Dictamen : 047 - del 20/02/2003

C-047-2003.
20 de febrero de 2003.



Licenciado
Rafael Abarca Gómez.
Auditor
Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura.
S. O.



Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio AI-186-2002, de fecha 01 de noviembre del año recién concluido, de la siguiente manera:

I. PROBLEMA PLANTEADO:

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno a la procedencia de cancelar horas extra a un funcionario que tenga bajo su responsabilidad la jefatura de un Departamento.

Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el oficio número ALI-056-01-2001, de fecha 13 de noviembre de 2001, que contiene la opinión legal de la Institución consultante, concluyéndose, con respecto al tema de interés, que:

"(…) revisada la normativa aplicable a ese tipo de situaciones no existe asidero alguno para reconocerlas, toda vez, que los funcionarios que desempeñan labores de Jefatura, mantienen una condición especial con relación a los demás funcionarios, que abarca no solamente su nivel económico, sino también su posición jerárquica dentro del Instituto."

II. PREÁMBULO:

La consulta que se nos plantea está relacionada con la procedencia de reconocer horas extra a los funcionarios que tienen bajo su responsabilidad la jefatura de un Departamento.

En primer término, téngase presente que el reconocimiento de las denominadas "horas extra", nace cuando se supera la jornada laboral ordinaria y se trabaja en jornada extraordinaria. A este efecto, consideramos conveniente examinar lo establecido por nuestro Ordenamiento Jurídico en relación con la jornada laboral que se encuentra instaurada en nuestro medio. Establece el artículo 58 de nuestra Constitución Política, los períodos de tiempo máximo que deben comprender la jornada laboral ordinaria, tanto diurna como nocturna, así como el reconocimiento salarial que tiene que hacerse en el caso de la jornada extraordinaria, definiendo al respecto que:

"ARTICULO 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley." (El destacado no es del texto original)

En concordancia con dicho precepto constitucional, el Código de Trabajo, en su numeral 136 dispone:

"ARTICULO 136.- La jornada ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana. Sin embargo, en los trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas. Las partes podrán contratar libremente las horas destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las disposiciones legales."

De acuerdo a las normas de cita, en cuanto a jornadas laborales se refiere, se denota la existencia de la jornada ordinaria laboral diurna (que se realiza entre las cinco y las diecinueve horas), la jornada ordinaria de trabajo nocturna (comprende entre las diecinueve y las cinco horas), la jornada mixta (combinación de las dos anteriores, y que de acuerdo al numeral 138 del Código Laboral no puede exceder de siete horas) y la jornada extraordinaria, que según el artículo 139 del mismo Código, es "El trabajo efectivo que se ejecuta fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte(...)".

Es importante tener en consideración, que el constituyente y el legislador se han preocupado por regular los límites de tiempo máximos que deben comprender las jornadas laborales, según se trate de un tipo u otro. Y ello, en cuanto a que, según palabras del tratadista Juan Pozzo, "…la limitación de las horas de la labor se funda, no sólo en razones de orden ético –humanización de las condiciones de trabajo-, sino también en razones de orden social –conservación de la salud de quienes trabajan- y en razones económicas: obtener la mayor capacidad de producción del individuo, sin que experimente el agotamiento de prolongadas jornadas…" (Pozzo, Juan D., Derecho del Trabajo, Bs. As. Ediar, 1948, T II, p.111.)

No obstante lo anotado, debe tenerse presente que el Código de Trabajo, en concordancia con lo dispuesto por el precepto constitucional supra citado, establece algunas excepciones a las normas dichas, citando al respecto el numeral 139 de dicho Cuerpo Normativo, que dispone:

"ARTICULO 139.- El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado.

No se considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria.

El trabajo que fuera de la jornada ordinaria y durante las horas diurnas ejecuten voluntariamente los trabajadores en las explotaciones agrícolas o ganaderas, tampoco ameritará remuneración extraordinaria." (Así reformado por Ley Nº 56 de 7 de marzo de 1944, artículo 1º). (El destacado es nuestro).

Con respecto a la jornada extraordinaria, se denota que el legislador reconoce el carácter excepcional de este tipo de jornada, precisamente porque tal y como lo ha señalado la doctrina, ésta se presenta en casos de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no pueden ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal correspondiente, pues se entiende que las funciones habituales de la empresa respectiva, deben realizarse en el transcurso de la jornada ordinaria de labores.

En esos términos, es que se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia número 243, de las 11:10 horas del 2 de octubre de 1992, al indicar que:

"La mayor parte de la doctrina, considera que la prolongación de la jornada de trabajo, debe obedecer a una necesidad imperiosa de parte de la empresa. Se trata de una circunstancia excepcional, derivada de una situación específica que la amerite, de ahí que no cabe convertirlas en habituales con la burla consiguiente de la jornada ordinaria, que se estableció respondiendo a necesidades de orden público, interés social y en defensa de la salud del trabajador (…). Tal y como se señaló en los considerandos precedentes, las horas extra no constituyen una obligación patronal, pues la misma se origina en una situación excepcional y transitoria, y una vez desaparecida, el trabajador se mantiene prestando la jornada ordinaria inicialmente pactada, sin que pueda alegarse algún derecho en ese sentido ".

Del análisis anterior se denota, que en nuestro Ordenamiento Jurídico se encuentran reguladas, en forma expresa, las diferentes clases de jornadas laborales que existen, siendo que en el supuesto de la jornada extraordinaria, su reconocimiento se establece para los casos en que el trabajo efectivo se realiza fuera de los límites que la misma legislación establece para cada tipo de jornada, o bien, cuando se excede la jornada inferior a éstos, que se haya pactado contractualmente.

III. SOBRE EL FONDO.

Es importante iniciar este análisis de fondo, señalando que nuestro Código de Trabajo contempla una disposición que excluye a determinados empleados, de los límites establecidos para las diferentes clases de jornadas laborales, que se analizaron en el acápite anterior. A este respecto, traemos a colación lo dispuesto en el numeral 143 del Código de Trabajo, que señala:

"ARTICULO 143.- Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de trabajo. Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media."

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 2378 de 29 de setiembre de 1960)." (Los destacados no son del texto original).

De la lectura de la disposición legal transcrita, se denota que existe un número abierto de trabajadores o empleados que se encuentran excluidos de la limitación de la jornada de trabajo, en virtud de la naturaleza propia de sus tareas, dentro de los que podemos citar, a nuestros efectos, los que tienen bajo su responsabilidad la jefatura de un Departamento. Lo anterior, en cuanto a que en estos casos en concreto, se entiende que por la índole de las funciones que cumplen, no se encuentran sometidos a "fiscalización superior inmediata".

En relación con ello, es importante entonces delimitar con precisión en qué casos nos encontramos frente a este tipo de empleados, según lo desarrollado por un reconocido sector de la doctrina.

Así, traemos a colación al tratadista Rafael Caldera, quien en su obra "Derecho del Trabajo", realiza un examen de los aspectos que a su juicio, determinan que un puesto deba considerarse como de jefatura o dirección. En este sentido, este autor señala que:

"...Nuestro Derecho, con los convenios internacionales, se ubica en la ancha corriente que excluye a quienes colaboran con el patrono en la dirección de la empresa, de la limitación de la jornada de trabajo. Algunas legislaciones latinoamericanas hablan aquí de "gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata". ¿Cómo se determinan las personas que pueden considerarse en este caso? Los criterios utilizados son muy diferentes: en algunos países, el hecho de que el asalariado tenga bajo sus órdenes un determinado número de trabajadores, que no efectúen ningún trabajo manual o cuyo salario rebase un límite fijado, hace que se le considere como encargado de un puesto de dirección; la legislación de otros países exige que el asalariado ocupe un cargo que permita asimilarle al empleador, o que la naturaleza de sus funciones no se preste a la duración del trabajo limitada; otras legislaciones establecen, en fin, una lista de funciones de alcance general, o sea, listas para las diferentes ramas de la actividad económica, excluyendo a cualquier asalariado que ejerza una de las funciones enumeradas...." (Rafael Caldera. "Derecho del Trabajo". Editorial El Ateneo. Buenos Aires. 1972. p. 433.)

Más recientemente, los autores Stephen P. Robbins y Mary Coulter, en su obra "Administración", delimitan el término de jefatura de acuerdo a las funciones que cumplen quiénes lo ostentan, de modo que en su criterio, el jefe es "...un miembro de una organización que integra y coordina el trabajo de otros. Eso puede significar la responsabilidad directa sobre un grupo de personas en un departamento, o bien, tener que supervisar a una sola persona (...) Sin embargo... suelen tener otras responsabilidades de trabajo no relacionadas con la integración del trabajo de otros. Entre los gerentes de nivel medio están incluidos todos los niveles de administración localizados entre el nivel de supervisor y el nivel más alto de la organización. Pueden tener diversos títulos, como jefe de departamento o agencia, líder de proyecto, gerente de planta, jefe de unidad (...)." (Robbins Stephen. Coulter Mary. "Administración". Pearson Educación. México 2000. p.7).

Como se observa, los jefes de departamento tienen a su cargo labores que incluyen la supervisión del personal y la toma de decisiones sobre la materia a su cargo, con un grado de independencia que no poseen otros servidores. En este sentido, no se encuentran sometidos a los límites de la jornada laboral de que se trate, toda vez que se entiende implícito a sus labores, el ejercicio de su cargo por encima del tiempo estipulado para que los empleados ordinarios, cumplan con sus funciones.

A ese respecto, téngase presente que en la Administración Pública rige el principio de legalidad, que implica que los actos que ésta ejecuta deben estar expresamente autorizados por norma escrita. En el caso en análisis, es claro que el precepto legal de aplicación, en forma expresa, plantea la exclusión a los límites de la jornada laboral para el caso de los servidores que tienen bajo su responsabilidad una jefatura departamental. Por lo tanto, existiendo texto expreso en relación con ese aspecto, y de acuerdo al referido principio de legalidad, es dable señalar que no existe asidero legal para el reconocimiento de la jornada extraordinaria que laboren estos empleados.

A manera de ilustración, traemos a colación dos sentencias promulgadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que desarrollan el principio de legalidad en forma muy clara. En primer término, mediante voto número 1739-92 de las 11:45 horas del 1º de julio de 1992 esa Sala indicó:

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)". (El resaltado es nuestro)

Asimismo, en voto número 4310-92, de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992 se expuso que:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento-reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración (...)."

La jurisprudencia precitada nos confirma, que la única forma de que la Administración Pública realice sus actos, es que el Ordenamiento se lo permita, por lo que si nos atenemos a la letra del numeral 143 de referencia, es evidente, que tal y como se ha venido señalando, se encuentra dispuesto en forma expresa que el personal que trabaja sin fiscalización superior inmediata, está exceptuado de la limitación de la respectiva jornada laboral, y en ese caso, el reconocimiento del tiempo extraordinario que éste labore, deviene en improcedente, en virtud de lo establecido por la misma norma.

No obstante, es importante hacer hincapié en que el mismo numeral de cita establece que estos empleados no están obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo, por lo que en ese sentido también pueden considerarse afectos a un límite en su jornada laboral, pero en cuanto a ese término señalado.

De lo anterior se colige, que si bien es cierto los empleados que ocupan una jefatura departamental pueden permanecer más del tiempo fijado como límite para cumplir la respectiva jornada, sin que ello implique el reconocimiento del tiempo extraordinario laborado, el legislador se ha preocupado porque éstos no tengan jornadas excesivas e ilimitadas, disponiendo un máximo de doce horas diarias, sobre las cuales dicho servidor no se encuentra obligado a permanecer en sus tareas.

En adición a lo expuesto, es conveniente señalar que existe una norma en esos mismos términos, contenida en el artículo 140 del mismo Cuerpo Legal de análisis, en que se denota la intención del legislador de establecer como el tiempo máximo para cumplir las jornadas laborales, el término de doce horas. Dispone el referido artículo:

"ARTICULO 140.- La jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de doce horas, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio, no puedan sustituirse los trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando." (El resaltado no es del original)

Así las cosas, el término de las doce horas diarias constituye el límite máximo establecido por el legislador para que los trabajadores cumplan con sus labores, salvo los supuestos contemplados en el numeral 140 supra citado, que refieren a situaciones de emergencia por un siniestro ocurrido o un riesgo inminente.

No obstante lo expuesto, en todo caso hay que tener presente, que a pesar de las razones de peso que fundamentan los límites de tiempo tantas veces señalados para las jornadas de trabajo, existe casos donde tales límites son superados, y en esas situaciones nuestros Tribunales de Justicia han resuelto que deben reconocerse las horas extra que se generen, por laborar sobre el tope definido de las doce horas diarias. A manera de ejemplo, citamos la sentencia número 299 de las 9:05 horas del 11 de octubre de 1996, en donde la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia estimó procedente el pago de horas extras a los servidores de la Fuerza Pública, excluidos de la jornada de trabajo, cuando se supere la jornada ordinaria para dichos servidores, la cual es de setenta y dos horas, según lo determinó dicho Tribunal. En esa ocasión, el citado Tribunal laboral dispuso lo siguiente:

"Es decir que, las doce horas diarias, deben multiplicarse por ese número de días, lo que da un total de setenta y dos horas, que corresponde a la jornada ordinaria semanal, a la que están sujetos los miembros de la fuerza pública. El tiempo que exceda ese límite será trabajo extraordinario y deberá ser remunerado como tal, al tenor de lo previsto en la disposición 58 de la Carta Política."

También sobre el tema, pero con anterioridad a la emisión de la sentencia recién indicada, esa misma Sala, ante un asunto en el cual se discutió la procedencia del pago de horas extra a un grupo de servidores, igualmente excluidos de la limitación de la jornada, consideró lo siguiente:

"En armonía con lo anterior, no es posible sostener que los agentes del Organismo de Investigación Judicial deban considerarse sometidos a la jornada ordinaria de trabajo ni a la suspensión de la labor en días feriados, de donde resulta que, dentro del desarrollo normal de la relación tengan derecho a remuneración extraordinaria alguna, sin perjuicio de que las horas y días de descanso de que los demás disfrutan le deban ser compensados, tal y como lo dispuso la Corte Plena … salvo aquellos casos como el presente, en que concluida la relación exista desequilibrio en el particular, porque en tal supuesto ya no es posible aquella forma de compensación, de tal suerte que no queda otra alternativa que disponer, por vía de excepcional, que se haga la compensación en dinero. En razón de que en el caso en examen si bien quedó acreditado que en el Organismo de Investigación Judicial existe un sistema compensatorio, no se tiene claridad de si al finalizar los contratos de trabajo los actores hubieran sido compensados en forma plena, según lo acordado, el tiempo que de acuerdo con la jornada existente debieron haber trabajado en horas y días de descanso, lo procedente es, en criterio de la mayoría, acoger el respectivo reclamo y condenar a la parte demandada a pagar las horas extra …". (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 174-91 de 15:00 hrs. del 25 de setiembre de 1991).

Realizadas las anteriores consideraciones, es dable concluir que en el caso específico de los empleados que tienen bajo su responsabilidad una jefatura departamental, es improcedente el reconocimiento de las horas extra que éstos laboren, en virtud de existir norma expresa que los exime de los límites establecidos para el cumplimiento de la jornada laboral respectiva, con la salvedad de que la misma norma establece un período de tiempo máximo de doce horas diarias para que permanezcan en sus funciones. Si por alguna circunstancia especial laboran por encima de ese término, necesariamente debe reconocérseles las horas extra laboradas, de acuerdo a la posición esbozada por nuestros Tribunales de Justicia.

Finalmente, procede señalar que –tal y como se indicó supra- la Administración Pública está sujeta al principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública). En tal sentido, y de reciente data, fue promulgada la "Ley de Contingencia Fiscal" (Ley número 8343 de 18 de diciembre de 2002), que en su artículo 6º regula, de modo especial, el pago de la jornada extraordinaria en las instituciones públicas. Efectivamente, establece dicho numeral:

"Artículo 6º—Pago de la jornada extraordinaria. No podrán autorizarse jornadas extraordinarias a una misma persona en forma sucesiva durante más de tres meses, en virtud de que desnaturaliza el carácter extraordinario de este tipo de jornada. Salvo justificación expresa y conforme a dichos criterios, la autorización de los pagos de horas extras por parte de las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, deberá realizarse con estricto apego a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público."

Obviamente, amén de lo expuesto, en principio no puede ser considerada como una determinación "racional y razonable", el autorizar el pago de horas extras o de jornada extraordinaria, a un Jefe de Departamento.

IV. CONCLUSIONES:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Los funcionarios que tienen bajo su responsabilidad una jefatura departamental se encuentran dentro de los supuestos contemplados por el numeral 143 del Código de Trabajo, toda vez que por la índole de sus funciones "no se encuentran sometidos a fiscalización superior inmediata"; y en tal caso, se encuentran exceptuados de los límites que define la legislación nacional para el cumplimiento de la jornada laboral respectiva.

2.Es improcedente el reconocimiento de las horas extra que esos servidoreslaboren, en virtud de la excepción anotada, con la salvedad dispuesta en la misma norma de que no están obligados a permanecer más de doce horas diarias en sus funciones. Superado ese término por alguna circunstancia excepcional, deben reconocerse las horas extra laboradas.

3. En todo caso, cualquier decisión que al efecto se adopte debe observar lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley número 8343, de 18 de diciembre de 2002.

Del señor Auditor del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura se suscriben, con toda consideración,


Licda. Irene González Campos. Msc. Ana Fonseca Umaña.
PROCURADORA ADJUNTA. ABOGADA DE PROCURADURIA.

IGC/rg

C-047-2003

JORNADA DE TRABAJO: TIPOS. MARCO NORMATIVO. LÍMITES. EXCEPCIONES. PUESTOS DE JEFATURA: CONCEPTUALIZACIÓN. JORNADA LABORAL QUE LES CORRESPONDE CUMPLIR. PROCEDENCIA DEL PAGO DE HORAS EXTRA PARA LAS JEFATURAS.

Mediante oficio AI-186-2002, de fecha 01 de noviembre de 2002, el Auditor del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, consulta el criterio de la Procuraduría en relación con la procedencia jurídica de reconocer horas extra a un funcionario que tiene bajo su responsabilidad la jefatura de un departamento.

Las licenciadas Irene González Campos, Procuradora Adjunta, y Ana Fonseca Umaña, Abogada de Procuraduría, mediante oficio número C-047-2003, de 20 de febrero de 2003, dan respuesta a la consulta, examinando la figura de las jornadas laborales que existen en nuestro Ordenamiento Jurídico, en cuanto a los horarios que comprenden cada una de éstas, así como las excepciones a las mismas. Se analiza la jornada extraordinaria de labores y en qué casos corresponde su reconocimiento, indicándose que mediante una Ley de reciente data (Ley número 8343 de 18 de diciembre de 2002, "Ley de Contingencia Fiscal"), se regula, de modo especial, el pago de la jornada extraordinaria en las instituciones públicas. Asimismo, se examina la disposición contenida en el numeral 143 del Código de Trabajo, que dispone la exclusión de la limitación de la jornada de trabajo para un sector de empleados previamente determinados, llegándose a concluir que:

2.Es improcedente el reconocimiento de las horas extra que esos servidores laboren, en virtud de la excepción anotada, con la salvedad dispuesta en la misma norma de que no están obligados a permanecer más de doce horas diarias en sus funciones. Superado ese término por alguna circunstancia excepcional, deben reconocerse las horas extra laboradas.


3. En todo caso, cualquier decisión que al efecto se adopte debe observar lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley número 8343, de 18 de diciembre de 2002.