Opinión Jurídica : 060 - del 09/04/2003

OJ-060-2003

09 de abril de 2003

 

 

 

Señor

Gilberto Jerez Rojas

Alcalde Municipal

Municipalidad de Cañas

 

 

 

Estimado señor:

 

    Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto de la República, procedo a dar respuesta a la consulta formulada por el señor Eduardo Parajeles Duarte, anterior Alcalde Municipal, mediante oficio sin número, de fecha 31 de enero de 2003, recibido en esta Procuraduría mediante fax, el 11 de febrero de este año, mediante el cual, y sin que se haya aportado el respectivo criterio legal, ni acuerdo del Concejo Municipal, se solicita nuestro criterio técnico jurídico en relación con "si debe la administración (de esa Municipalidad) cancelar los derechos laborales (prestaciones legales –Preaviso y Cesantía-) que los funcionarios en mención (sic) hayan adquirido en función de sus labores antes de ocupar dichos cargos y si con anterioridad al decreto (sic) se les debe cancelar las respectivas prestaciones legales".

 

I.- ANTECEDENTES Y UBICACIÓN DEL ASUNTO PLANTEADO:

 

    Del estudio preliminar realizado se determinó que don Eduardo Parajeles ya nos había consultado en términos similares, mediante su oficio OFC-ALC 5063 del 19 de diciembre del año 2002, sobre la cancelación de prestaciones laborales a su persona por haber laborado, durante un período determinado, como encargado del Departamento de Catastro de esa corporación municipal. Concretamente consultó en esa ocasión:

"Aprovecho para manifestarle lo siguiente: el 15 de marzo de 1987 fui nombrado en el Departamento de Catastro de la Municipalidad de Cañas como Encargado, en 1994 fui ascendido como Ejecutivo Municipal sin firmar ningún nombramiento, asimismo en el período de 1998 hasta el año en curso. Por dicho motivo, le solicito su criterio para la cancelación de mis prestaciones contra mi record laboral comprendido del año 1987 al 2002".

    Analizada aquella primera consulta, esta Procuraduría emitió el Dictamen C-018-2003, donde se expusieron las razones jurídicas que impedían pronunciarnos sobre la situación concreta consultada, además de que carecía de los requisitos dispuestos normativamente en orden a la admisibilidad de consultas que se formulan ante la Procuraduría General de la República.

 

    Ahora, en la actual consulta de don Eduardo, se replantea la situación y se nos consulta, "en forma general de la siguiente situación que se está dando en la administración municipal. –Existen funcionarios Municipales que han ocupado puestos en propiedad con anterioridad a la disposición emitida por decreto de que los altos jerarcas que ocupan cargos públicos no deben recibir prestaciones ya que existe una relación contractual con plazo definido. –Estos funcionarios luego pasan a ocupar un puesto de jerarquía sin presentarse renuncia alguna a su anterior puesto y que además es nuevamente nombrado para otro período." (El subrayado no es del original).

 

II.- SE ADVIERTE QUE SE TRATA DE UN CASO CONCRETO:

 

    Sobre el particular, y a pesar del carácter general que se le pretendió dar al aspecto consultado, es necesario nuevamente hacer del conocimiento de esa corporación municipal que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982-, esta entidad es el órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública, y como tal, no puede arrogarse atribuciones que el ordenamiento no le confiere. Es decir que, por su carácter jurídico, está inhibido a tratar consultas concretas, como la aquí planteada, pues se trata de su situación personal, ya que de hacerlo mediante un dictamen vinculante estaría sustituyendo la voluntad de la Administración activa, que es a quien compete legalmente decidir bajo su responsabilidad los asuntos como el que ahora se somete a nuestra consideración.

 

    Sobre el particular, reiteradamente hemos expresado:

"… Es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa." (Entre otros, Dictamen C-188-2002 de 23 de julio del 2002).

    No obstante lo anterior, y en un afán de colaboración con esa municipalidad, nos permitimos expresar una serie de consideraciones jurídicas relativas al aspecto consultado, que facilitarán resolver la situación particular sometida a nuestra consideración jurídica, así como cualquier otra general que ocurra, con la observación de que carecen de los efectos vinculantes estipulados en el artículo 2° de la referida Ley Orgánica, y quedando en reserva la competencia prevalente y exclusiva que corresponda a la Contraloría General de la República, conforme lo dispuesto en el numeral 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, advertencia que se hace en razón de que es este órgano contralor a quien le corresponde la competencia y el pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos.

 

    En ese sentido esta Procuraduría, en varios dictámenes, ha seguido ese criterio jurídico. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública; y legalmente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual está dispuesto en el citado artículo 12 que establece:

‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’ (Dictamen C-116-2002 de 13 de mayo del 2002).

III.- SU CONSULTA POSIBILITA VARIAS HIPOTESIS Y SUS RESPECTIVAS SOLUCIONES.

 

    En razón de lo particular de la consulta, y del evidente interés que tiene el señor Parajeles en su situación personal, enfocaremos el asunto desde diversas situaciones hipotéticas, para así poder sugerir las posibles soluciones que podrá disponer esa corporación municipal, bajo la exclusiva responsabilidad de esa institución.

 

A.- Que a los funcionarios que desempeñan puestos en la corporación Municipal se les otorgue licencia sin goce de sueldo para ocupar cargos superiores en la misma municipalidad, y para períodos determinados:

 

    En esta hipótesis, es necesario que el funcionario, de previo a desempeñarse en otro cargo superior, dentro o fuera de la institución, haya obtenido licencia sin goce de salario por el período respectivo –a partir de 1994- y posiblemente de cuatro años, por el que es nombrado en el otro cargo. En el caso de don Eduardo, dicha licencia se le debió haber otorgado como Encargado del Departamento de Catastro, por el período o períodos en que fue nombrado, primero como Ejecutivo Municipal, y luego como Alcalde Municipal, entre 1994 hasta el 2 de febrero de 2003, fecha en que él terminó su período como Alcalde, según la información recabada telefónicamente en esa corporación municipal.

 

    Lo anterior tiene como consecuencias, que aquella relación laboral (Encargado de Catastro u otro puesto) se encontraría suspendida por el período de la licencia en que se ocupe otro cargo, y que, al concluir en éste, debió de inmediato reincorporarse a aquellas labores (dentro de los dos días siguientes, conforme dispone el numeral 81, inciso g) del Código de Trabajo). Así, y al no darse la terminación de la relación laboral, no se posibilita el pago de prestaciones legales, ni por las labores anteriores ni por las de Ejecutivo o Alcalde Municipales.

 

B.- Que el funcionario no haya pedido el permiso relacionado en el punto A.- anterior.

 

    En este caso se estaría en presencia de lo que en doctrina y nuestra jurisprudencia laboral se conoce como "renuncia tácita", en la que, sin mediar voluntad expresa de renunciar, y sin que exista licencia del patrono, la persona deja su cargo, incurriendo en evidentes ausencias injustificadas, ya sea para ocupar otro en la misma institución o en otra, o en la empresa privada. En el Voto N° 2001-0678, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia manifestó de esa figura que "al mismo tiempo que se dio por rota la relación, por una denominada renuncia tácita, se menciona la causal de despido, contemplada por el inciso g), del numeral 81, del Código de Trabajo." Ello significa entonces que se estaría en presencia de una "falta de mera constatación", que no requiere más que de su comprobación material en los registros de asistencia y puntualidad que al efecto lleve la administración patronal, como lo expresó esa Sala en esa misma Sentencia:

"IV-. SOBRE LAS FALTAS DE MERA CONSTATACIÓN: Lleva razón el impugnante, al objetar lo resuelto por los juzgadores de instancia, quienes declararon la nulidad de los Acuerdos tomados por el Consejo Superior del Poder Judicial, por una presunta violación al debido proceso. Se ha señalado, reiteradamente, que las faltas de asistencia al trabajo constituyen una causal de mera constatación, por lo que no resulta necesario que, la imposición de la respectiva sanción disciplinaria, sea precedida por una investigación tendiente a la comprobación de la falta, ya que basta la verificación de que, el servidor, no se presentó a laborar por más de dos días consecutivos en un mismo mes calendario (lo cual puede hacerse, fácilmente, con base en el registro de control de asistencia); así como la inexistencia de la obligada justificación, para tener por legalmente configurada la causal; la que puede ser castigada inmediatamente (en este sentido, pueden consultarse los Votos N°s. 159, de las 10 horas, del 11 de junio de 1999 y, 315, de las 10:40 horas, del 8 de junio del 2001, de esta Sala Segunda; así como 4059, de las 15:42 horas, del 5 de agosto de 1994; 1464, de las 17:24 horas, del 27 de marzo de 1996; 4346, de las 11:30 horas, del 19 de junio de 1998; 5092, de las 18:45 horas, del 15 de julio de 1998; y, 83, de las 15:57 horas, del 6 de enero de 1999, estos últimos de la Sala Constitucional). No se considera que ello constituya una violación al derecho de defensa del servidor, ya que éste tiene la posibilidad de recurrir la medida (…); oportunidad en la que podrá alegar lo que considere conveniente, en defensa de sus derechos…".

    En esa hipótesis, el funcionario que no solicitó licencia en el puesto que tenía, tampoco tiene derecho al reconocimiento de prestaciones legales y habrá perdido la posibilidad de reincorporarse al puesto anteriormente desempeñado (Encargado de Catastro en su caso), salvo que la institución municipal lo haya permitido bajo su responsabilidad.

 

C.- El caso de don Eduardo.

 

    Ahora bien, don Eduardo dejó de prestar servicios para la Municipalidad el 3 de febrero de este año, y no se dispuso el pago de Preaviso ni de Cesantía, según me informara usted por la vía telefónica.

 

IV.- SOBRE LA POSIBILIDAD DEL PAGO DE PRESTACIONES LEGALES (PREAVISO DE DESPIDO Y AUXILIO DE CESANTIA) A LOS EJECUTIVOS Y ALCALDES MUNICIPALES.

 

    En nuestro Dictamen C-022-2000, de 9 de febrero de 2000 manifestamos lo siguiente:

"El otrora llamado Ejecutivo Municipal es el funcionario ejecutivo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política. Al regular esa figura, el anterior Código Municipal (Ley No.4574 de 4 de mayo de 1974) establecía que su nombramiento lo haría el Concejo Municipal en la segunda quincena del mes de junio siguiente a su instalación, por un período de cuatro años contados a partir del primero de julio inmediato a la instalación de la respectiva municipalidad, pudiendo ser reelecto. (Artículo 55).

En el artículo 58 se dispuso que ese funcionario ejecutivo sólo podría ser removido o suspendido por votación calificada (de las dos terceras partes) de los regidores que integran el Concejo.

Relativo a la naturaleza del cargo del Ejecutivo municipal, la Sala Constitucional, mediante el Voto 1119-90 de 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, expresó que:

"El Ejecutivo Municipal es un servidor público cuya relación de servicio se encuentra regulada de modo especial en el Código Municipal, el cual lo excluye de la garantía de estabilidad laboral (que sí protege al resto de los empleados municipales) en dos sentidos: por una parte, autoriza un nombramiento a plazo fijo, por cuatro años; de otra, exonera su nombramiento y remoción de los procedimientos que al efecto señala el Título V del Código tratándose de los funcionarios municipales que no dependan directamente del Consejo. En este caso, la garantía de estabilidad otorgada a los servidores públicos en la Constitución, viene a resultar limitada por la Ley, pues la restringe al requisito de una votación calificada (...) para su remoción antes del vencimiento del plazo, sin requerir justa causa. Con mayor razón, el vencimiento del plazo opera como causal de extinción legal de la relación, sin que se violenten por todo esto, los artículos 191 y 192 de la Constitución, pues ella autoriza dichas limitaciones.".

 

Más adelante la Sala indicó en ese Voto que:

 

"El cargo de Ejecutivo Municipal tiene una naturaleza especial; se trata de una forma de servicio caracterizada por una relación dual con el órgano superior, el Concejo Municipal, que lo nombra y remueve, pero que no es un superior jerárquico propiamente dicho. Entre el ejecutivo y el Concejo existe, por efecto de sus atribuciones propias, más bien una relación de confianza, compatible con su discrecionalidad en el cumplimiento de las instrucciones que de él recibe. Más que a órdenes del Consejo el ejecutivo está sometido a sus directrices. (...). Se trata, en suma, de una relación especialísima, que justifica ampliamente la exclusión del régimen común de los servidores públicos. El caso es aún más calificado puesto que la Constitución misma dio un rango y carácter diferente a todo el Régimen Municipal, otorgándole autonomía, y limitándose a señalar, apenas, que la administración de los intereses y servicios locales estará  a cargo del Gobierno Municipal (regidores municipales de elección popular) y de un funcionario o ejecutivo que designará  la ley. (Art. 169 constitucional). Los constituyentes no quisieron siquiera darle una denominación (y por ello un régimen concreto) al funcionario ejecutivo, y dispusieron que ello lo haría la ley (Actas Asamblea Constituyente No. 80 art. 3). Es claro que se trata de un funcionario de rango especial, de carácter sui géneris, que aunque pueda estimarse un servidor público, es uno de los casos de excepción autorizados por la Constitución, y que están fuera del Estatuto o Régimen de Servicio Civil; como un caso especial lo trata, incluso, la misma Constitución en el título dedicado al Régimen Municipal". (En el mismo sentido se ha pronunciado esa Sala Constitucional, entre otros en el Voto No. 2859-92 de 14:45 horas del 8 de setiembre de 1992.).

De las anteriores citas textuales resulta claro que el referido funcionario ejecutivo es un servidor de confianza cuyo nombramiento es de período, por lo que la naturaleza de esa relación es a plazo fijo, en los términos previstos en el numeral 31 del Código de Trabajo.

En relación con la figura del Ejecutivo Municipal, este órgano superior técnico consultivo ha expresado en diversos dictámenes que, "una vez concluido el plazo ordinario de nombramiento, no existe posibilidad jurídica de indemnizar el cese de funciones . . ., por el hecho de haberse completado el respectivo plazo. Ello significa que al vencimiento del plazo, no se adquiere derecho a la percepción indemnizatoria de los extremos de preaviso ni de cesantía. (Dictamen No. C-059-94, de 21 de abril de 1994, ratificado por el C-050-98, de 23 de marzo de 1998).

En el último dictamen referido se expresó: ". . .que un nombramiento de período, al llegar al advenimiento del plazo, la terminación de la relación no se justifica que genere responsabilidad alguna al patrono. Ello por la simple razón de que el servidor sabía desde un principio que su vínculo llegaría hasta esa fecha; o sea, no podría entenderse, dentro de esos supuestos, que se haya causado un perjuicio (al quedar cesante sin justificación alguna) que amerite ser indemnizado".

Para mayor ilustración nos remitimos al dictamen de esta Procuraduría No.C-174-99 de 31 de agosto de 1999, remitido al señor Alcalde Municipal de Alajuela, en cuyo acápite III se expusieron las mismas anteriores consideraciones jurídicas referentes a dicho funcionario ejecutivo.

Por ello, no hay duda de que el nombramiento del Ejecutivo Municipal, es por un determinado período (4 años), por lo que no existe fundamento jurídico para que se le indemnice cuando haya concluido la relación por el acaecimiento del plazo para el que fue nombrado.

Además reiterada jurisprudencia de los Tribunales Laborales, han establecido que de proceder alguna indemnización, correspondería únicamente, ante la cesación anticipada e injustificada del funcionario, atribuida a la Administración Municipal, pero en estricta atención a su naturaleza del plazo determinado, conforme lo previsto en el numeral 31 del Código de Trabajo. Entre esos fallos judiciales citamos las sentencias del Tribunal Superior de Trabajo de Alajuela No.236 de las 17:08 horas del 28 de febrero de 1974, y la 1479 de las 8:48 horas del 20 de setiembre del mismo año, además la del Tribunal Superior de Trabajo de San José No. 3889 de las 8:35 horas del 9 de octubre de 1975.

III.- EL ALCALDE MUNICIPAL. El Capítulo II del nuevo Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998 regula en los artículos 14 a 20 la figura del Alcalde Municipal, actual denominación dada al anterior Ejecutivo Municipal.

Por disposición del numeral 14, el Alcalde Municipal es el mismo funcionario ejecutivo previsto en el numeral 169 constitucional, con la diferencia de que su nombramiento en el cargo público será de elección popular (Artículo 12), lo que ocurrirá a partir del año 2002. Igualmente, ostenta la representación legal de la respectiva municipalidad (Artículo 17, inciso n). Su nombramiento será por cuatro años, podrán ser reelegidos y sus cargos serán renunciables.

El artículo 20 define al Alcalde Municipal como "un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará", de acuerdo con cada presupuesto ordinario municipal, a la tabla salarial creada por ese mismo numeral, remuneración que podrá incrementarse en un diez por ciento anual. Asimismo se dispuso que estarían sujetos al régimen de dedicación exclusiva, calculado sobre el salario base y la condición profesional de cada alcalde.

IV.- NATURALEZA JURIDICA DE LA RELACIÓN DE SERVICIO DEL ALCALDE MUNICIPAL. Con lo expresado en los acápites anteriores podemos establecer que el Alcalde Municipal, al igual que el anterior ejecutivo, es un funcionario de confianza que ocupa un cargo público por un período determinado o de plazo fijo, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 del Código de Trabajo.

A partir del año 2002, dicho funcionario será nombrado por elección popular y por un período o plazo fijo igualmente de cuatro años, pudiendo ser reelegido por otro plazo igual. (Ese período da inicio el primer lunes del mes de febrero de 2003). Asimismo, se trata de un funcionario público excluido del régimen de servicio civil.

V.- CONCLUSION: INDEMNIZACION PROCEDENTE A FAVOR DEL ALCALDE MUNICIPAL CUANDO CONCLUYE LA RELACION DE SUS SERVICIOS.

a) Habiéndose expresado las anteriores consideraciones jurídicas, resulta claro que por la naturaleza de la relación de servicios del Alcalde Municipal, no existe ninguna indemnización por concepto de preaviso de despido y auxilio de cesantía, cuando dicho funcionario concluye en su cargo al vencimiento del plazo para el que fue nombrado.

b) Tampoco existe la anterior indemnización cuando el cese de las funciones es anticipado al plazo previsto.

c) En caso de conclusión de servicios al acaecimiento del plazo, únicamente se tendría derecho al pago de vacaciones y aguinaldo proporcionales

d) Si la conclusión de los servicios es anterior a la conclusión del plazo de nombramiento, y ello ocurre por razones atribuibles a la responsabilidad de la Corporación Municipal, la única indemnización procedente es la prevista en el artículo 31 del Código de Trabajo para los contratos a plazo fijo o por tiempo determinado

e) Las anteriores consideraciones son tanto para los actuales Alcaldes Municipales, como para los que sean nombrados por elección popular a partir del 2.002.

f) Finalmente, consideramos que no existe fundamento jurídico para que en virtud de la renuncia de un Alcalde Municipal, o por decisión o voluntad del Consejo Municipal respectivo, se puedan pagar "prestaciones legales" – consideradas como preaviso y cesantía - a dichos funcionarios, lo cual sería una violación al principio de legalidad presupuestaria.".

V.- CONCLUSION.

 

    Expresadas las anteriores consideraciones jurídicas podemos concluir lo siguiente, con la observación de que la solución a los diferentes casos concretos existentes –como el de don Eduardo-, o que llegasen a existir, corresponderá resolverlos exclusivamente, y bajo su responsabilidad, a la administración superior de esa corporación municipal, quedando a salvo la competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, en materia de presupuesto y fondos públicos.

 

1.- Ni los anteriores Ejecutivos y Alcaldes Municipales, que fueron nombrados hasta el primer lunes del mes de febrero de 2003, ni los actuales Alcaldes electos por elección popular en sus respectivos cantones (a partir de esa fecha), tienen derecho al pago de prestaciones legales (Preaviso de Despido ni Auxilio de Cesantía) al concluir funciones en esos cargos.

 

2.- Los servidores municipales que hayan solicitado licencia sin goce de salario para desempeñarse como Ejecutivos y Alcaldes Municipales, deberán regresar a sus puestos una vez concluido el período de nombramiento en esos otros cargos. De lo contrario, significará una típica "renuncia tácita" sin responsabilidad patronal.

 

3.- Las corporaciones municipales no pueden de ninguna manera pagar prestaciones legales o negociarlas, a quienes ocuparon cargos de Ejecutivos o Alcaldes, pues ello no está autorizado por el ordenamiento jurídico, y más bien se violentaría gravemente el principio de legalidad.

 

4.- En el caso concreto del señor Parajeles, una vez concluido el cargo de Alcalde Municipal, debió regresar a su puesto de Encargado de Catastro, siempre que hubiese contado con la referida licencia sin goce de salario para haberse desempeñado como Ejecutivo y luego como Alcalde Municipal, en el período comprendido entre 1996 a 2002. Precisando lo anterior, no procede el pago de las comentadas prestaciones legales por el período comprendido entre 1987 a 1994 en que se desempeñó como Encargado de Catastro, ni por el servido entre 1994 a 2002 como Ejecutivo y Alcalde de esa Municipalidad.

 

5.- La única indemnización que procede a los Ejecutivos y Alcaldes Municipales, es la prevista en el artículo 31 del Código de Trabajo, y conforme con las consideraciones y condiciones jurídicas expresadas en el transcrito pronunciamiento C-022-2000 de esta Procuraduría General.

 

    De usted, con nuestra consideración,

 

 

Guillermo Huezo Stancari

PROCURADOR ADJUNTO

 

GHS/rg