Opinión Jurídica : 041 - del 10/03/2003

O.J.-041-2003

10 de marzo del 2003

Licenciada

Vilma López Víquez

Subdirectora General

Consejo Técnico de Aviación Civil

Distinguida señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° 03-0286 del 20 de febrero del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre un dictamen de la Asesoría Legal del órgano colegiado.

Este pronunciamiento se solicita en acato el acuerdo adoptado por el Consejo Técnico de Aviación Civil, en la sesión ordinaria n.° 10-2003, celebrada el 12 de febrero del año que corre.

I.- NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.

Existen tres razones que nos impiden emitir un dictamen vinculante para el órgano consultante. En primer término, estamos en presencia de un caso concreto. No otra cosa puede desprenderse de los antecedentes que se adjuntan a la consulta. En efecto, el informe y el criterio legal que se nos somete a consideración, es el resultado de varios recursos de revocatoria interpuestos por los concesionarios que han sido intimados por el CETAC, para que procedan a realizar los pagos correspondientes, en los cuales han opuesto la excepción de prescripción. Como es bien sabido, y sobre el particular existe una reiterada jurisprudencia administrativa; la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer la función consultiva a través de un dictamen cuando existe un caso concreto.

Por otra parte, la mayor parte del tema consultado es subsumible dentro de la materia de contratación administrativa, en la cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y prevalente. Ergo, en esta materia el Órgano Asesor no tiene competencia para emitir un dictamen vinculante.

Por último, tampoco tenemos competencia para determinar si un informe o un dictamen jurídico, el cual emite una Asesoría Jurídica de un órgano de la Administración activa a causa de un asunto específico que está conociendo, es o no conforme a Derecho. En esta dirección, el Órgano Asesor no es una especie de "segunda instancia" de las asesorías legales de las Administraciones Públicas. Así las cosas, cuando un órgano de la Administración activa conoce de un criterio de su Asesoría Legal, es a él a quien le competente determinar si lo aplica o no al caso concreto. Ahora bien, si después de su análisis le asalta una duda, lo lógico y lo conveniente es que pida la respectiva aclaración o ampliación al órgano consultivo que lo emitió. Ergo, sólo se debe consultar a la Procuraduría General de la República cuando, después del análisis respectivo, surge una duda razonable, la que no encuentra una respuesta segura y confiable en el dictamen legal emitido. En este caso, se debe hacer la puntualización del tema y adjuntarse el respectivo criterio legal.

No obstante lo anterior, y en el entendido de que no vamos a revisar el criterio legal que dictó la Asesoría Legal del CETAC, de que estamos frente a un caso concreto y que la materia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, emitiremos una opinión jurídica en un afán de colaboración con el órgano consultante, con las siguientes advertencias: En primer lugar, el tema de la prescripción será tratado en forma general y abstracta; por consiguiente, haremos caso omiso de la situación que se le presenta al CETAC con los respectivos concesionarios. En segundo término, esta opinión jurídica no tiene ningún efecto vinculante para el órgano consultante. Por lo tanto, es él a quien le competente, en última instancia, el determinar o no la procedencia legal de la excepción de prescripción planteada por los concesionarios, para lo cual, obviamente, puede tener como marco de referencia el criterio que le brindó su Asesoría Legal y esta opinión jurídica. Por último, lo indicado aquí queda supeditado a lo que resuelva la Contraloría General de la República. Más aún, en el eventual caso de que exista una línea jurisprudencial del Órgano Contralor contraria a las conclusiones de este estudio, se debe optar por aquélla, y no por éstas.

II.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Legal del Órgano Consultante.

Mediante oficio n.° 000077 de 5 de febrero del 2003, suscrito por los Licenciados Miguel Alonso Solano García y Mildred Bogantes Pereira, asesor legal y encargada de la Asesoría Legal, respectivamente, se arriba a las siguientes conclusiones:

"1. No procede la excepción de prescripción interpuesta por parte de los concesionarios que hayan sido intimidados por parte del Consejo Técnico de Aviación Civil para que procedan a efectuar los pagos correspondientes, amparados en el artículo 984 inciso b), por cuanto dicha norma resulta inaplicable para el caso específico, ya que atendiendo a la naturaleza jurídica de la concesión o de los permisos de uso, los mismos no constituyen actos mercantiles ni tampoco contratos mercantiles.

2. Que el término de prescripción aplicable para los cobros realizados por el Consejo Técnico de Aviación Civil a los concesionarios, es el establecido en el artículo 868 del Código Civil, o sea diez años, con el fin de garantizar la realización del fin público."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor, en varias ocasiones, se ha referido al tema que se nos consulta. Sobre el particular, nos interesa resaltar las conclusiones del dictamen C-133-2001 de 7 de mayo del 2001 y de la opinión jurídica O.J.- 039-1999 de 24 de marzo de 1999. En el primero, indicamos lo siguiente:

"Por ende, en ejercicio de las facultades que nos confieren el artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica, Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nos permitimos reconsiderar de oficio el dictamen número C-165-98 del 13 de agosto de 1998, tan sólo, en el sentido de que sí es posible reconocer la prescripción de intereses en sede administrativa, únicamente, cuando este instituto es alegado por el particular o el deudor en sede administrativa, mediante una resolución debidamente motivada en la que se compruebe el transcurso del tiempo, en aras de una eficiente prestación del servicio encomendado al INVU. Lo anterior, con fundamento en el principio de autotutela y en estricta aplicación supletoria del ordenamiento jurídico privado y del artículo 9 de la Ley General de Administración Pública. Fuera de ese supuesto, deberán agotarse todas las instancias administrativas y judiciales a fin de recobrar el dinero debido si no se quiere incurrir en responsabilidades de índole disciplinaria, civil o incluso penal."

Por su parte, en la segunda expresamos lo siguiente:

"Luego del estudio realizado, esta Procuraduría adiciona su opinión jurídica nº O.J.-104-98, del 14 de diciembre anterior, aclarando que el plazo de prescripción aplicable al contratista que reclama el precio del contrato y sus reajustes es de cinco años, según resulta de la aplicación analógica de los dispuesto en el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa…"

III.- SOBRE EL FONDO.

Para un correcto planteamiento del asunto, se hace necesario abordar el tema de la prescripción, en términos generales, determinar el tipo de relación jurídica que traba la Administración Pública con el justiciable y, por último, indicar el plazo de prescripción que se aplica a cada relación jurídica.

Sobre el primer punto, en la opinión jurídica O.J.-039-1999, manifestamos lo siguiente:

"De previo a entrar al análisis de fondo sobre el tema planteado por el Ministerio, conviene hacer unas breves reflexiones sobre los conceptos generales de la figura de la prescripción, con el objeto de abordar posteriormente, el asunto consultado.

La expresión ‘prescripción extintiva’ es definida por la ‘Enciclopedia Jurídica Omeba’ como ‘... un medio con el cual y por efecto de la inacción de su titular del derecho que perdura por todo el tiempo y bajo las condiciones determinadas por la ley, la persona vinculada por una obligación o propietaria de una cosa sujeta a un derecho real limitado, obtiene la propia liberación de la obligación o de la carga’ (Tomo XXII. Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1964, pág. 933).

La doctrina jurídica abunda sobre tal concepto del siguiente modo:

‘La ley protege los derechos subjetivos, pero no ampara la desidia, la negligencia, el abandono. Los derechos no pueden mantener su vigencia indefinidamente en el tiempo, no obstante el desinterés del titular, porque ello conspira contra el orden y la seguridad... La prescripción es la extinción de un derecho (o para hablar con mayor precisión, la extinción de las acciones derivadas de un derecho) por su abandono por el titular durante el término fijado por ley. La prescripción requiere, por lo tanto, de estos dos elementos: a) inercia del titular; b) el transcurso del tiempo.’ (BORDA, Guillermo. Tratado de Derecho Civil. Tomo II. Buenos Aires, Editorial Perrot, 1989, pág. 7 y 8).

Asimismo, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha caracterizado al instituto de la prescripción como el remedio jurídico que ‘castiga’ o ‘sanciona’ la inacción por parte del titular de un derecho, en beneficio del deudor:

‘IV.- ... La prescripción extintiva tiene como fundamento la tutela del orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas. La postergación indefinida del ejercicio de las acciones y derechos por parte de su titular, ocasiona duda y zozobra en los individuos y atenta contra la estabilidad patrimonial, por lo que este instituto jurídico pretende eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo en las relaciones jurídicas. Para su aplicación se requieren tres elementos: el transcurso del tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio por parte del titular del derecho y la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla valer, ya sea a través de una acción o de una excepción, pues no puede ser declarada de oficio por el juez y es posible su renuncia tácita o expresa, siempre y cuando no sea anticipada. Debe atenderse además a la naturaleza del derecho en cuestión, pues existen situaciones jurídicas de particular relevancia que son imprescriptibles.’ (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, nº 76-95 de las 15:00 horas del 12 de julio de 1995. En el mismo sentido, puede consultarse la sentencia nº 49-97 de las 15 horas del 27 de junio de 1997).

De lo expuesto, se aprecia que la prescripción es un instituto del Derecho cuya característica más importante es asegurar uno de sus valores fundamentales, cual es la seguridad o certeza jurídica, tomando como punto de partida la inercia consciente del titular de un derecho, lo que sumado al transcurso de un plazo legalmente determinado, produce la extinción del derecho correspondiente, en la medida que el deudor proceda oponiendo la excepción correspondiente (1).

Ahora bien, resulta necesario definir el momento a partir del cual empieza a correr el plazo de la prescripción. A ese respecto, se sostiene lo siguiente:

‘La prescripción comienza a correr desde el momento en que el acreedor tiene expedita su acción (sea para demandar el pago, los daños y perjuicios, la cesación de la conducta contraria a derecho, la nulidad de la obligación, etc.). Es evidente que antes de ese momento no puede empezar a correr el término, desde que la prescripción se funda en la inacción del acreedor y no hay inacción si ha mediado imposibilidad de accionar judicialmente.’ (BORDA, G. Op. cit., pág. 17).

‘Es la prescripción liberatoria la que a este respecto presenta mayores problemas, pues si basta que el derecho creditorio exista y sea exigible para que la prescripción comience su curso, queda en pie la dificultad de saber cuando hay exigibilidad. Clásicas son las máximas que sobre esta materia sentaron los antiguos y que, de un modo u otro, han transcendido al derecho positivo actual. a) La prescripción comienza desde el día en que nace la acción (a dia natae actione). Entre la acción nacida y la prescripción hay vínculo indisoluble, pues como lo ha dicho la Corte Suprema Nacional (Fallos, t. 195, pág. 26), mientras el derecho o la obligación no sea exigible, no existe inacción que haga correr la prescripción. ... b) La acción que aun no ha nacido, no se prescribe (actionis nodum natae, non prescribitur). Quiere decir que, aunque el derecho creditorio exista, la prescripción no corre si no está abierta y expedita la vía para demandarlo; ...’ (ARGAÑARAS, Manuel. La Prescripción Extintiva. Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1966, pág. 49 y 50).

De lo expuesto se concluye que el término de la prescripción comienza a partir de que exista la posibilidad de interponer las acciones legales correspondientes para el reconocimiento de dicho derecho, ya que, en el tanto el acreedor no se encuentre en posibilidad de reclamarlo en forma efectiva bajo la tutela del ordenamiento jurídico, no se está en presencia de una inercia imputable al titular."

En otro orden de ideas, es claro que la Administración Pública puede entablar relaciones jurídicas reguladas por el Derecho Administrativo o por el Derecho común. Lo anterior, en virtud de que el numeral 1° de la Ley General de la Administración Pública reconoce al Estado y a los demás entes públicos, capacidad de derecho público y privado. Además, el inciso 2 del numeral 3° de ese mismo cuerpo normativo, es claro en el sentido de que el derecho privado regula la actividad de los entes que por su régimen de su conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles. Ello es así, en virtud de que, pese a que el Derecho Administrativo es un derecho estatutario, el Derecho común de las Administraciones Públicas en palabras de García de Enterría y Fernández, lo cierto del caso es que no cubre la totalidad de las actividades de los sujetos que regula. "Es, pues, posible siempre que los entes administrativos puedan quedar, en ocasiones, sometidos a otros derechos (Civil, Laboral, etc.)." (Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid-España, volumen I, reimpresión a la tercera edición, 1980, página 39).

De lo que llevamos dicho hasta aquí, podemos extraer una conclusión preliminar y general en este estudio, y es que si la relación jurídica entre la Administración y el administrado está regentada por el Derecho Administrativo, las reglas aplicar, en cuanto a la prescripción, serán las que señale este subsistema o, en su defecto, las de carácter general aplicables a todas las disciplinas jurídicas. Sobre el particular, en la solicitud de adición y aclaración que planteó la Procuraduría General de la República a la Sala Constitucional, en relación con el voto n.° 6432-98, la cual se tramitó bajo el expediente judicial n.° 96-007390-0007-CO-E, expresamos lo siguiente:

"Sobre el particular, considera este Organo Asesor que si bien no existe disposición normativa que establezca expresamente el plazo de prescripción a que estaría sujeto el reclamo del precio del contrato, incluyendo los reajustes, es lo cierto que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 9° de la Ley General de la Administración Pública, antes de recurrir al derecho privado, debe acudirse al ordenamiento jurídico administrativo, comprensivo de la totalidad de las normas del Derecho Público, máxime que el primer párrafo del artículo 3° de la Ley de Contratación Administrativa estipula que ‘la actividad de contratación administrativa se somete a las normas y principios del ordenamiento jurídico administrativo’.

En ese sentido, estima este Organo Asesor que el plazo de prescripción aplicable en la especie, es el que establece el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública o, en su defecto, el contenido en el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa."

En el voto n.° 8551-99, el Tribunal Constitucional señaló sobre nuestra gestión lo siguiente:

"V.- Plazo de la prescripción del derecho.- La Procuraduría General de la República emitió la opinión jurídica No. 082-99 del 9 de julio de 1999, dirigida al Ministro de Obras Públicas y Transportes, sobre la aplicabilidad del Manual de Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos, Carreteras y Puentes, conocido con las siglas CR-77, a la tramitación de reclamos por concepto de reajustes de precios, a la luz de lo dispuesto en la sentencia que ahora se pide adicionar o aclarar. Las conclusiones de dicha opinión, en lo que interesa, son las siguientes: a) que la inclusión del CR-77 en los contratos, no quiere decir que sus disposiciones normativas se encuentren por encima de las normas constitucionales, legales o reglamentarias, a las que queda subordinado, limitándose su aplicación a los aspectos técnicos del contrato; b) sobre el plazo de la prescripción de los reajustes, que debe ser el mismo término dispuesto para exigir el pago del precio contractual y comienza a correr a partir de que exista la posibilidad de interponer las acciones legales cobratorias; en el caso de la sentencia 6432-98 y su dimensionamiento, el plazo comienza a partir de la firmeza del fallo de la Sala Constitucional; y en cuanto al plazo propiamente dicho, la Procuraduría General de la República opta por lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa, estableciéndolo en cinco años. La gestión de la Procuraduría General de la República pretende, entre otras cosas, que la Sala determine motu proprio cuál es el término de la prescripción de los reajustes de precios, o en su caso, que confirme su propia opinión jurídica en el mismo sentido, empero debe señalarse que no corresponde a la Sala hacerlo. Si en ocasiones anteriores este Tribunal se refirió a este extremo, lo fue con el propósito de indicar que siendo el reajuste del precio parte integral de éste y no una indemnización autónoma, lo propio, lo razonable, es que el reajuste prescriba en el mismo término que prescribe el precio, y que a falta de una norma jurídica expresa que defina el término, el derecho prescribiría en diez años, de acuerdo con la regla general del artículo 868 del Código Civil. Pero ello no quiere decir que le corresponda a la Sala definir cuál es el término, tarea que le corresponde a la Administración y en última instancia, a los tribunales de justicia, cuando deban aplicar el régimen pertinente a los casos concretos. Como la Procuraduría General de la República ha tomado partido en su opinión jurídica, la Sala declara, eso sí, que ese criterio no es contrario a los principios y doctrina de la sentencia que se pide aclarar o adicionar, puesto que nada tiene que ver con las prescripciones reducidas de tres meses a que aludía el régimen jurídico que se declaró inconstitucional." (Las negritas no están en el original).

Por el contrario, si la relación jurídica entre ambos sujetos de derecho es de naturaleza civil o comercial, serán las reglas de estas disciplinas jurídicas las que se apliquen, y no las del Derecho Administrativo. Igual situación ocurría cuando estamos en el caso de la prestación de un servicio público por parte de un ente público. En este sentido, en el dictamen C-082-95 de 27 de mayo de 1996, expresamos lo siguiente:

"Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la prescripción de las facturas por concepto de prestación de los servicios públicos de electricidad, alumbrado público, telecomunicaciones, agua y alcantarillados y distribución de combustibles a granel se rige por lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 984 del Código de Comercio. Por consiguiente, las acciones dirigidas a cobrarlas sumas facturadas por concepto del servicio prestado prescriben en cuatro años."

Empero, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en dos resoluciones, la n.° 1064 de 1974 y la n.° 40 de las 11 horas del 18 febrero de 1993, ha aplicado la prescripción decenal a las tarifas de los servicios públicos, al indicar lo siguiente:

"… la relación jurídica existente entre quien presta este tipo de servicios y el usuario, si bien es contractual, no se acomoda a las regulaciones que sobre el arrendamiento contiene el Ordenamiento Jurídico respectivo. Recordemos que los servicios de telecomunicaciones los presta el Instituto Costarricense de Electricidad como SERVICIO PÚBLICO al costo (artículo 2 de la Ley 3226-63), lo que implica que el interés público, cuya satisfacción constituye el servicio público, justifica un régimen de derecho público exorbitante de derecho privado. A manera de ejemplo nos permitimos anotar que la facultad que tiene la Administración de modificar unilateralmente todo lo relativo a la organización y funcionamiento del servicio público, choca violentamente con la institución del arrendamiento regulada en el Juz Civile. Sí es aplicable al sub-júdice, la disposición general que sobre la prescripción decenal contiene la norma del 868 del Código Civil en tanto en cuanto no hay para el caso concreto ninguna regulación especial…"

La postura del Tribunal Contencioso Administrativo podría lesionar el principio de seguridad jurídica, toda vez que deja de lado el hecho de que estamos en presencia de una relación jurídica continua, tal y como se explicará más adelante.

A nuestro modo de ver, en términos generales, las concesiones de uso y los permisos de uso en los aeropuertos, son relaciones jurídicas reguladas por un régimen especial de Derecho Público. En esta dirección, y con el ánimo de no hacer más extenso este estudio, y en vista de la cita que hace la Asesoría Legal de uno de nuestros dictámenes, el n.° C-083-2000 de 28 de abril del 2000, no lo vamos a transcribir; empero, puede consultarse en Sistema Nacional de Legislación Vigente, ya que ahí se aborda con amplitud el tema. Lo anterior significa, ni más ni menos, que las reglas de prescripción a aplicar, en este asunto, son las que se encuentran en el Derecho estatutario, y no en el Derecho mercantil.

Pese a lo anterior, en este tipo de relaciones jurídico-administrativas, debemos hacer una distinción elemental entre aquellas que involucran una actividad contractual de la Administración Pública y las que no se da ese supuesto. En el primer caso, la Ley de Contratación Administrativa, Ley n.° 7494 de 2 de mayo de 1995, en su numeral 35, establece claramente que el plazo con que cuenta la Administración para reclamar al contratista la indemnización por daños y perjuicios, originada en el incumplimiento de sus obligaciones, es de cinco años. Esta norma se desarrolla en el numeral 38 del Reglamento a la citada ley, al indicar que el plazo de prescripción comienza a partir del recibo, a satisfacción de la Administración, del servicio, el suministro o la obra.

Ahora bien, las normas legales y reglamentarias parecieran estar pensadas para otras hipótesis de la contratación administrativa; sin embargo, siguiendo la tesis que esbozamos ante el Tribunal Constitucional señalada supra, nos parece que resultan aplicables cuando estamos en presencia de una actividad contractual de la Administración a través de la cual se da en concesión a un administrado espacios que están en un aeropuerto. Por otra parte, con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tienen rango constitucional, cuando existe una relación de esta naturaleza, donde hay contraprestaciones recíprocas y, por ende, las partes poseen mecanismo fiables para determinar si la otra está o no cumpliendo con sus obligaciones, lo lógico y justo es aplicar este tipo de prescripción (cinco años), y no la decenal. Máxime de que estamos en presencia de relaciones continuas y actuales y, por consiguiente, es sumamente sencillo el determinar los incumplimientos contractuales de los concesionarios o permisionarios. Por último, aplicar la prescripción decenal, en estos casos, conllevaría a legitimar conductas omisivas de la Administración Pública, es decir, avalar el incumplimiento de los deberes que le impone el ordenamiento jurídico en relación con la actividad contractual que desarrolla; amén de dejar en mal predicado los principios de seguridad jurídica y de buena fe.

La tesis que estamos siguiendo encuentra respaldo en los antecedentes legislativos (interpretación histórica). En efecto, en el proyecto de ley que presentó el diputado Pacheco Salazar, "Ley de Contratación Administrativa", el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 11.840, no se regulaba el tema de la prescripción (véase el Alcance 01 a La Gaceta n.° 13 del 19 de enero de 1994). Por primera vez la regulación de la prescripción aparece en un texto sustitutivo adoptado por la subcomisión de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos, la cual estudiaba el proyecto de ley, el 23 de junio de 1994. En el numeral 52 se normaba la prescripción en relación con los contratos de obra pública, al disponerse lo siguiente:

"Prescribirá en diez años la facultad de la Administración de reclamar al contratante la indemnización de daños y perjuicios, originados por vicios ocultos o cualquier otra irregularidad que menoscabe la integridad de la obra." (Véanse los folios 510 y 511 del expediente legislativo n.° 11.840).

Sobre el particular, la Contraloría General de la República, en un comentario que hizo al proyecto de ley, el cual nuevamente se reitera más adelante en la tramitación de la iniciativa, indicó lo siguiente:

" I.- En la actualidad, la responsabilidad del contratista por vicios ocultos, prescribe a los cincos años de recibida la obra respectiva. Con esta norma se pretende ampliar el plazo de prescripción y además, establecer la posibilidad de que dentro de ese plazo de diez años, la Administración pueda formular reclamaciones al contratista ‘por cualquier otra irregularidad que menoscabe la integridad de la obra’. Esto pone en una situación de peligrosa incertidumbre, a quienes contratan con la Administración (durante los diez años posteriores a la entrega y recepción de la obra que construyó, la persona que realizó esa obra, va estar pendiente de la posibilidad de que le hagan una reclamación ‘por cualquier otra irregularidad que menoscabe la integridad de la obra’) y además puede propiciar que los funcionarios públicos, no actúen con la diligencia debida para plantear los reclamos que puedan proceder (total tienen 10 años para hacerlo)." (Véanse los folios 1015 y 2296).

Por su parte, la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia, en el acuerdo adoptado en la sesión número 17-94 de 12 de setiembre de 1994, el cual remite a la Asamblea Legislativa mediante el oficio 387-SP-94 de 21 de octubre de 1994, señaló al respecto lo siguiente:

"Artículo 52.- En el mismo sentido del anterior este artículo. Actualmente el período para reclamar vicios ocultos o redhibiditorios, es cinco años. Recuérdese que durante la construcción de la obra pública, la administración no solo puede, sino que debe fiscalizar el avance de la obra, somete el proceso a un examen crítico final, antes de recibirla y luego, junto con el contratista, firman un finiquito de contrato. Entonces no parece muy conveniente, en aras de la seguridad jurídica, prolongar el período de espera de la extinción de la responsabilidad. Me parece que el plazo es excesivo."

A causa de una publicación que hizo la subcomisión en la Gaceta del 13 de octubre de 1994, donde el numeral 52 que estamos glosando pasó a ser el artículo 58, a través de la cual se invitaba a formular observaciones y sugerencias sobre él, varias personas y entidades se manifestaron sobre el tema. En primer lugar, el abogado Ricardo Chavarría, relator en el trabajo asignado en el curso de Contratación Administrativa, de la carrera de Administración Portuaria de la Universidad de Costa Rica, manifestó lo siguiente:

"Esta norma no debe restringirse a contratos de obras, sino que debe ser general para todos tipos de contratos administrativos; nótese asimismo que es la única en el proyecto que alude a prescripción de la responsabilidad del contratista.

Se considera que el plazo de diez años es excesivo, siendo suficiente el de cinco años". (Véase el folio 1764 del expediente n.° 11.840. Las negritas no están en el original).

También los Licenciados José E. Ugalde Marín y Víctor Hugo Paniagua, en su estudio sobre el citado proyecto de ley, de noviembre de 1994, hicieron el siguiente comentario:

"Al igual que en el caso anterior, somos de la opinión de que, por su contenido, este artículo debe ser traslado al tema de la ejecución contractual, pues si bien su redacción está referida al contrato de ‘obra pública’, es lo cierto que lo conveniente es extenderlo de manera general para todo tipo de contrataciones, partiendo del presupuesto de que también en los otros tipos contractuales se da la posibilidad del reclamo de daños y perjuicios." (Véanse los folios 1808 y 1876 del expediente legislativo n.° 11.840. Las negritas no corresponden al original).

Por su parte, en las conclusiones del Grupo de Trabajo, del Seminario de Análisis del Proyecto de Ley de Contratación Administrativa, celebrado en el Colegio de Abogados el 3 de noviembre de 1994, se llegó a la conclusión de que el plazo de diez años era excesivo. (Véase el folio 1834 del expediente legislativo n.° 11.840).

Por último, varias cámaras, la Cámara Costarricense de Construcción, en el oficio n.° 001394-CCC-94 del 24 de noviembre de 1994, y la UCCAEP, en su oficio n.° 00447-94 del 30 de noviembre de 1994, se manifestaron en contra del plazo de diez años, y propusieron su reducción a cinco años. (Véanse los folios 1854 y 1901 del expediente legislativo n.° 11.840).

Con base en lo anterior, en un texto substitutivo adoptado por la subcomisión el 1° de febrero de 1995, se recoge la primera versión del numeral 35 de la Ley n.° 9474, al señalarse lo siguiente:

"Prescribirá en cinco años la facultad de la Administración de reclamar al contratista la indemnización por daños y perjuicios originados en el incumplimiento de sus obligaciones. En caso de obra pública será de diez años para el caso del reclamo indemnizatorio originados en vicios ocultos."

Posteriormente, por la vía del numeral 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, varios diputados presentan una moción que recoge el texto actual del numeral 35 de la Ley n.° 9474, la cual es aprobada por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos, en la sesión del 30 de marzo de 1995, sin mayor discusión (Véanse el folio n.° 2461 del expediente legislativo n.° 11.840 y el acta de la citada comisión).

De lo anterior, se puede afirmar, con un importante grado de certeza, que el plazo de prescripción de cinco años del numeral 35 de la Ley n.° 7494, se aplica a todo tipo de contratación administrativa, con la excepción de los contratos de obras públicas. No en vano la ubicación de este numeral está en la sección primera, "generalidades", del capítulo VI, "procedimientos de contratación", de la citada ley.

Cuando se da la otra hipótesis, donde la relación jurídica no es el resultado de la actividad contractual de la Administración Pública, el plazo de prescripción que se aplica es el decenal, toda vez que no existe norma expresa, de naturaleza especial, que prevea un plazo de prescripción menor. Así las cosas, el operador jurídico, y al no estar de por medio relaciones jurídicas reguladas por el Derecho mercantil dada su naturaleza, debe aplicar el plazo de prescripción de los diez años (artículo 868 del Código Civil).

Un comentario final, en el caso de los administrados que tienen un permiso en precario, lo cuales se niegan a cumplir con las obligaciones que asumieron con la Administración Pública, es importante tener presente lo que prescribe el numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública, en el sentido de que la Administración Pública puede revocar por razones de oportunidad o conveniencia SIN RESPONSABILIDAD el citado permiso y, de esa forma, recuperar el bien, máxime cuando el justiciable persiste en no cumplir con las obligaciones que asumió con la Administración Pública.

IV.- CONCLUSIONES.

1.- Las concesiones de uso y los permisos de uso en los aeropuertos, son relaciones jurídicas reguladas por el Derecho Administrativo, por regla general.

2.- Cuando estamos en presencia de una relación jurídica entre el Estado y el administrado a causa de la actividad contractual del primero, se aplica el plazo de prescripción de cinco años que prevé el numeral 35 de la Ley de Contratación Administrativa.

3.- Cuando la relación jurídica no es el resultado de la actividad contractual de la Administración Pública, aunque sí de naturaleza administrativa, el plazo de prescripción que se aplica es el decenal, toda vez que no existe norma expresa, de naturaleza especial, que prevea un plazo de prescripción menor.

De usted, con toda consideración y estima,


Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional

FCV/Deifilia

C/c.Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

(1) "Pero el transcurso del tiempo fijado en la ley no es suficiente para perfilar la prescripción. Es uno de sus dos supuestos. El otro lo constituye la falta de ejercicio del derecho" (DIEZ-PICAZO, Luis y GULLON, Antonio. Sistema de Derecho Civil. Madrid, Editorial Tecnos, 1994. pág. 447).