- O.J.-052-2003
- 27 de marzo del 2003
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- Licenciada
- Sonia Mata Valle
- Jefa Area Comisión Asuntos Sociales
- Asamblea Legislativa
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- Estimada señora:
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- Con la aprobación del señor
Procurador General Adjunto, respondemos la consulta formulada por usted mediante Oficio
CPAS-35-15.129, de 6 de marzo de este año, sobre el Proyecto de Ley denominado:
"Derogatoria del Artículo 5 de la Ley de Sueldo Adicional de Servidores en
Instituciones Autónomas", Ley N° 1981 de 5 de noviembre de 1955, Expediente
Legislativo Nº 15.129.
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- I.- CONSIDERACIONES PREVIAS.
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- Como hemos indicado en
ocasiones similares, cuando la Asamblea Legislativa solicita pronunciamiento sobre los
alcances o contenido de un "proyecto de ley", el análisis no constituye un
dictamen, sino una "opinión jurídica" no vinculante, emitida para orientar la
tarea de promulgar las leyes, y como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder
Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que
constitucionalmente le es atribuida.
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- Por otra parte, al no estarse
en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
(consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder
Judicial o una institución autónoma), y tal y como le fuera expresado en nuestro Oficio
AFP-048-2003, de 13 de marzo de este año, a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable
el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.
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- Expuesto lo anterior,
gustosamente me refiero al citado proyecto en los siguientes términos:
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- II.- EL AGUINALDO EN EL SECTOR PUBLICO.
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- Sin lugar a dudas, el Aguinaldo
es un estipendio de naturaleza salarial (entre otros, Voto Constitucional N°3933-95), que
se otorga una vez al año como un ingreso adicional tanto para los servidores como para
los empleados de los sectores público y privado, (para este sector mediante Ley N° 2412
de 23 de octubre de 1959 y sus reformas).
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- La regulación normativa del
Aguinaldo para el Sector Público lo encontramos en las Leyes N° 1581, del 30 de mayo de
1953 (Estatuto de Servicio Civil), para los servidores del Poder Ejecutivo, y N° 1835 de
11 de diciembre de 1954 y sus reformas, que lo dispuso como el "derecho a un sueldo
adicional en el mes de diciembre de cada año", para los servidores, ex-servidores y
pensionados del Sector Público, descritos en el numeral segundo de esa ley, norma que no
incluyó a los directivos de las diversas instituciones autónomas, semiautónomas y de
las corporaciones municipales.
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- Particularmente, para las
instituciones autónomas –y las que se dirán- se promulgó la Ley N° 1981, de 5 de
noviembre de 1955, en cuyo numeral 5° se dispuso:
- "Cuando las circunstancias económicas de
cada institución lo permitan, se podrán conceder los beneficios de esta ley a los
miembros de las respectivas Juntas Directivas".
- Interesa resaltar que las
instituciones a las que se hace referencia en este numeral son tanto las autónomas, como
las semiautónomas y las corporaciones municipales, en razón de lo dispuesto en el
artículo 1 de esa Ley, reformado por el artículo único de la Ley N° 2110 de 2 de abril
de 1957, que otorgó el beneficio del aguinaldo a todos los servidores o empleados, de
"Todas las instituciones autónomas y semiautónomas del Estado y las Corporaciones
Municipales (…). Asimismo tendrán derecho a este beneficio todos los exservidores de
estas instituciones y corporaciones del Estado y municipales que reciban pensión o
jubilación."
- III.- SOBRE LA PROCEDENCIA DEL PAGO DEL
AGUINALDO A LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS.
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- De forma precisa y reiterada,
esta Procuraduría ha indicado que no procede el reconocimiento del aguinaldo a quiénes
–como los directores de las citadas instituciones autónomas, semiautónomas y
concejales de las Corporaciones Municipales-, reciben dietas por cuanto este "sueldo
adicional" se calcula con base en los salarios ordinarios y extraordinarios
devengados durante el 1° de noviembre del año anterior y el 31 de octubre del año
respectivo, según la Ley de Pago de Aguinaldo para los Servidores Públicos, No. 1835 de
11 de diciembre de 1954 ó, en el caso de las instituciones autónomas, del 1° de
diciembre al 30 de noviembre del año respectivo, según la relacionada Ley No. 1981 de 9
de noviembre de 1955; (Dictámenes: C-036-89, C-178-96, C-176-2001, C-166-2002, C-240-2002
y C-336-2002, entre otros).
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- Recordemos que el aguinaldo
fundamenta su cálculo en los salarios que durante cada período descrito recibe el
servidor, y por consiguiente, el cálculo de "otras remuneraciones", como lo son
las dietas, no son pertinentes para efectos de ese cálculo.
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- En este sentido, el dictamen
C-400-84, señaló que:
- "(…) no sería jurídicamente procedente
otorgar ese sueldo anual complementario, con base en dicha ley, a funcionarios que en vez
de sueldo reciben dietas (caso de todos los miembros directores del Concejo), debido a que
no media entre ellos y la institución que les paga, una relación de carácter
laboral-administrativa. En otras palabras, que la circunstancia de recibir dietas, en
lugar de sueldo, obedece a que no existe de su parte una contraprestación del servicio
prestado, sino que el motivo de que se les paguen esas sumas consiste en la sola
asistencia a las sesiones que celebra el órgano colegiado"
- IV.- EXCEPCION A LO ANTERIOR, POR DISPOSICION
EXPRESA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO.
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- Tal y como se expuso con
anterioridad, el artículo 5° de la denominada "Ley de Pago de Aguinaldo a
Instituciones Autónomas y Semiautónomas" expresamente autoriza el pago de aguinaldo
a los miembros de Juntas Directivas, bajo la premisa de cumplir con dos condiciones: que
se trate de instituciones autónomas, semiautónomas del Estado o Corporaciones
Municipales (artículo 1°); y que las circunstancias económicas de cada institución lo
permitan (artículo 5°).
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- Sobre el particular, ya hemos
advertido que "si bien es cierto la última de esas normas -refiriéndose al
artículo 5°-, extrañamente (hasta podría hablarse de una ficción legal) vino a
establecer, por vía de excepción, la posibilidad de devengar aguinaldo producto del pago
de dietas, también lo es que esa posibilidad (que incluso depende de circunstancias
difíciles de determinar) se limita exclusivamente a los concejales y directivos de
instituciones autónomas y semiautónomas" (Dictamen C-178-96).
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- "Aún más", se
expresó en el referido pronunciamiento C-336-2002, "esta excepcionalidad para el
pago de aguinaldo a los miembros de Juntas Directivas, al amparo de lo que estatuye el
numeral 5 de la Ley 1981, ha sido recientemente tratado por este Órgano Asesor, y aún
cuando el dictamen que se citará, C-333-2002, se refiere al caso municipal, los
presupuestos financieros, operativos y legales que allí se señalan son de plena
aplicación para el resto de Instituciones Públicas cobijadas por la Ley 1981.
Obviamente, el operador jurídico tendrá que incluirle al ámbito regulatorio que se
reseñará, las específicas condiciones organizaciones y jurídicas que posee cada
Institución, tanto desde su ámbito particular, como desde una perspectiva institucional
general."
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- Sobre el particular, la
Contraloría General de la República expresó:
- " (…), si bien la norma de cita
establece la posibilidad de que a esos miembros se les otorgue el aguinaldo (refiriéndose
al numeral 5 de la Ley 1981), ello está condicionado al estado financiero en que se
encontrare la entidad estatal respectiva; debiéndose, en el caso presente, justificar
ante la Contraloría General de la República, el remanente, bajo las formalidades que
para esos efectos dispone tanto el Capítulo IV, del Título IV, del Código Municipal,
así como las disposiciones de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, denominada
"Ley de Administración Financiera de la República de Costa Rica".
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- "Consecuentemente, con lo expuesto y, en
virtud de que el artículo 5 de la Ley No. 1981 del 9 de noviembre de 1955, establece que
"Cuando las circunstancias económicas de cada institución lo permitan, se podrán
conceder los beneficios de esta ley a los miembros de las respectivas Directivas"; el
pago de este beneficio a los Miembros de la Junta Directiva del "(…)"
resulta improcedente, en el tanto se mantenga la presente situación financiera. Por
tanto, las sumas previstas en el Presupuesto Ordinario para esos efectos deberán quedar
como un remanente en la respectiva subpartida y reflejarse así en la liquidación
presupuestaria." (Oficio No. 5779 FOE-FEC-378, de 19 de agosto del 2002)
- Por su parte, la Defensoría de
los Habitantes, en su Informe REF. N.° DH-1198-2002 de 27 de noviembre de 2002, señaló
en lo conducente:
- "De acuerdo con esta breve referencia a la
doctrina y principios que informan el acto administrativo, se colige que la procedencia
del pago de aguinaldo a miembros de juntas directivas de instituciones autónomas,
semiautónomas y de concejos municipales, por constituir una excepción sujeta al
cumplimiento de un requisito legal, está sujeta a que la Administración dicte un acto
con todos sus requisitos, motivando y justificando por qué y con base en qué considera
que las "circunstancias económicas" de la institución o de la municipalidad
son lo suficientemente satisfactorias como para acordar un pago de esa naturaleza.
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- Es fundamental, al momento de dictar el acto,
motivar las razones por las cuales se considera que las "circunstancias
económicas" institucionales son óptimas. En este sentido, la Defensoría de los
Habitantes estima que, cuando menos, deben valorarse los siguientes extremos: las
necesidades de los habitantes a quienes se dirige la actividad institucional, la
situación económica y financiera, los proyectos pospuestos y los servicios afectados
–en ambos casos si los hubiere–, las obras institucionales de carácter
prioritario, las limitaciones económicas y financieras que pudieren incidir negativamente
en la prestación de servicios al público y en los planes de inversión real." (Las
anteriores consideraciones de la Contraloría y de la Defensoría fueron avaladas en
nuestro Dictamen C-333-2002).
- V.- EN ORDEN A LA RAZONABILIDAD DE LA PROPUESTA
DE DEROGATORIA DEL NUMERAL 5° DE LA LEY N° 1981.
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- Diversos principios integran el
parámetro de constitucionalidad de las normas jurídicas. Entre estos están el de
razonabilidad y proporcionalidad de las leyes como límites de carácter material que se
imponen a la Asamblea Legislativa a la hora de legislar (Sala Constitucional, resolución
N° 7044-96 de 10:09 horas del 24 de diciembre de 1996). Bajo dichos principios, la Sala
Constitucional hace referencia a diversas técnicas de control de constitucionalidad, de
origen europeo y estadounidense.
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- Interesa la razonabilidad
llamada por la Sala "técnica", sea la proporcionalidad entre los medios y los
fines. Una norma es, así, razonable, cuando su mandato permite alcanzar el fin al que se
dirige. Lo que implica que debe existir proporcionalidad entre los medios y el fin. Pero
también razonabilidad es conformidad a la lógica y la razón, criterio que es
particularmente importante en tratándose de diferenciación en el tratamiento jurídico.
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- Señala la Exposición de
Motivos del Proyecto de Ley N° 15.129, sometido a nuestra consideración jurídica, que
"Cuando se emitió la Ley de Aguinaldo para los servidores de las instituciones
autónomas, y por ende el artículo 5° que hoy nos ocupa, se advirtió claramente que el
beneficio del aguinaldo podría ser concedido a los miembros de las juntas directivas de
esas instituciones, sólo cuando las "circunstancias económicas de cada institución
lo permitieran". Sin embargo, en la práctica el reconocimiento se hizo general,
permanente y obligatorio, lo cual no sólo afecta gravemente las escasas reservas
presupuestarias con que cuenta El Estado, sino que contraviene el principio de legalidad
consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública,
especialmente cuando son los mismos beneficiados los que autorizan dichos pagos. Una sana
administración de los recursos y las directrices que se han emitido referentes a la
reducción del gasto público, nos obliga a solicitar a las señoras y los señores
diputados de la Asamblea Legislativa, la derogatoria del artículo que ha permitido el
reconocimiento de aguinaldo a los miembros de las juntas directivas de las instituciones
públicas."
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- Esa justificación del proyecto
de derogatoria que nos ocupa significa que en la práctica no sólo se ha desnaturalizado
el establecimiento del beneficio del "aguinaldo" para un grupo de personas que
esencialmente no guardan relación de servicio o laboral con el Estado o sus
Instituciones, sino que se ha perdido esa razonabilidad y proporcionalidad dispuesta en
cuanto a las condiciones materiales u objetivas, en que la norma jurídica dispuso y
condicionó el reconocimiento, como una excepción, en el relacionado numeral 5° de la
Ley N° 1981.
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- Como consecuencia de lo
anterior, se perdió la razonabilidad y proporcionalidad de la normativa cuya derogatoria
se pretende.
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- VI.- SOBRE LOS EVENTUALES DERECHOS ADQUIRIDOS,
DERIVADOS DE LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 5° DE LA LEY N° 1981.
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- Estimamos que concurren tres
situaciones que deben considerarse para decidir si con la derogatoria propuesta se afectan
o no eventuales derechos adquiridos para quienes en la actualidad, y mientras culmina el
presente período de gobierno, ocupan cargos directivos en las diversas instituciones
autónomas, quedando claro que hacia el futuro –sea a partir del próximo gobierno-
sería incuestionable la inexistencia de derechos adquiridos derivados de la normativa
derogada.
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- 1.- La primera situación la contiene la
propia normativa jurídica analizada, en cuanto al cumplimiento de aquellas condiciones
objetivas o materiales. Es decir que, por el citado período, quienes ocupen esos cargos
directivos, tendrían derecho a percibir el aguinaldo, siempre y cuando se cumplan esas
condiciones previstas en el artículo 5° que se pretende derogar, a saber "que las
circunstancias económicas de cada institución lo permitan", lo que obvia y
necesariamente, deberá acreditarse de previo, ante la Contraloría General de la
República.
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- 2.- La otra cuestión se presenta como
corolario de la anterior, respecto -únicamente- a los actuales directivos, en el sentido
de que con la derogatoria del numeral 5 de la Ley N° 1981, el citado beneficio no se les
puede eliminar mientras permanezcan en sus cargos durante el actual período de gobierno,
y en el tanto –lógicamente- se cumplan aquellas condiciones.
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- Lo anterior significa que deberá ponderarse en el
seno legislativo la vigencia hacia el futuro de la derogatoria propuesta, no siendo
esencialmente prudente que se disponga "a partir de su publicación en el Diario
Oficial."
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- 3.- La última consideración que es
necesaria expresar, es que el proyecto se motiva para las instituciones autónomas, sin
considerar que el artículo que se pretende derogar también da sustento al reconocimiento
de "aguinaldo" para los directivos que ocupen sus cargos en otras instituciones,
como los concejales de las corporaciones municipales y los directivos de las llamadas
instituciones semiautónomas.
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- Sobre dichos concejales, esta
Procuraduría expresó en el citado Dictamen C-333-2002 que: "En virtud del artículo
5 de la Ley Número 1981 de 9 de noviembre de 1955 y sus reformas, (denominada "Pago
de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas") las entidades
corporativas podrían pagar los aguinaldos a los señores Regidores y Síndicos, en el
tanto existan suficientes recursos económicos que justifiquen la aprobación por parte de
la Contraloría General de la República para su debido pago."
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- Como consecuencia de lo
expresado en estas últimas consideraciones, a esos otros directivos y concejales, les
afectaría la derogatoria propuesta y, no podría derogarse únicamente para los
directivos de las instituciones autónomas, pues ello implicaría una evidente
discriminación y violación del precepto constitucional de igualdad, consagrado en el
numeral 33 de la Carta Magna.
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- CONCLUSION.
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- Estima este Despacho que sí es
posible la derogatoria prevista en el Proyecto de Ley N° 15.129, siempre que se
consideren las situaciones expresadas en los tres acápites anteriores del punto VI.- de
esta opinión jurídica.
- De usted, con toda consideración,
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- Lic. Guillermo Huezo Stancari
- PROCURADOR ADJUNTO
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- CC: Contraloría General de la República
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