Dictamen : 294 - del 04/11/2002

C-294-2002

04 de noviembre de 2002

 

 

 

MBA.

Oscar Serrano Madrigal

Auditor General

CONSEJO TÉCNICO DE AVIACIÓN CIVIL

S.O

 

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos es grato referirnos a su atento oficio número AI-274-2002, de fecha 22 de agosto del año en curso, de la siguiente manera:

1. PROBLEMA PLANTEADO:

    Se solicita el criterio de este Órgano Asesor en torno a varias interrogantes, que tienen relación con tres aspectos fundamentales, a saber:

a. El régimen laboral aplicable para el personal técnico Aeronáutico de la Dirección General de Aviación Civil, de acuerdo a lo establecido en el numeral 49 de la Ley de Presupuesto para el año de 1985, Ley número 6982, de fecha 19 de diciembre de 1984, cuestionándose dentro de este aparte, a quiénes cubre el régimen imperante, amén del fundamento para el pago de las anualidades a los servidores técnicos, nombrados con posterioridad a la Ley de cita.

1. Procedencia legal de reconocer el incentivo denominado "responsabilidad compartida", que contempla el Decreto Ejecutivo número 18157-MOPT, de fecha 16 de mayo de 1988, a funcionarios que no ejercen funciones en el área de control de tránsito aéreo, o a aquéllos que han sido trasladados de dicha área.
2. Implicaciones de haber realizado nombramientos de funcionarios, sin apego estricto a los requisitos contemplados en el Manual Descriptivo de Puestos de la Institución. Responsabilidad para los que realizaron esos nombramientos, y eficacia de los mismos.

 

    Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta oficio sin número, de fecha 12 de agosto del presente año, que contiene la opinión legal de la Institución.

1. SOBRE EL FONDO:

    Para dar cabal respuesta a lo cuestionado, seguiremos el orden estricto en que se plantearon las interrogantes. Éstas hacen referencia, textualmente, a los siguientes puntos:

"PRIMERO: El artículo 49 de la Ley 6982, del 19 de diciembre de 1984, con respecto a la exclusión del Régimen de Servicio Civil para el Personal Técnico Aeronáutico de la Dirección General de Aviación Civil establece lo siguiente:

"... El Personal Técnico Aeronáutico debidamente acreditado de la Dirección General de Aviación Civil, saldrá del Régimen de Servicio Civil y pasará a formar parte del personal del Consejo Técnico. El Consejo reconocerá el pago del 40% por prohibición a los servidores(...) Estos servidores conservarán todos los derechos laborales adquiridos al momento de la vigencia de esta ley."

Sobre el particular, nuestras consultas son las siguientes:

1. ¿Cuál es el Régimen laboral aplicable para la administración de este personal?

2. ¿Se refiere este párrafo solamente a los servidores que en ese momento estaban nombrados o cubre también aquellos que fueron nombrados después de la entrada en vigencia de esta ley?

3. ¿Cuál sería el sustento legal para el pago de anualidades a los servidores del área técnica nombrados posteriormente a la vigencia de la ley de marras?"

    Para dar una respuesta concreta a las preguntas planteadas en este primer aparte, es importante tener en consideración que mediante Ley número 5150, de fecha 14 de mayo de 1973, específicamente en su numeral 2º (reformado por el artículo 1º, de la Ley N° 8038, de 12 de octubre del 2000), se dispuso que la regulación de la aviación civil corresponde realizarla al Consejo Técnico de Aviación Civil, en conjunto con la Dirección General de Aviación Civil, señalándose al efecto que:

" La regulación de la aviación civil será ejercida por el Poder Ejecutivo por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil, ambos adscritos al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, según las potestades otorgadas por esta Ley.

En relación con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Técnico de Aviación Civil gozará de desconcentración máxima y tendrá personalidad jurídica instrumental para administrar los fondos provenientes de tarifas, rentas o derechos regulados en esta Ley, así como para realizar los actos o contratos necesarios para cumplir las funciones y tramitar los convenios a fin de que sean conocidos por el Poder Ejecutivo." (Los resaltados son nuestros)

    De la transcripción anterior se denota, con absoluta claridad, que el legislador ha definido al Consejo Técnico de Aviación Civil bajo la naturaleza de un órgano con desconcentración máxima, y le ha otorgado personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de sus objetivos y administración de su patrimonio.

    Debe tenerse presente, que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

    En nuestro Ordenamiento Jurídico, la figura de la desconcentración se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, Ley número 6227 de 2 de mayo de 1978, numeral que literalmente dispone:

"1.- Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencias del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté substraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor".

    Con relación a la personalidad jurídica conferida, sea de tipo instrumental, conviene tener presente, que un órgano desconcentrado no es titular de una personalidad jurídica plena. En el caso del Consejo Técnico de Aviación Civil, estamos frente a lo que se denomina "personalidad jurídica instrumental". Sobre dicha denominación, este Organo Asesor en dictamen C-171-96, de fecha 18 de octubre de 1996, manifestó:

"En efecto, en esas circunstancias, la personalidad jurídica tiene como objeto atribuir al organismo autonomía presupuestaria y, por ende, la capacidad de gestionar determinados fondos en forma independiente del presupuesto central, para flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos. Aspecto que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El carácter limitado de esa personalidad justifica la integración del órgano a otra Administración y el carácter limitado de sus poderes en torno a los fines asignados. El ámbito de acción es la gestión financiera autónoma que le permite realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines."

    Del análisis realizado en este primer aparte, es dable denotar que el Consejo Técnico de Aviación Civil, es un órgano que goza de desconcentración máxima y de personalidad jurídica instrumental, y en tal carácter, se entiende adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por voluntad expresa del legislador en el Cuerpo Legal de referencia.

    Desde esta perspectiva, se denota que este Consejo integra, en esencia, el aparato estatal costarricense, y por ende está afecto a las normas y principios del Derecho Público. Ergo se infiere, que el sistema de empleo que priva es de naturaleza pública y se fundamenta en lo dispuesto por los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, que literalmente disponen:

"Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."

"Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."

    El razonamiento expuesto, tiene cabida inmediata en lo que reiteradamente ha expresado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en punto a la materia de análisis, así:

"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado) , sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver Resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, número 1696-92, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992).

    En adición a lo anterior, debe tenerse presente que si bien el artículo 191 transcrito refiere a "un estatuto de Servicio Civil", como cuerpo legal base de esas relaciones públicas de empleo, abundante jurisprudencia en el tema reconoce que el legislador, además de ese Estatuto, ha regulado ese régimen de empleo público en diversa normativa, misma que en esencia se rige por el respeto a los principios que amparan esas relaciones, sea la idoneidad comprobada y la estabilidad en el cargo.

    En este sentido, ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia número 2001-00322, de las 10 horas y diez minutos del 13 de junio de 2001, que:

"Al respecto está claro que, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política contemplan, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal, basado en los principios fundamentales de especialidad para el servidor público, el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración; a la vez que otorgan, en especial el segundo numeral citado, una serie de derechos públicos, pero que sólo fueron enunciados por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta y de especificarlos a través de la ley ordinaria. Aunque el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal, el que regulara el servicio público y desarrollara las garantías mínimas, contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos..."), el legislador decidió regular el servicio, no de modo general, sino por sectores; emitiéndose, entonces, no sólo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otra serie de normas, tendientes a regular la prestación de servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; pero, los principios básicos del régimen, cubren a todos los funcionarios del Estado; tanto de la administración central, como de los entes descentralizados."

    En virtud de ello, se explica que en el Consejo Técnico de Aviación Civil priva un régimen público de empleo, que presupone la aplicación de normas y principios especiales del Derecho Administrativo. Sin embargo, es de destacar, que en concordancia con lo expuesto, referido a que el Estatuto de Servicio Civil no es el único conjunto normativo que regla esas relaciones, en el caso específico del Personal Técnico Aeronáutico de la Dirección General de Aviación Civil, por disposición expresa de Ley (artículo 49 de la Ley 6982, que se indicó supra), éste se encuentra excluido de las disposiciones contenidas en ese Estatuto.

    Sobre este punto en particular, y en razón de que este Órgano Asesor ya se ha pronunciado en anteriores oportunidades sobre el mismo, a manera de conclusión para esta primera pregunta, transcribimos un extracto de lo señalado al respecto:

"En resumen, las leyes números Nos. (sic) 6963 y 6982, en lo que corresponde a las normas presupuestarias números 69 y 49 respectivamente, mantienen su vigencia y por ende, los Controladores de Tránsito Aéreo y el Personal Técnico Aeronáutico se encuentran excluidos del régimen Servicio Civil y dentro de un régimen de administración de personal especial del Consejo Técnico de Aviación Civil." (Dictamen C-085-2002, de fecha 04 de abril del presente año). (El destacado es nuestro)

    Con respecto a la segunda interrogante planteada, que hace referencia a la aplicación en el tiempo del numeral en análisis, cuestionándose a quiénes cubre la norma, es importante tener en cuenta, la disposición que sobre el punto, se encuentra plasmada en el numeral 129 de nuestra Constitución Política, que expresa:

"ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice. No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa. La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución." (Así reformado su párrafo último por el inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002) (El resaltado no es del texto original)

    El precepto constitucional transcrito es claro en definir que toda norma legal es obligatoria y surte sus efectos desde el día que ella señale; o bien, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Además, establece que una vez puesta en vigencia una disposición, nadie puede alegar que desconoce su existencia, salvo en los casos que la misma norma lo autorice.

    En adición a esa disposición de rango constitucional, es dable señalar la existencia de otro precepto de la misma naturaleza, que se encuentra dispuesto en el numeral 34 de nuestra Carta Magna, que textualmente reza:

"ARTÍCULO 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas."

    De conformidad con lo establecido en ambos preceptos constitucionales, podemos denotar que la eficacia de las normas legales opera a futuro, esto es, que tiene sus efectos "ex nunc", y en virtud de ello, no existe posibilidad de dar efecto retroactivo a la norma en cuestión, salvo casos verdaderamente excepcionales, previstos por el legislador, con el consecuente respeto de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas, según lo manda el mismo numeral. Valga señalar que este Órgano Asesor, en numerosas oportunidades se ha pronunciado sobre el punto en debate, por lo que a mayor abundamiento, traemos a colación, lo esbozado al respecto, en la Opinión Jurídica número 113-2002, de fecha 7 de agosto de 2002, en donde se manifestó:

"En efecto, el artículo 129 de la Carta Magna, establece que toda norma legal es obligatoria y "surte sus efectos desde el día que ella designe; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial". Al propio tiempo prescribe, que una vez puesta en vigencia una disposición, nadie puede alegar que desconoce su existencia, salvo en los casos que la misma autorice. De esa forma, la doctrina coincide en apuntar que: "…a nadie es permitido eximirse de su observancia alegando no haber tenido conocimiento de ella. Es este un principio universal que se funda en la necesidad, porque las leyes perderían su prestigio y eficacia desde el momento en que pudieran eludirse a pretexto de ignorar su existencia." (Ver, Brenes Córdoba (Alberto), "Tratado de las Personas", Librería e Imprenta Lehmann, San José, Costa Rica, 1933, p.23)

Aunado a lo expuesto, se tiene el principio del artículo 34 constitucional, que dice: "A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas" (…). En ese sentido, la autorizada doctrina sostiene:

"Dos son los principios que orientan la solución de los conflictos de leyes en el tiempo. El primero, la casi absoluta irretroactividad de la ley, que sólo reconoce como excepciones aquellas hipótesis en que el legislador, de manera expresa, ha considerado necesario dar efecto retroactivo a la nueva norma. El segundo, la necesidad de que la nueva ley tenga inmediata aplicación, a partir de su entrada en vigencia. Estos principios, rectamente entendidos, no se contradicen, sino que se complementan. La aplicación inmediata no es retroactiva, porque significa aplicación de las nuevas normas para el futuro, y con posterioridad a su vigencia; el efecto inmediato encuentra sus límites, precisamente, en el principio de irretroactividad, que veda aplicar las nuevas leyes a situaciones o relaciones jurídicas ya constituidas, o a efectos ya producidos." (Ver, Moisset De Espanes (LUIS) "La irrectroactividad de la Ley y el nuevo Art. 3 Código Civil) Universidad Nacional de Córdoba, Dirección General de Publicaciones Córdoba-Argentina, 1976, p.16)."

Así las cosas, en relación con la interrogante planteada, reiteramos que los mismos preceptos constitucionales transcritos, instauran la eficacia "a futuro" de las normas legales promulgadas, por lo que en el caso que nos ocupa, evidentemente debe considerarse que la Ley cubre no solo a aquéllos que estaban nombrados en el momento de su promulgación, sino también a los que fueron nombrados con posterioridad a su entrada en vigencia.

    Finalmente, en alusión a la tercera interrogante de este aparte, en donde se cuestiona el fundamento legal para el reconocimiento de las anualidades a los servidores del área técnica, nombrados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley en análisis, es importante señalar que tal reconocimiento se fundamenta en la Ley de Salarios de la Administración Pública, que es Ley número 2166, de fecha 9 de octubre de 1957, la cual ha sido reformada en varias oportunidades, citando como las más recientes las operadas en virtud de la promulgación de las leyes números 6408 de 14 de mayo de 1980, y la número 6995, de fecha 22 de julio de 1985. En este sentido, es dable traer a colación la normativa que sobre el tema de las anualidades contiene el referido Cuerpo Legal, en sus numerales 5 y 12, que al efecto disponen:

"Artículo 5º.- De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría. Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo (…)".

"ARTICULO 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas (…)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial. (Así adicionado por el artículo 2 de la ley No.6835 de 22 de diciembre de 1982. NOTA: El artículo 15 de la Ley de Presupuesto No.6995 de 22 de julio de 1985 afecta el presente inciso al disponer: "De acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1º de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.").

    De acuerdo a los numerales transcritos, y teniendo en consideración lo examinado sobre el régimen de empleo público que impera en el Consejo Técnico de Aviación Civil, podemos señalar que la Ley de Salarios de la Administración Pública, constituye el fundamento por el cual deben reconocérseles las anualidades a los servidores en cuestión. Lo anterior, en virtud de que de acuerdo a lo esbozado, en este tipo de régimen, son de aplicación las normas y principios del Derecho Administrativo (Recuérdese que el artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, refiere que "El Derecho Administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos"), y en tal sentido, resulta perfectamente permisible remitirse al inciso d) del numeral 12 recién transcrito, para reconocer, en la misma forma, y a todos los servidores estatales, el tiempo de servicio prestado en ese sector, según lo estipulado en los numerales de referencia.

    Valga señalar, para finalizar sobre este aspecto, que nuestra jurisprudencia nacional ha sido abundante en el tema del reconocimiento de las anualidades a los servidores públicos, por lo que a manera de ilustración, citamos un extracto de la resolución de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Número 9, de las 9 horas con 30 minutos del 15 de enero de 1993, en donde se indicó:

"...Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría "del Estado como patrono único" cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos, como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley No. 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de Salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es diáfana en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no solo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular no había hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "...para todo el Sector Público..." y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse

dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. .." (El resaltado no es del texto original).

    De seguido, procederemos a dar contestación a las siguientes interrogantes, que para una mejor comprensión se transcriben textualmente:

"SEGUNDO: El Decreto Ejecutivo número 1815 MOPT (sic), (entiéndase 18157), del 16 de mayo de 1988, crea en su artículo 3, un incentivo salarial especial de los Controladores de Tránsito Aéreo denominado "Responsabilidad Compartida". . La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, mediante oficio AJ-019-STAP.088-98, amplió el reconocimiento de dicho incentivo para cubrir al personal técnico aeronáutico de las ramas de Operaciones, Mantenimiento e Información Aeronáutica en razón de la recomendación emitida por la Dirección General de Servicio Civil, mediante el informe C-955-89.

Al respecto nos surgen las siguientes inquietudes:

4. ¿Puede pagarse este incentivo a otros funcionarios destacados dentro del área técnica aún cuando no ejerzan funciones de controladores de tránsito aéreo?

5. ¿Debe seguírsele pagando el incentivo de Responsabilidad Compartida a los controladores aéreos trasladados a puestos en donde ya no desarrollan específicamente las funciones asignadas al puesto de controlador?."

    En primer término, de previo a dar contestación a ambas inquietudes, es importante mencionar que según lo refiriera la misma Autoridad Presupuestaria, el oficio aludido por la Institución consultante en este aparte (AJ-019-STAP.088-98), fue dejado sin efecto en virtud del oficio de esa misma Autoridad, número AJ-198-STAP-1074-98, de fecha 2 de julio de 1998, por lo que ya no es de aplicación lo que en él se establece.

    Ahora bien, para entrar a conocer el fondo de las preguntas planteadas, es importante delimitar el fundamento de la instauración del incentivo denominado "responsabilidad compartida". Al respecto, traemos a colación el numeral tercero del Decreto Ejecutivo número 18157-MOPT, de 16 de mayo de 1988, que fue el que precisamente estableció el incentivo en mención. Dispone el artículo de referencia:

"Artículo 3º.- Créase para los Controladores de Tránsito Aéreo, un incentivo salarial especial, en virtud del riesgo inherente a las funciones que desarrollan, y que se denominará responsabilidad compartida, el cual será reconocido sobre las siguientes bases, a partir del 1º de julio de 1988.

A los Controladores de la clase 1, un 10% sobre su salario base; a los Controladores de las clase 2, 3 y 4, un 15% sobre su salario base y a los Controladores de las clases 5, 6, Jefe 1 y Jefe 2, un 25% sobre su salario base. Los porcentajes expresados serán objeto de un aumento del 5% cada seis meses hasta el 1º de enero de 1990." (El resaltado es nuestro)

    Según se denota con toda claridad del numeral supra citado, el incentivo denominado "responsabilidad compartida", está previsto para ser reconocido únicamente a aquellos servidores que ostentan el cargo de controladores de Tránsito Aéreo. Cabe agregar, que la misma norma es clara en señalar que este sobresueldo tiene su origen en el riesgo que corren los servidores en mención, al cumplir con las funciones inherentes a su puesto. Y es por ello, que se les reconoce un plus adicional, como compensación por ese riesgo.

    En este aparte, es importante recordar, que en nuestro Ordenamiento Jurídico, existe un principio de especial importancia, y de raigambre constitucional, que es el denominado principio de legalidad, rector de todo el actuar administrativo, y que se encuentra dispuesto en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. De acuerdo a ese principio "La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes, considerándose autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.".

    Sobre este mismo principio, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto número 3410-92 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992, ha expresado que:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". ( El destacado no es del original)

    En el mismo sentido, mediante voto número 1739-92 de las 11:45 horas del 1º de julio de 1992 indicó:

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)". (El resaltado es nuestro)

    De conformidad con lo analizado en torno al principio de legalidad, los actos y comportamientos de la Administración deben estar previstos a texto legal expreso. En este sentido, es importante hacer énfasis que el numeral 3º, que instaura el incentivo en análisis, delimita con toda precisión a quiénes corresponde el reconocimiento de tal incentivo, definiendo que solamente está previsto para los controladores de tránsito aéreo, por lo que no es de admisión otro tipo de interpretaciones o adiciones a esa previsión, so pena de transgredir lo estipulado en la norma, y en consecuencia, violentar el principio de legalidad que debe imperar en nuestro Ordenamiento Jurídico.

    Así las cosas, y en referencia directa a las interrogantes planteadas, recalcamos que es claro que en el caso en examen, el incentivo denominado "responsabilidad compartida", es de reconocimiento exclusivo de los servidores que ejercen funciones de controladores de tránsito aéreo, y por lo tanto no es posible su reconocimiento a aquéllos que ya no cumplen con los supuestos delimitados con precisión por la norma de referencia.

    Como corolario de este punto, y en su carácter ilustrativo, traemos a colación dos extractos de resoluciones que conforman parte de nuestra jurisprudencia nacional, y que establecen importantes precedentes sobre la interpretación de la norma jurídica, en relación con el examinado principio de legalidad. Así:

"... La disposición jurídica en examen es clara y en tal caso se ha dicho que cuando el sentido de una ley no es dudoso sino comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla , a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, sino que tiene que ser aplicada por su sola calidad, de precepto dictado por el legislador, idea condensada en el aforismo " no es lícito distinguir donde la ley no distingue"."( Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en resolución número 88-060 de las 9 horas y diez minutos del veinte de julio de 1988).

"... No es posible, siquiera tomar la concesión hecha por el demandado del 8.33 en los términos explicados, como fuente y aplicarla extensivamente como el verdadero sistema de salarios del demandante y en los términos absolutos, porque los actos ilegítimos, con terceros de buena fe, no pueden servir para fundamentar nuevas ilicitudes; y tampoco invocar el principio pro trabajador pues en tratándose de fondos públicos los actos deben interpretarse estrictamente y sólo pueden disponerse al amparo de la disposición expresa y legítima, pues aquí está en juego la conveniencia social de que esos recursos se maneje ordenada y racionalmente. ( lo resaltado no es del original) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencia número 59, de las 10:00 horas del 21 de febrero de 1996.).

    Finalmente, el punto tercero de las interrogantes planteadas, se refiere a los siguientes aspectos:

"TERCERO: En nuestra Institución existe un manual descriptivo de puestos técnicos, debidamente aprobado por la Dirección General de Aviación Civil y la Secretaría Técnica de La Autoridad Presupuestaria.

6. ¿Debe cumplir el personal contratado con los requisitos que indica dicho manual para cada puesto?

7. Cuál es el grado de responsabilidad y cuáles las sanciones aplicables a los servidores que hayan sido nombrados sin cumplir con los requisitos que indica el Manual para un puesto y que aún permanezcan nombrados dentro de la Institución?

8. ¿Debe la Administración destituir a los funcionarios nombrados cuando no cumplan con los requisitos exigidos para ocupar un puesto?

9-¿Cuál es el grado de responsabilidad y cuáles las sanciones aplicables al funcionario que realizó tales nombramientos?

    Para dar cabal respuesta a estas interrogantes, es importante señalar que en "La Guía Metodológica para la Elaboración de Manuales de Clases en el Régimen de Servicio Civil", emitida por la Dirección General de Servicio Civil, se definen los objetivos que deben plantearse a la hora de elaborar un Manual Institucional de Clases, delimitándose al respecto que éstos consisten en:

" Dotar a la institución correspondiente de un instrumento técnico, que contenga la descripción de todas las clases para facilitar y agilizar el análisis ocupacional, así como el desarrollo de los demás procesos y actividades del sistema de administración de Recursos Humanos.

Definir una estructura ocupacional flexible que permita fortalecer y sustentar las áreas funcionales de la gestión de recursos humanos en la institución correspondiente.

Diseñar clases institucionales, partiendo de los procesos generados en la institución, a fin de ajustar y complementar la estructura ocupacional a la estructura organizacional." ("Guía Metodológica para la Elaboración de Manuales Institucionales de Clases en el Régimen de Servicio Civil". Dirección General de Servicio Civil, Area de Instrumentación Tecnológica, 1999. pp.11.)

    De lo anterior se colige, que un Manual Institucional de Clases constituye un valioso instrumento para delimitar con precisión la descripción de los cargos y de los requisitos necesarios para ocuparlos, de manera que se asegure una efectiva prestación de los servicios, en consonancia con los requerimientos que cada puesto exige.

    En ese orden de ideas, es evidente que si el Consejo Técnico de Aviación Civil posee un Manual Descriptivo de Puestos, los funcionarios que se contraten en éste, deben cumplir con los requisitos que se han establecido para cada puesto, pues el Manual en referencia es producto de un estudio técnico integral, que ha delimitado con claridad, los requisitos necesarios para el cumplimiento efectivo de las funciones por parte de sus servidores.

    En relación con lo anterior, y según lo planteado en la consulta en examen, es dable señalar que en aquellos casos en que se hubiera nombrado personal sin el debido cumplimiento de los requisitos establecidos por el Manual de Puestos de la Institución, dichos nombramientos estarían viciados de nulidad. Téngase presente al respecto, que en el Capítulo VI, "De las Nulidades", correspondiente al título VI de la Ley General de la Administración Pública, se regula lo relativo a este tópico. Así, en esos casos, es imperativo para la Institución afectada, valorar las situaciones particulares presentadas, definiendo cuál o cuáles requisitos fueron los que se incumplieron, para de esa forma determinar el tipo de nulidad por el cual están afectados y proceder como en derecho corresponda, sentando las consecuentes responsabilidades.

    Por último, y en relación con el aspecto cuestionado sobre la responsabilidad de los funcionarios que autorizaron los nombramientos sin el debido cumplimiento de los requisitos definidos en el Manual Institucional de Clases, es dable señalar que a estos servidores les es aplicable el régimen que establece la referida Ley General de la Administración Pública, en el Título VII, Capítulo II, de la Sección Tercera, "De la Responsabilidad Disciplinaria del Servidor", que estipula:

"Artículo 211.- 1. El servidor público estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto por otras leyes.

2. El superior responderá también disciplinariamente por los actos de sus inmediatos inferiores, cuando él y estos últimos hayan actuado con dolo o culpa grave.

3. La sanción que corresponda no podrá imponerse sin formación previa de expediente, con amplia audiencia al servidor para que haga valer sus derechos y demuestre su inocencia."

 

"Artículo 212.- Cuando el incumplimiento de la función se haya realizado en ejercicio de una facultad delegada, el delegante será responsable si ha incurrido en culpa grave en la vigilancia o en la elección del delegado."

 

"Artículo 213.- A los efectos de determinar la existencia y el grado de la culpa o negligencia del funcionario, al apreciar el presunto vicio del acto al que se opone, o que dicta o ejecuta, deberá tomarse en cuenta la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiéndose que cuanto mayor sea la jerarquía del funcionario y más técnicas sus funciones, en relación al vicio del acto, mayor es su deber de conocerlo y apreciarlo debidamente."

 

    Así las cosas, y de acuerdo a lo examinado, reiteramos que debe la Institución consultante proceder al análisis individual de cada uno de los nombramientos realizados sin apego a los requisitos establecidos por el respectivo Manual de Puestos, y sentar las respectivas responsabilidades que se derivan de tales actos, así como la validez y eficacia de dichos nombramientos.

 

III. CONCLUSIONES:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- En el Consejo Técnico de Aviación Civil impera un régimen de empleo público, y sus servidores están afectos a las normas y principios especiales del Derecho Administrativo.

2.- En el caso específico del Personal Técnico Aeronáutico de la Dirección General de Aviación Civil, por disposición expresa de Ley (artículo 49 de la Ley 6982, de 19 de diciembre de 1984), éste se encuentra excluido del Régimen de Servicio Civil.

3..- Los numerales 34 y 129 de nuestra Constitución Política, instauran la eficacia "a futuro" de las normas legales promulgadas, por lo que la exclusión del régimen de servicio civil para el personal técnico aeronáutico, cubre necesariamente no solo a aquéllos que estaban nombrados en esos cargos al momento de la promulgación de la Ley que los excluyó, sino también a los que fueron nombrados con posterioridad a su entrada en vigencia.

4.- La Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley número 2166, de fecha 9 de octubre de 1957, y sus reformas, específicamente en sus numerales 5 y 12, constituye el fundamento por el cual deben reconocérseles las anualidades a los servidores del Consejo Técnico de Aviación Civil, que fueron nombrados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley número 6982.

5.- El incentivo denominado "responsabilidad compartida", que estableció el numeral 3º del Decreto Ejecutivo número 18157-MOPT, de fecha 16 de mayo de 1988, es de reconocimiento exclusivo para los servidores que ocupan cargos de controladores de tránsito aéreo.

6.- Los nombramientos realizados en el Consejo Técnico de Aviación Civil, deben acatar los requisitos que sobre cada puesto se encuentran delimitados en su Manual Descriptivo de Clases, so pena de invalidez e ineficacia para dichos nombramientos.

    Del Señor Auditor General del Consejo Técnico de Aviación Civil, se suscriben, con toda consideración,

 

 

 

 

Licda. Irene González Campos.                   Licda. Ana Fonseca Umaña.

Procuradora Adjunta.                                   Abogada de Procuraduría.

 

IGC/rg