Opinión Jurídica : 023 - del 14/02/2003

O. J.- 023-2003
14 de febrero del 2003



Señor
José Francisco Salas Ramos
Diputado
Asamblea Legislativa
S. O.



Estimado señor Diputado:

Acerca de su oficio JFSR-DI-23-03 del 29 de enero último, en el cual solicita nuestro criterio en torno a la problemática que atraviesan los vecinos de la Asociación de Desarrollo Integral Jesús Jiménez de Tibás con la Municipalidad de ese cantón, a quienes "incautó" el terreno destinado a área recreativa, cercándolo con tapias de bloques de hormigón a una altura hasta de tres metros e "instituyendo" el Estadio Municipal de Fútbol El Sanjuaneño, en el distrito de San Juan, le manifiesto lo siguiente:

Como le expresó el señor Procurador General Adjunto en el Oficio PGA-034-2003, nuestra labor consultiva se circunscribe a la Administración Pública, concepto que no comprende a los señores Diputados. Además, excluye la resolución de casos concretos que incumbe decidir a los diversos órganos administrativos, pues por vía de un dictamen vinculante asumiríamos competencias ajenas a la naturaleza de las atribuciones asignadas por Ley, y el asesoramiento jurídico de los particulares, aunque está a disposición gratuita nuestro sistema actualizado del SINALEVI para la consulta de textos legales, o de jurisprudencia administrativa y judicial, incluida la constitucional, bien en nuestras instalaciones o por medio de Internet, en la página electrónica www.pgr.go.cr.

Pese a que el caso que usted refiere es particular, y atañe a los vecinos de la ciudadela en cuestión la defensa directa de sus derechos subjetivos e intereses legítimos que estimen afectados, en afán de colaborar en el desempeño de sus funciones, se hacen consideraciones generales sobre al punto objeto de consulta.

I) REGIMEN DEMANIAL DE LAS ÁREAS RECREATIVAS

I.1) FUNDAMENTO JURÍDICO

"La propiedad urbana, se dijo en otra oportunidad, "es una propiedad delimitada" (Sala Constitucional, votos 4857-94, 4856-96 y 085510-98). Un aspecto relevante que la urbanización comporta es el de las dotaciones públicas (Sobre el concepto de uso dotacional, cfr.: Del Arco Torres, M. A. y Pons González M, Diccionario de Derecho Urbanístico, Edit. Conares. Granada. 1998, pg. 405).

El propietario del suelo urbano y urbanizable debe ceder al ente público encargado, en forma obligatoria y gratuita, las superficies de suelo necesarias para uso público, en los términos que fije la ley y en proporción a los lotes resultantes de la parcelación. Los elementos urbanísticos de dotación pública o que determinan la estructura básica de la ordenación del territorio abarcan los sistemas generales de comunicaciones (viales); espacios libres (parques urbanos públicos, parques e instalaciones deportivas, equipamiento comunitario, etc.

Estos gastos de la urbanización que ha de asumir el propietario se conciben como "compensación, dentro de los límites que implica la plusvalía determinada por la transformación de los terrenos en solares o la mejora de sus condiciones de edificador". (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ss y 141ss. De la Serna, Ma. N., Dotación pública, en Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg. 2618. Leal Maldonado, J. y otra, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, en Revista de Derecho Urbanístico N° 54, Madrid. Badell Madrid, R.,, Contribuciones municipales por razones de interés urbanístico. Universidad Central de Venezuela, s/e., entre otros).

En nuestro país, el fundamento jurídico genérico de las áreas recreativas se encuentra la obligación impuesta por el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana (con la interpretación hecha por la Sala Constitucional en el voto 4205-96) a todo urbanizador de ceder, gratuitamente a uso público y dominio municipal, las áreas dedicadas a parques y facilidades comunales, en el porcentaje que ahí se especifica, con sus acondicionamientos (arts. 40, pfos. 1°, 2° e in fine, y 44 ibid.). Norma que desarrolla y complementan los correspondientes planes reguladores locales, y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del INVU (Vid., art. 21, inciso 2, y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana), arts. 4°, voz Areas Comunales, III.3.6, III.3.6.2.1, III.3.6.2.2, III.3.6.3, IV.6, VI.6.1 y Exposición de Motivos del citado Reglamento, y votos de Sala Constitucional, votos 4857-94, 4856-96, 4856-96, 085510-98 y 04916-99).

Para la Sala Constitucional, esta cesión gratuita de terrenos a las municipalidades, con el objeto de destinarlos a servicios comunitarios, como vías públicas y zonas verdes, que se utilizarán para construir parques, jardines, centros de recreo, etc., "debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado". Es "una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad" (sentencia 4205-96, cons. XX).

Su propósito, consigna el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, es "revalorar dichas áreas y exigir su dotación en relación con las necesidades reales para una población creciente cuyos servicios no son previstos" (art. III.3.6).

I.2) USO PÚBLICO COMÚN

El uso público de las áreas recreativas o comunales lo consagra la Ley de Planificación Urbana, artículo 40, en armonía con el 43, concerniente a la afectación demanial, y 44 ibid, que aclara que las plazas, calles y parques de dominio municipal son "espacios abiertos" al "uso público general." (Vid. concordancia con los arts. 4°, voz Areas Comunales, y III.3.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). Igualmente, a tono con la Ley de Construcciones, artículo 37: los parques y jardines "son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible" y prohibe hacer un uso diferente de aquel para el que fueron creados (en relación, ver arts.38-40 ibid). Los estadios son sitios de reunión pública (artículo. 60 ibid y I.3, voz sitio de reunión pública y XI.1.1.3 del Reglamento de Construcciones. Gaceta N° 56. Alcance N° 17 del 22 de marzo de 1983, y sus reformas).

En fin, son bienes de los que todos pueden aprovecharse, con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las que exija su conservación, destinados al uso público, y están fuera del tráfico jurídico mientras legalmente no se disponga lo contrario. Código Civil, arts. 261 y 262. El art. 264 ibid remite a los reglamentos administrativos la regulación del modo de usar y aprovechar las cosas públicas. Los bienes sujetos al régimen de dominio público, como las plazas o parques tienen un destino "inmutable, al amparo de la permanencia de la necesidad que satisfacen y del derecho de todos al uso reconocido, conforme a las leyes y reglamentos administrativos." (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 1982, que cita precedentes).

"El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios abiertos al uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige el principio de inmatriculación." (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 10:50 hrs. del 25 de mayo de 1982. Sobre este principio, cfr. Ley de Planificación Urbana, art. 44; dictamen de la Procuraduría C-128-99, Opinión Jurídica O. J.-053-96 y demás precedentes que ésta refiere. A los que se adiciona la resolución del Tribunal Superior de la Contencioso Administrativo número 100-1994).

De ordinario, la apertura al uso común general implica la utilización indeferenciada, que puede realizar cualquier persona, sin acepción alguna, ni necesidad de calidad especial, acorde con la naturaleza de los bienes y sin deteriorarlos.

Se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad. Es de ejercicio libre, aunque sujeto a las reglamentaciones administrativas pertinentes (no una libertad omnímoda), sin trastocar la afectación al uso colectivo, ni crear categorías discriminatorias. Su naturaleza gratuita no excluye en ciertos casos (autopistas, por ejemplo) la imposición legal de peajes para sufragar los gastos de conservación o mantenimiento. La impersonalidad hace alusión al carácter anónimo, no individualizado, de los usuarios. El acceso de todos, en régimen de igualdad, conlleva una utilización coordinada, sujeta a recíprocas limitaciones.

La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98,entre otros).

Así ocurre con el traspaso a la Municipalidad de las áreas para plazas, parques y otros espacios públicos a que alude el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, seguido de acuerdos municipales aprobatorios y recibo oficial de la urbanización o fraccionamiento, con la habilitación consiguiente (Sala Constitucional, voto 3145-96).

Las áreas deportivas son espacios libres, descubiertos o cerrados, que se destinan a la práctica de los deportes, el ejercicio físico, recreo y expansión; se fijan de acuerdo con las necesidades colectivas y características poblacionales en el ámbito socio-económicas. Sus determinaciones se contienen en los planes de ordenación, cuando se han implementado (Del Arco Torres y Pons González, ob. cit., pg. 435. Vid. en relación: Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, art. III.3.6, y Reglamento de Construcciones, arts. I. 1 y VII.8.9).

I.3) RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS PARA CAMBIAR EL DESTINO DE LAS AREAS

La obligación de asegurar el acceso idóneo a esas áreas de uso público apareja las consecuentes restricciones administrativas para cambiar el destino; extremo éste sobre el que se ha manifestado la jurisprudencia de los Tribunales, de la que son ejemplos las resoluciones que se extractan a continuación:

Si el terreno de una urbanización se traspasó a la Municipalidad para parque o zona de recreo, no puede desvincularlo de la finalidad específica establecida por ley. (Sala Constitucional, resolución 2000-05059).

Para modificar el destino al uso común a que estaba dispuesto un inmueble de dominio público que se le transfirió con base en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, el Municipio requiere de ley especial. (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resoluciones 7747 de 1985 y 9172 de 1987).

"La facultad que tiene la Municipalidad de variar el destino de los terrenos cedidos, únicamente puede aplicarse a los terrenos que se dediquen a cubrir las facilidades comunales, no así a los que deben destinarse a parque, en primer lugar, por cuanto, la norma es clara al señalar que este cambio puede verificarse con el remanente de terreno una vez que haya cubierto la necesidad de parque, y en segundo lugar, por cuanto en el párrafo segundo de esta disposición, expresamente se dispone que el área para parque no puede ser menor de una tercera parte del porcentaje de terreno que se cede" (Sala Constitucional, sentencias 4205-96 y 5720-97).

II) ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES DEL CASO

En el caso objeto de consulta, los lotes para uso público fueron traspasados por el INVU. Aun cuando en su Oficio no se mencionan antecedentes, con revisión de la jurisprudencia judicial logramos determinar que con anterioridad había sido sometido a conocimiento de la Sala Constitucional.

Al respecto, se identificaron los siguientes votos:

RESOLUCIÓN N° 5197-96

Por resolución N° 5197-96, de las 17 horas 27 minutos del 2 de octubre de 1996, la Sala Constitucional declaró con lugar el recurso de amparo interpuesto a favor del Comité Educativo Escuela Vida en Comunidad de Tibás contra la Municipalidad de ese cantón, a la que se condenó en daños, perjuicios y costas.

El recurrente, vecino de la Ciudadela Jesús Jiménez de Tibás, alegó que ésta se constituyó con trescientas trece casas del INVU, el que traspasó a la Municipalidad de Tibás un área compuesta de cuatro lotes para fines públicos comunales, inscritos a nombre de ésta. Sin embargo, los lotes destinados a plaza y parque no cumplían los fines previstos en el plano de la urbanización, pues el dedicado a parque se encuentra en estado de abandono, con un asentamiento de precaristas, a quienes se les facilitó medios para obtener el servicio de corriente eléctrica y agua potable. Y la Municipalidad amuralló el lote destinado a plaza funciona como cancha de fútbol, convertida en Estadio, cobrándose por su uso el pago de catorce mil colones.

Al acoger el recurso, por omitir el Municipio referirse a los hechos denunciados, la Sala le impuso la obligación de facilitar el uso de la instalación deportiva o estadio por parte de la comunidad. Expresa la sentencia: "La Municipalidad deberá prestar gratuitamente el inmueble, para las actividades de la Escuela, de la Iglesia, y de los grupos u organizaciones comunitarios legalmente constituidos, incluyendo el préstamo que la comunidad legalmente organizada le solicite para la práctica del Deporte por los menores de edad. Para ello si es necesario, elaborará un Reglamento a efecto de regular detalles del préstamo, del cuidado y del uso, racionales, del inmueble; normativa que pondrá en conocimiento de la comunidad, por los medios que indica la Ley, pudiendo asimismo cargar proporcional y razonablemente el costo del mantenimiento del bien a la comunidad, por los medios que la Constitución y la Ley disponen (véase como ilustración, voto de esta Sala N° 2197-92)".

Al parecer, el Reglamento para el Uso y Manejo del Estadio Municipal "El Sanjuaneño del Cantón de Tibás lo aprobó el Concejo Municipal en la sesión ordinaria N° 409, celebrada a las 19 horas 15 minutos del 31 de marzo de 1998 (fs. 219 a 221; expte. 4930-E-96).

En cuanto al otro inmueble, la Municipalidad debe "hacer un estudio jurídico de la situación, consultando y coordinando con las instituciones estatales legalmente competentes para resolver ese tipo de problemas sociales, y tomar una decisión con apego a Derecho respecto de la solución que llevará a cabo dentro del término de ocho meses contados a partir de la notificación de esta sentencia; debiendo informar a esta Sala sobre el resultado del cumplimiento de esa orden, al término del plazo.

Por último, en auto de las 18 horas 08 minutos del 5 de julio del 2001 (a folio 435), la Sala rechazó una queja por incumplimiento, indicándole al gestionante que es en las vías ordinarias donde debe discutir el uso indebido de las instalaciones del Estadio que endilga a la Municipalidad o la existencia de malos manejos de las rentas percibidas por su alquiler.

RESOLUCIÓN N° 2000-09874

El promovente del primer amparo interpuso el segundo, contra la Municipalidad de Tibás y los miembros de la Junta Administradora del Estadio Municipal. Afirmó que por escritura otorgada el 15 de enero de 1998, el INVU traspasó a la Municipalidad de Tibás el lote número cuatro de la Urbanización Jesús Jiménez especificando que se trataba de un terreno para plaza. Y que, sin constar en actas del Concejo Municipal, ni tener autorización del Departamento de Urbanismo del INVU y del Ministerio de Salud, funcionarios de esa corporación cercaron la plaza con tapia de bloques de concreto y la convirtieron en un estadio de fútbol, denominado "El Sanjuaneño", con el fin de privilegiar, a través de esa confiscación del área recreativa, a los futbolistas de alta competencia, en contraposición a lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto 5197-96.

En la copia del testimonio de dicha escritura, número 69, visible al folio 70 del Protocolo 11 del Notario Pablo Casafont Odor, consta que el INVU "como parte de la porción que conforme a las disposiciones vigentes se deben ceder para usos públicos" traspasó a la Municipalidad de Tibás catorce lotes, para diversos usos; entre estos, escuela, parques, plazas, cancha de baloncesto, etc.

La Sala consideró que en el fondo, el recurso imputaba a la Municipalidad la inobservancia de la resolución N° 1996-5197. Por tanto, ordenó el desglose del memorial y su agregación al primer expediente, donde dispuso testimoniar piezas para que el Ministerio Público valorara el mérito sobre la posible comisión del ilícito y ejerciera la acción penal.

(Sobre espacios para la recreación deportiva, administrados por un Comité Cantonal de Deportes, que vela por su buen desarrollo, usos y accesos permitidos, cfr. de la Sala Constitucional el voto 2001-08122. En punto a los Comités Cantonales de Deportes y recreación, como órganos adscritos a la municipalidad, con personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad, vid. artículo 164 del Código Municipal y dictámenes de la Procuraduría C-174-2001 y C-136-2002. Para su integración, cfr. arts. 165 y 166 ibídem).

c) RESOLUCIÓN 2001-06991

El tercer amparo lo instauró el mismo recurrente y dos vecinas más de la Urbanización Jesús Jiménez contra la Municipalidad de Tibás, indicando que adquirieron sus propiedades del INVU, dentro del proyecto habitacional del programa de ciudadelas, pagando el precio de las áreas con destino a fines comunales, traspasadas por el INVU a la Municipalidad de Tibás, y tienen derecho a disfrutarlas. No obstante, agregaron, el Municipio utilizó el área de la plaza comunal para edificar un estadio de fútbol, sin dar traslado ni comunicar la decisión a los pobladores.

El Concejo Municipal de Tibás informó, bajo juramento, que la cancha se amuralló para protegerla y que las áreas comunales y de parque fueron transferidas a la Municipalidad como corresponde. Calificó el inmueble de sitio de atractivo deportivo para la comunidad de Tibás, pues ha representado la sede de muchos pequeños equipos de jóvenes, quienes han tenido la oportunidad de evitar drogas y otros problemas que se viven en el cantón.

La Sala, denegó el recurso estimando que el aspecto discutido, la utilización del lote comunal de la Urbanización Jesús Jiménez por la Municipalidad de Tibás en la construcción del Estadio Municipal El Sanjuaneño, fue planteado en el año 1996 por el propio recurrente. Oportunidad en que se resolvió no sólo lo concerniente a la utilización del lote mencionado, sino a otras áreas comunales de la urbanización.

Y que al resolver el punto, la Sala "no consideró la improcedencia aquí alegada acerca de la instalación del Estado Municipal como centro de recreo comunal, pero estableció que el Ayuntamiento debía permitir su utilización cuando así se le requiriera por parte de la comunidad organizada". (…) "Los recurrentes todavía consideran inapropiado el uso que se le dio al terreno de la urbanización, el que para la Sala no puede considerarse una variación del destino original, ya que de plaza de deportes a estadio, bajo las circunstancias en que este ha operado, no se puede considerar lo alegado, pues como se indicó en la sentencia anterior y ahora se reitera, la violación se daría en los casos en que la Municipalidad no autorizara su uso por parte de los habitantes del lugar, situación que no se ha probado en autos".

IV) CONCLUSIONES:

De lo expuesto se extraen, las siguientes conclusiones:

1) La labor consultiva de la Procuraduría se circunscribe a los órganos de la Administración Pública, concepto que no comprende la actividad individual de los señores Diputados. También excluye la resolución de casos concretos de particulares, como el que se plantea, cuya defensa de los derechos subjetivos o intereses legítimos atañe a los vecinos de la urbanización o ciudadela involucrada.

2) Las áreas recreativas que forman parte de las dotaciones comunitarias cedidas a la Municipalidad con motivo de un proceso de fraccionamiento o urbanización, en proporción de los lotes resultantes y términos que fija la ley, son de dominio público, con deber de conservarlas en el mejor estado posible y las consiguientes restricciones para desvincularlas de la finalidad pública establecida o modificar su destino por acuerdo municipal.

3) Los bienes demaniales de uso común se caracterizan por los principios de libertad, impersonalidad, igualdad y gratuidad, sin excluir costos de conservación o mantenimiento del bien en ciertos supuestos.

4) Los terrenos del área en estudio fueron traspasados por el INVU a la Municipalidad de Tibás, y aun cuando la consulta no menciona antecedentes del caso, con revisión de la jurisprudencia judicial logramos determinar que con anterioridad había sido sometido a conocimiento de la Sala Constitucional, conforme consta en sus resoluciones 5197-96 2000-09874 y 2001-06991, entre otras.

5) La Sala Constitucional consideró que no implica cambio del destino original la construcción del Estadio de fútbol El Sanjuaneño por la Municipalidad de Tibás en el lote o terreno para plaza de deportes de la Urbanización Jesús Jiménez, bajo las circunstancias en que éste ha operado, y que la violación de los derechos constitucionales sólo se daría si la Municipalidad no autorizara su uso a los habitantes del lugar, lo que no se demostró.

A la vez, impuso al Ayuntamiento la obligación de prestar a la comunidad organizada la instalación deportiva o estadio, en forma gratuita, el que, de ser necesario, podrá elaborar un Reglamento, a fin de regular detalles del préstamo, cuidado y uso racionales del inmueble, poniendo esa normativa en conocimiento de los interesados por los mecanismos legales pertinentes.

Asimismo estimó legítimo cargar a la comunidad, por los medios que disponen la Constitución y la Ley, el costo proporcional y razonable de mantenimiento del bien.

6) Siendo la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional vinculantes erga onmes, salvo para sí misma (Ley de Jurisdicción Constitucional, artículo 13), debe estarse a lo resuelto por la Sala Constitucional, sin perjuicio de que los vecinos ventilen cualquier otro problema de legalidad por las vías procedimentales respectivas.

De usted, atentamente,



Dr. José J. Barahona Vargas
Procurador Director
Area de Derecho y Ambiental

c.c.: Concejo Municipal
Municipalidad de Tibás

OJ- 023-2003

Régimen demanial de las áreas recreativas: fundamento jurídico; uso público común; restricciones administrativas para cambiar su destino. Antecedentes constitucionales del caso: resoluciones de la Sala Constitucional números 5197-96, 2000-09874 y 2001-06991

El Diputado José Francisco Salas Ramos, en Oficio JFSR-DI-23-03 del 29 de enero del 2003 solicitó el criterio de la Procuraduría en torno a la problemática que atraviesan los vecinos de la Asociación de Desarrollo Integral Jesús Jiménez de Tibás con la Municipalidad de ese cantón, a quienes "incautó" el terreno destinado a área recreativa, cercándolo con tapias de bloques de hormigón a una altura de hasta tres metros, "instituyendo" el Estadio Municipal de Fútbol El Sanjuaneño, en el distrito de San Juan.

El Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Director del Area de Derecho Agrario y Ambiental, con análisis de los temas indicados en los descriptores, da respuesta a la solicitud, mediante opinión jurídica N° O. J.-023-2003, en la que concluye:

2) Las áreas recreativas que forman parte de las dotaciones comunitarias cedidas a la Municipalidad con motivo de un proceso de fraccionamiento o urbanización, en proporción de los lotes resultantes y términos que fija la ley, son de dominio público, con deber de conservarlos en el mejor estado posible y las consiguientes restricciones para desvincularlas de la finalidad pública establecida o modificar su destino por acuerdo municipal.

5) La Sala Constitucional consideró que no implica cambio de destino original la construcción del Estadio de Fútbol El Sanjuaneño por la Municipalidad de Tibás en el lote o terreno para plaza de deportes de la Urbanización Jesús Jiménez, bajo las circunstancias en que éste ha operado, y que la violación de los derechos constitucionales sólo se daría si la Municipalidad no autorizara su uso a los habitantes del lugar, lo que no se demostró.

Asimismo estimó legítimo cargar a la comunidad, por los medios que disponen la Constitución y la Ley, el costo proporcional y razonable de mantenimiento.

6) Siendo la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional vinculantes erga omnes, salvo para sí misma (Ley de Jurisdicción Constitucional, artículo 13), debe estarse a lo resuelto por la Sala Constitucional, sin perjuicio de que los vecinos ventilen cualquier otro problema de legalidad por las vías procedimentales respectivas.