Dictamen : 096 - del 17/06/1996

C-096-96

17 de junio de 1996

Señor

Alonso J. Lara Thomas

Presidente

Junta Directiva

Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto nos es grato referirnos a oficio N.º J.D.005-96, del 29 de mayo de 1996, a través del cual externa algunas dudas surgidas con ocasión de nuestro pronunciamiento N.º C-080-96, del día 23 del mismo mes y año, y solicita adicionarlo en lo conducente.

En la referida oportunidad, este órgano superior consultivo había concluido del siguiente modo:

"a) La «contribución de estabilización cafetalera» que establece el artículo 6º de la Ley de Creación del FONECAFE es de naturaleza tributaria y, más específicamente, constituye una contribución especial de naturaleza parafiscal.

b) En relación con tal tributo, el pago efectuado fuera del plazo correspondiente obliga al sujeto pasivo a cancelar intereses, en los términos del artículo 57 del Código Tributario. Empero, el ICAFE carece de competencia para imponer el recargo moratorio previsto en el artículo 76 ni ninguna otra sanción administrativa prevista en el capítulo segundo del título tercero de ese mismo Código.

c) En cambio, dicho ente descentralizado está habilitado para certificar adeudos tributarios y para proceder al respectivo cobro judicial, cumpliendo previamente con el debido proceso".

El Instituto pretende ahora que se le aclare "... cuál es la normativa aplicable a los cobros de contribución cafetalera considerando para ello que los hechos generadores de la obligación tributaria se produjeron bajo la vigencia del anterior Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Asimismo, consulta si el ICAFE en uso de las potestades que le otorga la competencia tributaria de que es titular, puede dictarse su normativa de cobro de la contribución cafetalera ...".

En relación con el anterior planteamiento, cabe manifestar lo siguiente:

a) La aplicación retroactiva de la ley:

El primer interrogante que se formula, parte de la circunstancia de que la referida incompetencia del ICAFE para aplicar las sanciones administrativas previstas en el capítulo segundo del título tercero del Código Tributario, es consecuencia de la definición restrictiva que del concepto "Administración Tributaria" contiene el artículo 71 de ese mismo Código, tal y como se le hiciera ver al consultante.

Toda vez que esta última disposición es fruto de la reforma introducida por Ley N.º 7535, del 1º de agosto de 1995, el consultante sugiere que podría interpretarse que con anterioridad a esa reforma el ICAFE sí gozaba de tal competencia sancionatoria. A la luz de ello, sería de gran importancia determinar la legislación aplicable a aquellos casos en que el hecho generador de la correspondiente obligación tributaria se hubiera producido con anterioridad a esa reforma legislativa.

Sobre tal punto, hemos de tener en cuenta que el numeral 9º del mismo Código Tributario, reiterando el correspondiente principio constitucional, señala que las leyes tributarias "... rigen desde la fecha que en ellas se indique; si no la establecen, se deben aplicar diez días después de su publicación en el Diario Oficial ...".

Como corolario de lo anterior, el operador jurídico debe aplicar la ley que esté vigente en el preciso momento en que se verifique tal aplicación, aún y cuando lo sea en relación con situaciones nacidas con anterioridad a la vigencia de dicha normativa; principio que sólo queda excepcionado en aquellos casos en que la aplicación retroactiva sea lesiva para algún particular o que afecte sus derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, en virtud de la garantía constitucional que recoge el numeral 34 de la Carta Política. En ese orden de ideas, se ha afirmado que:

"... toda ley nueva se aplica aún a las situaciones o relaciones jurídicas establecidas o formadas antes de su promulgación, pero este principio, que es una consecuencia de la soberanía de la ley y de la preeminencia del interés general sobre el particular, debe cederle el campo a la regla contraria de la no retroactividad de la ley en los casos en que la aplicación de aquél implique lesión de derechos adquiridos por los particulares en lo concerniente a su estado o su patrimonio" (Aubry y Rau, "Curso de Derecho Civil Francés", París, Editorial Librería R. Sirey, t. I, 1987, p. 111-112).

Aunque pudiere haber algún margen de disputa doctrinal sobre estas últimas afirmaciones, existe consenso en cuanto a la aplicación retroactiva in bonus de disposiciones sancionatorias; regla que aparece recogida, por ejemplo, en los artículos 12 y 13 de nuestro Código Penal y que es expresamente reconocida por el Tribunal Constitucional español (ver en este sentido a Francisco López Menudo, "La irretroactividad en la jurisprudencia constitucional", en: "Estudios sobre la Constitución española", t. I, Madrid, Civitas, 1991, p. 484 y siguientes).

A la luz de la precitada regla, es claro que la referida incompetencia del ICAFE en materia sancionatoria, se extiende incluso a situaciones acaecidas con anterioridad a la vigencia de la Ley N.º 7535.

b) Límites de la potestad normativa del ICAFE:

En cuanto al segundo aspecto de la gestión planteada, debe reconocerse el poder normativo del ICAFE en punto al dictado de "normas generales para los efectos de la correcta aplicación de las leyes tributarias" (art. 99 del Código Tributario), que se encontrarían desde luego subordinadas a los preceptos legales y la reglamentación ejecutiva correspondientes (cf. art. 6º de la Ley General de la Administración Pública).

Sin embargo, en ejercicio de tal poder no podría el Instituto reconstruir su competencia sancionatoria, auto habilitándose reglamentariamente para el cobro -no autorizado legalmente- de recargos moratorios, multas u otros. Esta imposibilidad no sólo se sustenta en el hecho de que se trata de una potestad de imperio que sólo por ley puede ser atribuida, en virtud del principio general que establece el artículo 59.1 de la Ley General de la Administración Pública, sino también en la genérica prohibición de establecer penas o imponer exacciones, tasas, multas u otras cargas similares mediante disposiciones administrativas de carácter general (art. 124 iusibidem).

Dicho, en otros términos: sería jurídicamente reprochable intentar recomponer subrepticiamente una competencia sancionatoria legalmente abolida, mediante el ejercicio abusivo de la potestad reglamentaria del ICAFE. Amén de lo ya señalado, téngase en cuenta que con ello se transgrediría el principio de reserva de ley en materia tributaria, que se extiende a la tipificación de las faltas y el establecimiento de sus sanciones (art. 5.c del Código Tributario).

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Del señor Presidente de la Junta Directiva del FONECAFE, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

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