O.J.-062-2003
22 de abril del 2003
Licenciada
Elvia Navarro Vargas
Diputada Secretaria
Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos
Económicos
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio ECO-788-2003 del 4 de abril
del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo
técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado "Ley Reguladora de la
Actividad Aseguradora", el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.°
15.154.
Es necesario aclarar que el
criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría
General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea
Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la
importante labor que desempeña la Diputada.
I.- RESUMEN DEL PROYETO DE LEY.
Según se indica en la
exposición de motivos y así se deduce de su articulado, la iniciativa actualiza la
legislación en materia de seguros.
Asimismo, se propone la
creación de la Superintendencia de Seguros y Reaseguros, dotándola de un marco
regulatorio de la actividad, que permitiría una apropiada supervisión y fiscalización
del negocio en beneficio del consumidor y el Estado.
También se regulan en el
proyecto, los servicios de comercialización y ajuste de pérdidas a través de empresas
privadas, lo que daría mayor participación del empresario privado en un mercado ordenado
y controlado por la Superintendencia. Además, se reforma la Ley de Reorganización del
Instituto Nacional de Seguros, con la finalidad de que pueda contar con una Gerencia
General, la que a su vez tendría el apoyo de una Gerencia Administrativa y una Gerencia
Técnica de Seguros.
Finalmente, se establece la
distribución de utilidades producto del negocio de seguros, que comprenden un 50% de las
utilidades para su capitalización, 25% sería destinado al Estado costarricense, un 15%
se destinaría para la Reserva del Seguro Integral de Cosechas, "y se deja
dispuesto que podrá destinarse hasta un 10% que se tomará del porcentaje destinado a
capitalización, para equilibrar el Régimen de riesgos del Trabajo en caso de resultar
necesario, en adición al 10% que como contribución para financiar este régimen
establece la Ley de Protección al Trabajador N° 7983, de 18 de febrero del 2001."
II.- SOBRE EL FONDO.
En términos generales, el
proyecto está bien concebido y no presenta problemas de constitucionalidad y técnica
legislativa con las excepciones que se comentarán a continuación.
En primer lugar, el artículo 2
incurre en una imprecisión terminológica al hablar de empresa mercantil, y no de empresa
pública, situación que podría causar problemas a la hora de aplicación de la ley en un
aspecto trascendente: la naturaleza jurídica de Instituto Nacional de Seguros.
Si bien el numeral 3 de la Ley
General de la Administración Pública habla de entes que pueden estimarse, por el
requerimiento de su giro, como empresas industriales o mercantiles comunes, de acuerdo con
la doctrina más sólida del Derecho Público, en nuestro medio, una institución
autónoma puede ser empresa pública, mas no una empresa mercantil, aunque se comporte
como tal, por la elemental razón de que su régimen organizativo responde a los esquemas
organizativos-administrativos previstos en el ordenamiento jurídico, y no a los esquemas
organizativos que instituye nuestra legislación mercantil. En esta dirección, la
Procuraduría General de la República, en la opinión jurídica O.J.-113-1999 de 29 de
setiembre de 1999, precisó la empresa-ente público de la siguiente forma:
- "b.2.- LA EMPRESA-ENTE PUBLICO
-
- ‘Se da cuando el ente
desarrolla como actividad exclusiva o principal la de la empresa. Es el llamado ente
público económico.
-
- La independencia del ente
público económico es mayor que la de la empresa órgano. Tales empresas integran un
sector diverso de la administración pública, precisamente el de la administración
descentralizada. Su régimen jurídico en general será diverso, sobre todo en cuanto a la
administración financiera y controles (...).’ (Murillo, Mauro. La empresa pública,
en Derecho Constitucional Costarricense, San José, Editorial Juricentro, 1983, pag. 307.)
-
- La empresa pública ente
público desarrolla una actividad destinada a la producción y el cambio de bienes y
servicios. Puede asumir distintas modalidades organizacionales: institución autónoma,
ente público estatal y ente público no estatal."
- En el caso que nos ocupa, de
ninguna manera, el Instituto Nacional de Seguros se puede ubicar dentro de lo que la
doctrina denomina empresa pública-ente privado, cuyo organización y funcionamiento
responde a los esquemas propios de las sociedades mercantiles, en especial el de la
sociedad anónima. Si bien estamos claros que esa no es la intención de Poder Ejecutivo,
el apartarse de lo que ha sido el denominador común en nuestro medio, podría crear una
confusión innecesaria. Es por tal motivo, que con el respeto acostumbrado, sugerimos se
cambie el término de "empresa mercantil" por el de "empresa
pública".
-
- Sobre este mismo artículo, y
con el propósito de darle coherencia al ordenamiento jurídico, sugerimos que al final
del primer párrafo se agregue la frase: "… de conformidad con el artículo 3
de la Ley General de la Administración Pública", precepto que establece, sin
lugar a duda, como se expresó supra, que los entes públicos que por su régimen de
conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o
mercantiles comunes, su actividad será regulada por el derecho privado, lo cual
significa, ni más ni menos, que siguen siendo entes públicos, aunque su actividad esté
regulado por el derecho privado.
-
- El numeral 8 del proyecto que,
entre otras cosas, establece la facultad de asegurador de rescindir o cancelar el contrato
de seguros merece, un comentario especial. A nuestro modo de ver, salvo cuando existe una
causa justa o se dan los presupuestos de hecho de las normas que se encuentran en los
artículos 18 y 25 de la iniciativa, resulta preocupante reconocer a favor del asegurador
esta facultad en forma irrestricta. En este análisis no podemos perder de vista de que
estamos frente a una actividad que es un monopolio del Estado, y no frente a una de libre
concurrencia, donde, en este último supuesto, el consumidor o usuario de los servicios de
seguros puede recurrir a otra entidad a asegurar el objeto de cobertura.
-
- Desde esta perspectiva, no
podemos dejar de lado el hecho de que el Derecho de la Constitución reconoce a favor de
los habitantes de la República los derechos de los consumidores y usuarios en el numeral
46 constitucional, dentro de los cuales se encuentra el de libre elección y el de un
trato equitativo. Lo anterior conlleva, que cuando el Estado presta una actividad en
régimen de monopolio, a través de uno de sus entes, no puede restringir el acceso a esa
actividad, salvo que exista una causa justificada en tal dirección. Incluso, en el
ámbito judicial, encontramos una jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual fue
expresada en la resolución n.° 4463-96, donde se empieza a perfilar un nuevo principio:
in dubio pro consumptore, al afirmarse lo siguiente:
- "En efecto, el Estado, por mandato del
artículo 50 constitucional, debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del
país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
También la adhesión de nuestro sistema jurídico al principio cristiano de justicia
social (artículo 74 idem) hace que el sistema político y social costarricense, pueda
definirse como un Estado de Derecho. La Sala en las sentencia números 1441-92 de las
13:45 horas del 2 de junio de l992, 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de l993,
0490-94 de las 16:15 horas del 25 de enero de l994, entre otras, sostuvo que principios de
orden público social justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la
protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente en la primera
de ellas que se cita lo siguiente: ‘...es notorio que el consumidor se encuentra en
el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de
los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su
participación en ese proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en
la celebración constante de contratos a título personal. Por ello relación en esa
secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los
proveedores de los bienes y servicios, a los efectos de que previo a externar su
consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le
permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y
servicios ofrecidos. Van incluidos por los expresados, en una mezcla armónica, varios
principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios
sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la
libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio
con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la
protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de
las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas
comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del
funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia.’" (Las negritas no
corresponden al original).
- Con base en lo anterior,
resulta de dudosa constitucionalidad el reconocer a favor del Instituto Nacional de
Seguros la facultad irrestricta de rescindir o cancelar el contrato de seguros.
-
- En otro orden de ideas, nos
parece adecuado que el numeral 58 del proyecto de ley indique claramente que el contrato
de reaseguro se considera actividad ordinaria. Si bien en la opinión jurídica
O.J.-066-2000 de 23 de de junio del 2000 expresamos que este tipo de actividad estaba
excluida de los procedimientos de contratación administrativa, no tanto porque fuera una
actividad ordinaria, sino por el hecho de que se trataba de una contratación de servicios
en el exterior, consideramos de que no existe ningún impedimento para que el legislador
le dé esa connotación.
-
- En el numeral 161, párrafo
final, en lugar de "ente" se debe incluir "órgano", ya que de
conformidad con el artículo 158 del proyecto, la Superintendencia de Seguros y Reaseguros
es un órgano de desconcentración máxima con personalidad y capacidad jurídica
instrumental, adscrita al Banco Central de Costa Rica.
-
- III.- CONCLUSIÓN.
-
- En términos generales, el
proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa; su
aprobación o no, es un asunto de política legislativa.
-
- De usted, con toda
consideración y estima,
-
-
-
- Dr. Fernando Castillo Víquez
- PROCURADOR CONSTITUCIONAL
-
- FCV/Deifilia
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