Dictamen : 285 - del 23/10/2002

C-285-2002

23 de octubre del 2002

Señor

Miguel Vargas Chaves

Presidente

Federación Municipal Regional del Este

Presente

Distinguido señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio RA-FED-152-2002 del 15 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre las siguientes interrogantes:

"1. ¿Cuáles son las disposiciones aplicables a la materia laboral en FEDEMUR, si son las contenidas en el Código Municipal o si son las del Código Laboral o Derecho Laboral Común?

2. ¿Quién es el que tiene la potestad de sancionar en dicha Federación, si es el Director Ejecutivo o si es el Presidente de la Federación?

3. Para sancionar a un trabajador de la Federación, se debe seguir las disposiciones contenidas en los artículos 149 y siguientes del Código Municipal o si por el contrario lo aplicable es el Código de Trabajo?

4. ¿Puede FEDEMUR prescindir de los servicios de uno de sus trabajadores al amparo de lo preceptuado en el artículo 85 inciso d) del Código de Trabajo?"

    Esta consulta se plantea con base en lo acordado por el Consejo Directivo de FEDEMUR, en la sesión celebrada el 30 de setiembre del año en curso.

I.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.

    En el estudio que hace el Lic. Alexander Fallas Hidalgo, asesor legal externo de FEDEMUR, el 7 de octubre del año en curso, se concluye lo siguiente:

"1. A los trabajadores de la Federación en sus relaciones de trabajo, a lo interno le son aplicables las disposiciones del Código de Trabajo o Derecho Laboral Común, al respecto le agrego que con sus diferencias, ya la Procuraduría General de la República se ha pronunciado al respecto en dichos términos en lo que respecta a los trabajadores el servicio de correos del país, en la empresa Correos de Costa Rica S.A., de acuerdo con lo señalado en el Dictamen C-279-98 del 21 de diciembre de 1998.

2. La potestad para sancionar a un trabajador de la Federación cuando se trata de una suspensión sin goce de salario, le corresponde al Director Ejecutivo y cuando el caso sea acordar un despido con o sin responsabilidad patronal, le corresponde al Presidente de la Federación. Como dato adicional considero que en ausencia de norma en los Estatutos de la Federación, el tiempo máximo de suspensión sin goce de salario es de 8 días, lo anterior haciendo una interpretación de la norma 68 del Código de Trabajo.

3. Para sancionar a un trabajador de la Federación, se debe seguir la garantía constitucional del debido proceso únicamente, y no es aplicable lo establecido en los artículos 149 y siguientes del Código Municipal, norma que a criterio del suscrito no es aplicable en lo que respecta a las relaciones de trabajo de esa Federación.

4. La Federación puede de acuerdo al análisis realizado prescindir de los servicios de sus trabajadores en los términos señalados en el artículo 85 inciso d), sea la propia voluntad, claro está, con el pago de todos los derechos laborales al trabajador o trabajadores despedidos."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

    El órgano asesor ha tenido la oportunidad de abordar algunos aspectos de los que se nos consultan. En efecto, en el dictamen C-331-2001 de 30 de noviembre del 2001, expresamos lo siguiente:

"1. - Que con respecto a la naturaleza jurídica de la Federación Municipal Regional del FEDEMUR, es claro que esta forma jurídica se constituyó con el fin de crear una entidad de carácter público y municipal, regida por el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública y sus propios Estatutos; conformada con la participación o asociación de dos corporaciones municipales, a la que se le da dotado, además, de patrimonio (con recursos y presupuestos de dichas municipalidades), organización, personalidad y capacidad jurídica propias para el ejercicio de sus fines, que en la especie es para el específico y exclusivo cumplimiento de un servicio de carácter igualmente municipal, sea, ‘integrar el manejo adecuado de los desechos sólidos de las municipalidades asociadas y administrar el Relleno Sanitario de Río Azul, con el propósito de facilitar el cumplimiento de objetivos de interés común, y lograr así una mayor eficiencia en todos sus alcances en pro de mejorar el Medio Ambiente’; para lo cual, dicha entidad deberá "impulsar programas de reciclaje y otros que contribuyan a reducir la carga de basura del relleno, todo con el fin de lograr el ‘cierre técnico del relleno’ de Río Azul."

II.- SOBRE EL FONDO.

    En vista de que la consulta tiene varios aspectos, por razones de orden y para su mejor comprensión, los vamos a tratar cada uno de ellos en forma separada.

A.- ¿Cuáles son las disposiciones aplicables a las relaciones laborales en FEDEMUR, las contenidas en el Código Municipal o las del Código Laboral o Derecho Laboral Común?

    La respuesta de ésta y de la mayoría de las otras interrogantes depende, en buena parte, de la naturaleza jurídica de FEDEMUR. Tanto en el Dictamen que se cita supra, como en el C-308-2001 de 6 de diciembre del 2001, la Procuraduría General de la República ha sostenido la tesis de que FEDEMUR es un ente público, una entidad de carácter público y municipal, regida por el Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, la Ley General de la Administración Pública y sus Estatutos. Ahora bien, de conformidad con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual, lógicamente, ha seguido la Procuraduría General de la República, dado su carácter vinculante (artículo 13 de la LJC), las relaciones entre la Administración Pública y sus funcionarios, exceptuando aquellas relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración (artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública), están reguladas por un Derecho estatutario. En el dictamen C 122-99 del 11 de junio de 1999, expresamos lo siguiente:

"La Sala Constitucional, en varios fallos, ha señalado que la intención del constituyente fue la de crear un régimen laboral administrativo. (Véanse las resoluciones de la Sala Constitucional números 1472-94 y 1696-92) Este tiene sus propios principios, derivados de la naturaleza de la relación. Además, este régimen se aplica tanto a los funcionarios de la Administración Central como a los entes descentralizados. En efecto,

‘ Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional el régimen especial de servicio público que denominaron ‘servicio civil’, y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir dicho régimen, a saber: especialidad para el servicio público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta N° 167, art. 3, T. III). El articulo 191 emplea el término ‘estatuto’ de servicio civil en vez de ‘régimen’ de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución (Acta N° 167, art. 3, T. III, pág. 477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto del Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto, que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192 constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio ‘con la excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen’, frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios –la mayoría- no a todos’" (Véase la resolución del Tribunal Constitucional n.° 1119-90)

    Más adelante indicamos:

"El hecho de que el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento no regule las relaciones entre la Administración Pública descentralizada y sus servidores, no significa que estén regidas por el Derecho laboral común, sino, como bien lo ha expresado la Sala Constitucional, por un derecho estatutario, el Derecho laboral administrativo. Por consiguiente, mientras las relaciones entre el Estado (Poder Ejecutivo) y sus funcionarios están sometidos al Estatuto del Servicio Civil y su reglamento; las relaciones de los entes descentralizados con sus servidores, están regentadas por los institutos, principios y normas que informan al Derecho laboral administrativo, los cuales, muchos de ellos, se encuentran también recogidos en el Estatuto del Servicio Civil."

    Por otra parte, y como es bien sabido, los entes públicos están sometidos a un régimen jurídico (conjunto de principios, normas e institutos) que difiere del común, dada su particularidad. Uno de los presupuestos esenciales de este régimen jurídico es el principio de legalidad.

    Así las cosas, debemos afirmar que la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGADP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

    Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto (véase el voto n.° 440-98 de la Sala Constitucional)."

    En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."

    Habiendo establecido que la relación entre la Administración Pública y sus funcionarios es de naturaleza estatutaria, y que también la primera se encuentra sometida al principio de legalidad, nos corresponde dar respuesta concreta a esta primera interrogante.

    En vista de que estamos en presencia de un ente público, al cual se le aplica el régimen jurídico de naturaleza pública, necesariamente se debe concluir que la relaciones entre FEDEMUR y sus empleados están reguladas por el Derecho estatutario, concretamente por las normas del Código Municipal que se aplican a los funcionarios municipales, y no por el Derecho laboral común. A mayor abundamiento, sobre el tema, en el Dictamen C-122-99 de 22 de junio del 1999, expresamos lo siguiente:

"Por último, en relación con los servidores que ocupan plazas que se encuentran excluidas del Régimen del Servicio Civil, la relación entre ellos y la institución está regida por el Derecho laboral administrativo y no por el Derecho común, ya que al ser funcionarios públicos , se les aplican, en toda su extensión, los institutos, principios y reglas que se derivan de esta nueva disciplina jurídica que norma las relaciones entre los empleados públicos y la Administración Pública, en especial los principios de idoneidad para ocupar cargos públicos y el de la estabilidad en el empleo.

El hecho de que el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento no regulen las relaciones entre la Administración Pública descentralizada y sus servidores, no significa que estén regidas por el Derecho laboral común, sino, como bien lo ha expresado la Sala Constitucional, por un derecho estatutario, el Derecho laboral administrativo. Por consiguiente, mientras las relaciones entre el Estado (Poder Ejecutivo) y sus funcionarios están sometidos al Estatuto del Servicio Civil y su reglamento; las relaciones de los entes descentralizados con sus servidores, están regentadas por los institutos, principios y normas que informan al Derecho laboral administrativo, los cuales, muchos de ellos, se encuentran también recogidos en el Estatuto del Servicio Civil." (Las negritas no corresponden al original).

    Pero además de la anterior razón, existen otras razones para sostener la línea argumentativa que estamos siguiendo en este estudio. En primer lugar, lo lógico y lo normal, es que a los empleados de las Federaciones (entes que forman parte del régimen municipal) también se les apliquen las normas del Código Municipal que regulan las relaciones entre las municipalidades y sus empleados, no sólo por la naturaleza de las Federaciones –entes públicos municipales-, sino porque si el ente instituidor (municipalidad) se regenta por esta normativa, también los entes instituidos ( las Federaciones) lo deben estar, máxime a causa de su vinculación con las primeras, toda vez que la segundas son meros instrumentos para satisfacer, de la mejor manera, los intereses y servicios locales. La anterior regla sólo tiene una excepción, y es cuando los trabajadores de las Federaciones no participan de la gestión pública.

    Por otra parte, no es relevante el hecho de que los Estatutos de FEDEMUR indiquen que al Director Ejecutivo y a los demás funcionarios y empleados de la Federación les serán aplicables las disposiciones de Código de Trabajo, debido a que ese precepto no tiene el efecto de transformar una relación de naturaleza estatutaria en una de Derecho común. En primer término, porque los Estatutos exceden su ámbito de aplicación, ya que, de conformidad con el numeral 10 del Código Municipal, esa fuente normativa no puede regular este tipo de relaciones, sino únicamente las relaciones entre las municipalidades que conforman la entidad, los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de la Federación, así como las cuotas que deberán aportar las corporaciones. Por ninguna parte, se les autoriza a los entes instituidores (municipalidades) definir, a través de los Estatutos, la naturaleza jurídica de las relaciones entre la Federación y sus empleados; ésta ya se encuentra definida por el Derecho de la Constitución. Ergo, la norma que estamos glosando, vulnera el principio de legalidad y las normas y principios constitucionales de donde se deriva la naturaleza estatutaria de las relaciones de servicio entre la Administración Pública y sus empleados. Por otra parte, dada la potencia (fuerza activa) que el ordenamiento jurídico le da a estos instrumentos (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública), es claro que no pueden dejar sin efecto principios e institutos cardinales del régimen jurídico de Derecho público, tales como el legalidad o de que del Derecho de la Constitución se desprende la naturaleza estatutaria de las relaciones de servicio entre un ente público y sus empleados. Así las cosas, ante este panorama, al operador jurídico no le queda otra alternativa que optar por las normas y principios de mayor rango, y no por una fuente normativa cuya fuerza no puede prevalecer, dada la contundencia de los principios y los institutos que se encuentran recogidos en el Derecho de la Constitución (principio de legalidad y la naturaleza estatutaria de la relación de servicio entre la Administración y sus funcionarios o empleados).

    En resumen, las disposiciones legales aplicables a las relaciones entre FEDEMUR y sus empleados son las que se encuentran en el Código Municipal, y no las que están en el Código de Trabajo.

B.- ¿Quién es el que tiene la potestad de sancionar en dicha Federación, si el Director Ejecutivo o si el Presidente de la Federación?

    Como explicamos atrás, en vista de la naturaleza jurídica de FEDEMUR, sus funcionarios están sometidos al principio de legalidad y, por consiguiente, no pueden atribuirse facultades que el ordenamiento jurídico no les concede. Revisando las atribuciones de ambos funcionarios (Director Ejecutivo y Presidente de la Federación) tenemos que el primero es el jerarca administrativo de FEDEMUR (artículo decimosexto), mientras que al segundo no se le atribuye ninguna potestad en relación con el régimen disciplinario. Así las cosas, y siendo Director Ejecutivo el superior jerárquico, es a él a quien le compete ejercer la potestad sancionatoria, lo cual es conforme con lo que dispone el inciso c) del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública.

    Ergo, corresponde al Director Ejecutivo ejercer la potestad disciplinaria en FEDEMUR.

C.- Para sancionar a un trabajador de la Federación, se deben seguir las disposiciones contenidas en los artículos 149 y siguientes del Código Municipal o, si por el contrario, se aplica el Código de Trabajo.

    De conformidad con nuestra respuesta a la primera interrogante, para sancionar a un trabajador de FEDEMUR se deben seguir las disposiciones contenidas en el numeral 149 y siguientes del Código Municipal. Las razones para ello, fueron expuestas supra, por lo que resulta ocioso su reiteración.

D.- ¿Puede FEDEMUR prescindir de los servicios de uno de sus trabajadores al amparo de lo preceptuado en el inciso d) del artículo 85 del Código de Trabajo?

    Uno de los institutos que se derivan de la naturaleza estatutaria de la relación entre los entes públicos y sus servidores, es el de la estabilidad en el empleo. Con base en él, los funcionarios públicos que laboran en un determinado ente público, sea este nacional o municipal, solo pueden ser despedidos con base en las causales que se encuentran en el régimen jurídico de Derecho público. Así las cosas, FEDEMUR sólo puede prescindir de los servicios de uno de sus funcionarios cuando se da una causa que está prevista en el Derecho Laboral Administrativo y, por ende, no está autorizado para recurrir a la causal del Código de Trabajo que le permite a un patrono prescindir de un empleado por su propia voluntad.

III.- CONCLUSIONES.

1.- Las disposiciones legales aplicables a las relaciones entre FEDEMUR y sus empleados son las que se encuentran en el Código Municipal, y no las que están en el Código de Trabajo.

2.- Corresponde al Director Ejecutivo ejercer la potestad disciplinaria en FEDEMUR.

3.- Para sancionar a un trabajador de FEDEMUR, se deben seguir las disposiciones contenidas en el numeral 149 y siguientes del Código Municipal.

4.- FEDERMUR no está autorizado para recurrir a la causal del Código de Trabajo, la cual le permite a un patrono prescindir de un empleado por su propia voluntad.

De usted, con toda consideración,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional