C-280-2002
18 de octubre de 2002
Señor
Jorge Walter Bolaños R
Ministro de Hacienda
S.D
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del
Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. DM-1180-2002 de 26
de agosto último, recibido en este Organo Consultivo el 12 de septiembre
siguiente, mediante el cual solicita reconsiderar el Dictamen N. C-174-2002. En
apoyo a la solicitud, se indica que los fondos del Consejo de Seguridad Vial
deben ser administrados con base en el principio de caja única, manejo que no
violentaría la "personería" jurídica instrumental, ya que se
administraría desde el Ministerio la liquidez, de acuerdo con la programación
financiera, manteniendo los fondos en cuentas debidamente diferenciadas. Se
agrega que el Consejo de Seguridad Vial está comprendido dentro del ámbito de
aplicación de la Ley
de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos.
Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica
de la Tesorería Nacional,
oficio AJ-S-119-2002 de 13 de agosto anterior. En dicho oficio se sostiene que
el principio de caja única tiene sustento constitucional. Dicho principio se
contrapone a las restricciones que generan la existencia de recursos líquidos
administrados descentralizadamente y a fondos con propósitos predeterminados
administrados por terceras instancias. La intención del constituyente y del
legislador fue la centralización de la administración del efectivo en un solo
ente, a fin de garantizar que los gastos compitieran por los recursos
disponibles y de evitar que se mantengan recursos ociosos existiendo
necesidades por atender. Agrega que para "implementar" el principio
se debe reunir todos los recursos de la Administración Central
Gubernamental en un solo administrador y custodio que es la Tesorería Nacional.
La caja única favorece una correcta programación financiera y una conveniente
adecuación con las definiciones presupuestarias, en lo cualitativo y
cuantitativo. El ordenamiento de la administración financiera del Estado debe
estar compuesto por normas que desarrollen el principio de caja única, en el
sentido de que todas las rentas estatales estén a cargo de la Tesorería Nacional.
Contrariamente a lo anterior, el ordenamiento administrativo está integrado por
leyes y decretos que transgreden la finalidad del principio de caja única. La
contraposición se produce por la creación de leyes que autorizan a dependencias
públicas del sector centralizado para la administración independiente de los
recursos y, por ende, del efectivo. La coexistencia de sectores deficitarios y
otros superávitarios en el Estado. Añade que se ha creado un conjunto de
entidades adscritas al Poder Ejecutivo con independencia administrativa. Por lo
que existen entidades con ciertos grados de independencia y plena capacidad de
administrar sus finanzas a discreción, pero sujetos a directrices de índole
superior. Lo cual transgrede el principio de razonabilidad jurídica, ya que
sólo las instituciones con autonomía administrativa plena se encuentran exentas
de incorporar sus recursos dentro de la caja única del Estado. Cita, al efecto,
la resolución de la
Sala Constitucional N. 6240-93 de 26 de noviembre de 1993.
Asimismo señala que el principio se violenta porque diversas normas autorizan a
entidades para que recauden fondos públicos que ingresan directamente a cuentas
diferentes de la caja única del Estado, por lo que su manejo recae en órganos
de cada dependencia. En esas condiciones, la entidad maneja cuentas bancarias
en bancos comerciales del Estado, como si tuvieran amplias libertades para la
definición del gasto y distribución de los recursos. En orden a la
"implementación" del principio de caja única, señala que el
instrumento operacional es la "cuenta única", cuyo objeto es mantener
una sola cuenta bancaria operada por la Tesorería Nacional.
A la cuenta única del Tesoro deben ingresar los recursos recaudados de todo
tipo y mediante ella, deben realizarse todos los pagos de las obligaciones de
los organismos del sector público. Al citar el artículo 66 de la Ley de Administración
Financiera de la República
y Presupuestos Públicos señala que la función de la Tesorería Nacional
es la de un banco que mantiene relación directa con los clientes, representados
por los tesoreros de los diferentes organismos del sector público, cuyos
ingresos recibirá como depósitos y efectuará los pagos que éstos dispongan.
Para lo cual es necesario que se mantengan dentro de la Cuenta Única del Tesoro
disponibilidades financieras individuales separadas, provenientes de fondos
puestos a disposición de sus titulares y sobre los cuales podrá ordenar pagos.
Esas disponibilidades financieras reemplazarán a las cuentas corrientes
bancarias que los organismos mantienen en los bancos para el giro de sus
operaciones financieras y recibirán el nombre de cuentas de operación. A través
de la cuenta única del Tesoro deberán realizarse todos los pagos, lo que
implica una reingeniería de los procesos tradicionales de pago, sin que ello
signifique que en la
Tesorería se van a centralizar las decisiones sobre cada uno
de los pagos a realizar. Las decisiones, dentro de los límites financieros
establecidos en las cuotas de pago deben descentralizarse hacia tesorerías
institucionales, quedando en la
Tesorería la responsabilidad de efectivizar los pagos y
llevar a cabo la gestión financiera. En cuanto al Consejo de Seguridad Vial se
afirma que no se violenta la "personería jurídica instrumental" del
Consejo al administrar sus fondos con base en el principio de caja única, ya
que se administrará la liquidez de acuerdo con su programación financiera,
manteniendo sus fondos en cuentas debidamente diferenciadas. Se concluye que el
Consejo seguiría siendo titular de los recursos para fines específicos,
recursos que serían administrados por la Tesorería Nacional
bajo los lineamientos del principio de caja única.
De conformidad con el artículo
6 de nuestra Ley Orgánica, la
Administración cuenta con ocho días, contados a partir del
recibo del dictamen, para solicitar su reconsideración. Plazo que había
acaecido sobradamente al 12 de septiembre último. Lo anterior implica que la
solicitud de reconsideración se presentó extemporáneamente. En consecuencia, no
procede dar a su solicitud el tratamiento dispuesto por el artículo 6 de
mérito. Empero, la
Procuraduría entra a conocer de ella como una consulta nueva.
El objeto de la consulta es
que se establezca que los recursos del fondo del Consejo de Seguridad Vial
deben ingresar a caja única, de manera tal que serán administrados por la Tesorería Nacional.
Se estima que la personalidad presupuestaria no resulta lesionada por el hecho
de que los recursos sean administrados por la Tesorería Nacional.
De allí la necesidad de precisar el significado de esa personificación, así
como referirnos a cuál es el alcance del principio de unidad de caja y las
potestades de la
Tesorería Nacional.
A.- LA PERSONALIDAD INSTRUMENTAL
O PRESUPUESTARIA
En la opinión que Ud. adjunta,
la Asesoría Jurídica
sostiene que existen leyes que transgreden abiertamente el principio de caja
única, sea porque autorizan a dependencias públicas para administrar
independientemente sus recursos, incluyendo el efectivo, sea porque coexisten
sectores deficitarios y otros superávitarios.
En relación con el primer
asunto, que es el que interesa desde el punto de vista jurídico, se afirma que
resulta inconstitucional la creación de entidades con cierta posibilidad de
administrar recursos, ya que sólo las instituciones con autonomía
administrativa plena están exentas de incorporar sus recursos dentro de la caja
única del Estado. Se cita, al efecto, el voto N. 6240-93 de 14: 00 hrs. del 26
de noviembre de 1993.
El otorgamiento de
personalidad jurídica de efectos presupuestarios a determinados órganos,
particularmente del Poder Ejecutivo, ha sido objeto de diversos
cuestionamientos a nivel constitucional. Como en su momento indicó la Procuraduría
(dictámenes Nº 186-95 de 28 de agosto de 1995, C-171-96 y C-175-96 de 18 y 21
de octubre de 1996, respectivamente y C-042- 2001 de 20 de febrero de 2001),
las resoluciones de la
Sala Constitucional en la materia resultaban contradictorias
entre sí. Esa situación se presentaba respecto del voto N. 6240-93 citado por la Asesoría y la resolución
relativa al Museo Nacional, N. 03513-94 de las 8:57 hrs. del 15 de julio de
1994. Las resoluciones posteriores hacían referencia a dichas resoluciones sin
tomar en cuenta la diferencia de criterio que existía entre una y otra. No
obstante, en todo momento se afirmaba la posibilidad de otorgar a un órgano
personalidad jurídica instrumental en el tanto ésta no se confundiera con una
personalidad jurídica plena. Lo que implicaba que no podía darse una amplia
autonomía a la "persona" así creada. Caso contrario debería crearse
un ente descentralizado.
La propia Sala Constitucional
se refirió a esa diferencia de criterios en la resolución N. resolución N.
11657-2001 de 14:43 hrs. del 14 de noviembre de 2001, al señalar:
""…Los principios
constitucionales de caja única (según el cual todos los ingresos a favor del
Estado central deben entrar y salir por la Tesorería Nacional)
y de universalidad presupuestaria (el Presupuesto de la República deberá
contener la previsión de todos los ingresos y la autorización de todos los
gastos del Estado central durante el ejercicio económico correspondiente),
consagrados positivamente en los artículos 185 y 176 constitucionales,
respectivamente, determinan garantías para el sano manejo de los fondos
públicos, posibilitando un mayor control acerca del manejo de tales recursos.
No obstante lo anterior, en el Derecho Público costarricense existen varios
ejemplos de la figura denominada "personificaciones presupuestaria",
según las cuales en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos órganos
desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del
Presupuesto del Estado Central, al dotarlos de "personalidad jurídica
instrumental". Esta práctica ha sido analizada por esta Sala al menos en
dos ocasiones, la primera de ellas en la sentencia número 06240-93 de las
catorce horas del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, en
la cual se consideró que:
(….).
Posteriormente, esta Sala
revisó el criterio antes citado, y en la sentencia número 03513-94 de las ocho
horas cincuenta y siete minutos del quince de julio de mil novecientos noventa
y cuatro, que:
(…).
La posición correcta es la
sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta
válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado,
personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio
presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que
está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le
permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente
público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los
aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentrados y de los
derivados de su personalidad jurídica instrumental…En este caso, no resulta
inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del funcionamiento
del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un
fideicomiso en el Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo
técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica
instrumental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 166 de la Ley General de
Aviación Civil…".
De lo transcrito se deriva que
la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad
presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos,
con independencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se
personaliza. Como se indica en el dictamen cuya reconsideración se solicita, la
personalidad presupuestaria significa una autonomía patrimonial determinada por
la titularidad de recursos propios, según lo disponga el legislador;
titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del organismo al
cual se pertenece, la administración y manejo de recursos con independencia del
Presupuesto del ente de pertenencia, lo que implica reconocer una facultad de
contratar. Para efectos presupuestarios, la situación de la persona
instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en el sentido de que
ambos tienen la titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en
forma independiente. Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a diversas
disposiciones que regulan la materia financiera y entre ellas las directrices
de la
Autoridad Presupuestaria, pero su presupuesto y, por ende, la
ejecución presupuestaria no se identifican con el Presupuesto del ente al que
se pertenece. Ejecución presupuestaria que comprende la ordenación del pago y
el aspecto contable de éste, sea el pago efectivo. Para que una persona
instrumental no pudiese ejercer tales facultades se requeriría una norma legal
cuyo contenido lo prohibiese o restringiese. Es el caso, por ejemplo, de que
una norma legal centralice, sea en forma general o especial, la administración
de los recursos correspondientes a la persona instrumental.
Al considerar que la
restricción existente estaba referida a los recursos del Gobierno Central y
partiendo de que, en virtud de la personalidad jurídica instrumental otorgada
por ley, los fondos del Consejo de Seguridad Vial no constituyen ingresos del
Gobierno Central, la
Procuraduría concluyó que dicho Consejo no resulta vinculado
por el principio establecido en el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera
y que, de ese hecho los recursos del fondo de Seguridad Vial no entrarían en la
caja única del Estado.
Esta conclusión es cuestionada
por el Ministerio de Hacienda a partir de la resolución N. 6240-93 y de un
nuevo sistema operativo de la Tesorería Nacional que se pretende implantar,
comprensivo de las personas jurídicas instrumentales. De la resolución N.
11657-2001 antes transcrita se deriva que la posición sostenida por la Sala en el voto N. 6240-93 es
"incorrecta", por lo que resta referirse a la concepción sobre el
principio de caja única, a fin de determinar si obliga a reconsiderar el
dictamen N. 174-2002.
B.- UNA MODIFICACIÓN DE LOS ALCANCES DEL
PRINCIPIO DE CAJA ÚNICA EN SU INTERPRETACIÓN TRADICIONAL
El principio de caja única
tiene fundamento constitucional, aspecto sobre el cual no se discute. No sólo
está presente en el artículo 185 de la Carta Política,
sino que a él se ha referido abundantemente la Sala Constitucional,
incluso confundiéndolo con los principios propiamente presupuestarios de unidad
y universalidad presupuestarias (así, por ejemplo, las resoluciones Ns N.
6240-93 de cita y 7596-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994).
Dispone el artículo 185 de la Constitución:
"La Tesorería Nacional
es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales, este
organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y
recibir las cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo deban
ingresar a las arcas nacionales".
La Sala ha indicado sobre este
principio:
"...en todo caso, merece
ser aclarado que el principio de unidad de caja es una manifestación contable
del principio de universalidad, y que contrario a lo que se ha afirmado, sí
tiene rango constitucional, sólo que se refiere a la obligación de que exista
una sola caja pagadora del Estado, que es la Tesorería Nacional,
lo cual implica a su vez, que todos los ingresos, aún cuando tengan un destino
específico, deben ingresar a la universalidad, para ser pagados de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitucional.
(...).
De lo anterior se desprende
claramente que el legislador presupuestario no puede variar el destino de los
fondos a los que el legislador ordinario señaló uno previamente. Asimismo que
en cumplimiento del principio de caja única, que se desprende del artículo 185
de la Constitución,
tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. ..."
Resolución N. 9317-99 de 10:15 hrs. del 26 de noviembre de 1999.
La discusión gira, empero,
alrededor de los alcances de este principio y respecto de lo que aquí interesa,
a cuáles entes debe cubrir.
Conforme el principio de caja
única, que en realidad es una manifestación del principio de unidad
presupuestaria, los fondos públicos deben ser necesariamente reunidos y
administrados en común. Para lo cual se centralizan las diversas operaciones
financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias, que impliquen manejo o
disposición de fondos públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente
de los fondos públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda
sobre las distintas operaciones financieras a cargo de esos fondos.
Se discute si el principio de
caja única obliga a centralizar todos los ingresos públicos, independientemente
de la persona jurídica que es su titular o, si por el contrario, se aplica el
principio de personalidad jurídica, como es lo usual en materia presupuestaria.
Bajo esta posición, el principio implica que cada Ente público, considerando
como la organización que cuenta con personalidad jurídica pública, tendrá su
propia caja, donde se centralizarán sus ingresos y sus pagos. En consecuencia,
que dichos entes no están obligados a depositar sus fondos en la Tesorería Nacional,
que sería la consecuencia lógica de considerar que en un ordenamiento todos los
fondos deben ser administrados por la Tesorería Nacional,
independientemente de quién sea su titular.
Pues bien, al aprobarse la Ley de la Administración Financiera
de la República
se contempla el principio de unidad de caja en relación con el Estado, sea en
tanto que persona jurídica. Se dispone:
"ARTÍCULO 66.- Caja única
Todos los ingresos que perciba
el Gobierno de la República,
cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional.
Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en
colones u otra moneda, en procura del mayor beneficio para la Hacienda Pública.
Los recursos recaudados en
virtud de las leyes especiales que determinen su destino se depositarán en
cuentas autorizadas por la Tesorería Nacional, en cualquiera de los bancos
del sector público. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo
disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la
ejecución del gasto".
La centralización de los
ingresos concierne aquellos del Gobierno de la República, término que
debe ser interpretado en relación con el artículo 9 de la Carta Política.
Esta excluida la posibilidad de que recursos correspondientes a entes
descentralizados ingresen a la caja única. Ello porque no podrían ser
considerados "ingresos del Gobierno Central". No obstante, se prevé
la centralización de todos los recursos con destino específico, lo cual se
justifica porque los recursos con destino específico, particularmente los
tributos, son recursos creados por el Estado en ejercicio de una potestad que
le es propia y porque, en estricto derecho, son recursos estatales. En relación
con el segundo párrafo del artículo 66 de la Ley de Administración Financiera en su texto
original, manifestamos en el dictamen N. C-333-2001 de 30 de noviembre de 2001:
"Quienes recauden los
ingresos previstos en leyes especiales deben ingresarlos a las cuentas que
determine la
Tesorería Nacional, sin posibilidad de girarlos directamente
a los beneficiarios. El monto de la transferencia continúa siendo determinado
por lo que "disponga la ley respectiva".
Y al resolver una solicitud de
aclaración de dicho pronunciamiento, se indicó:
"La frase utilizada por la Procuraduría está
ciertamente referida a los tributos o cualquier otro recurso claramente
identificable con destino específico. Debe tomarse en cuenta que si la ley no
establece la fuente de los ingresos, se sigue necesariamente que no se está en
presencia de "recursos recaudados en virtud de leyes especiales que
determinen su destino", así como tampoco de "ingresos previstos en
leyes especiales". Por consiguiente, no resulta aplicable el artículo 66
segundo párrafo para estos destinos. Lo que no implica que los destinos
específicos sin fuente de financiamiento no deban ingresar a la caja única. Por
el contrario, conforme el primer párrafo de dicho numeral, al ser ingresos que
deben ser percibidos por el Gobierno, los recursos deben ingresar a caja única:
por esencia los recursos que le den sustento no pueden sino ser recaudados
conforme las disposiciones generales que regulan la recaudación de los ingresos
del Estado y, por ende, deben ingresar al fondo único de la Tesorería.
En consecuencia, la Procuraduría no puede
sino señalar que tanto los destinos específicos respecto de los cuales la ley
de creación establece la fuente de financiamiento como los que la ley no crea
tales fuentes, están comprendidos en el artículo 43 de la ley de mérito. Por
ende, cualquier destino específico creado por ley debe ser ejecutado conforme
lo dispuesto en el citado artículo". (dictamen N. 352-2001 de 19 de
diciembre de 2001).
Lo que significa que desde la
emisión de la Ley
los destinos específicos, con o sin fuentes de financiamiento, están
comprendidos en la caja única del Estado, que deben ser presupuestados en el
Presupuesto para el Estado, que se giran a las instituciones beneficiarias como
transferencias, de acuerdo con la programación financiera y la disponibilidades
de efectivo a que hace referencia el artículo 43 de la misma Ley 8131.
La Procuraduría estimó
que el Consejo de Seguridad Vial no estaba concernido por lo dispuesto en el
artículo 66 de mérito. Ello en el tanto que los ingresos que perciba esta
persona jurídica instrumental no puedan ser considerados ingresos del Gobierno
Central, así como tampoco recursos con destino específico.
Ahora bien, el Ministerio de Hacienda
hace una exposición respecto de los alcances que se debe dar al principio de
caja única en orden a la administración de liquidez. Es de advertir que en
criterio de la
Procuraduría los criterios esbozados no son suficientes para
propiciar una modificación de las conclusiones a que se llegó en el dictamen
C-174-2002 de 4 de julio de 2002. En ese sentido, más que el fundamento de la
reconsideración, lo arguido por la Tesorería Nacional
es manifestación de un concepto de caja única, que precisamente debe analizarse
si está presente en la ley. Ello porque la mayor parte de los argumentos tiene
como objeto presentar el sistema operativo de caja única y en especial, la
posibilidad de administrar la liquidez de acuerdo con una programación
financiera, manteniendo los fondos en cuentas diferenciadas. Desde esa
exposición, lo procedente no sería entrar a analizar si el Consejo está
cubierto por caja única, sino si la "implementación" de la caja
única encuentra fundamento en el ordenamiento. Aspecto que efectivamente
se va a analizar.
No obstante, es necesario
señalar, desde ya, que la modificación del dictamen N. C-174-2002 se impone de
oficio, en virtud del cambio de contenido que ha sufrido el artículo 66 de
mérito, producto de la reforma introducida recientemente por la Ley N° 8299 de
22 de agosto del 2002, Ley de Restructuración de la Deuda Pública. Por
lo que se reconsidera de oficio. Dispone actualmente el numeral de mérito:
"Todos los ingresos que
perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los
incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente,
formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional.
Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en
colones o en otra moneda.
Los recursos recaudados en
virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas
abiertas por la
Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos
recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva,
el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional
girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades
financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".
La reforma a la primera
frase del artículo tiene como objeto aclarar el concepto de "Gobierno
Central". Este se define en relación con los incisos a) y b) del artículo
1 de la Ley. Pues
bien, disponen estos incisos:
"ARTÍCULO 1.- Ámbito de
aplicación
La presente Ley regula el
régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios
de los fondos públicos. Será aplicable a:
a. La Administración Central,
constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b. Los Poderes Legislativo y
Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos
auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política".
El Gobierno Central está
constituido por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como los órganos a
que se refiere el inciso b). A la par de estos órganos tenemos la Administración
Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
En los diversos dictámenes que
la Procuraduría
ha emitido en relación con la personalidad instrumental o la personificación
presupuestaria en el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos
casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una
descentralización de funciones. Por consiguiente, en sentido estricto no puede
considerarse que los órganos que son dotados de personalidad jurídica
instrumental formen parte de la Administración
Descentralizada. No puede sino considerarse que esas personas
instrumentales forman parte de la Administración Central,
constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias
de éste. Ante la imposibilidad de considerar las personas instrumentales como
Administración Descentralizada, debe entenderse que están comprendidos en el
inciso a) del artículo 1ª de la
Ley y no en el c) de ese mismo inciso.
De ese hecho, esas personas
instrumentales constituyen parte del "Gobierno Central" a que se
refiere el artículo 66 de la Ley
8131, ahora reformado. Por consiguiente, los ingresos de estas personas
jurídicas instrumentales deben ser considerados ingresos del Gobierno Central,
de lo cual se sigue como lógica consecuencia que tales recursos forman parte de
un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Ergo, dichas personas –a
pesar de la personalidad jurídica instrumental- resultan vinculadas por el
principio de unidad de caja a cargo de la Tesorería.
Puede, entonces, decirse, que
a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera
se ha producido una modificación sensible respecto de los alcances de la
personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad
de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición
de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la
caja única correspondiente. El punto es qué significa esa integración a caja
única.
Al referirse a la aplicación
del principio de caja única, la Asesoría Jurídica señala que si bien la titularidad
de los fondos corresponde a los diversos organismos responsables de su
percepción, la administración de la liquidez corresponde a la Tesorería. Para
cumplir tal función habría una "cuenta única", lo que permitiría
mantener una sola cuenta bancaria operada exclusivamente por la Tesorería, a la cual
ingresarían los distintos recursos de los organismos cubiertos por caja única y
se realizarían todos los pagos del Sector Público, con cargo a los fondos de
los respectivos titulares. Las disponibilidades financieras reemplazarían a las
cuentas corrientes bancarias que los organismos cubiertos mantienen en los
bancos, Los titulares de los fondos decidirían los pagos a realizar sobre la
base de la deuda exigible y las cuotas de pago y el Tesoro transferiría los
fondos a los bancos pagadores, para su acreditación en las cuentas corrientes
de los acreedores. La
Tesorería no centralizaría las decisiones sobre los pagos,
pero sí la administración de la liquidez de acuerdo con la programación
financiera y el pago mismo.
Dado que el artículo 66 de la Ley 8131 en su primer párrafo
señala que la administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional,
se sigue que corresponde a ésta administrar efectivamente los recursos líquidos
que allí ingresan, conforme la programación financiera que el titular de esos
recursos haya hecho y la disponibilidad de éstos. La decisión de abrir una sola
cuenta o varias corresponde también a la Tesorería. En ese
sentido, la administración de la liquidez debe permitir el cumplimiento de los
compromisos financieros de las organizaciones correspondientes, así como
realizar los pagos que corresponda, todo en beneficio de las finanzas públicas
y procurando un rendimiento óptimo de los recursos financieros que administra.
Se admite doctrinalmente que
el Tesorero cumple funciones de depositario y banquero del sector público y que
le corresponde intervenir en los mercados financiero y monetario. Su gestión
debe permitir la transparencia de la actividad financiera y por consiguiente,
es una forma de control de los fondos públicos. Lo importante, para esos
efectos, no es tanto que los recursos se manejen en una única caja, sino la
unidad contable y de dirección que permita la economía en los gestión de los
flujos financieros, la administración coordinada y una eficaz distribución de
los recursos públicos. Funciones que se cumplirían, entonces, respecto de los
órganos con personalidad instrumental del Poder Ejecutivo.
No obstante, en orden a las
potestades de la
Tesorería Nacional debe diferenciarse entre los recursos que
tienen destino específico y los otros recursos que deben ingresar en caja
única. Como se desprende de los dictámenes C-333-2001 y 352-2001 de cita, la Ley de la Administración Financiera
obliga a que los recursos con destino específico ingresen a caja única,
independientemente de quién sea su beneficiario. Dada esa pertenencia, podría
considerarse que la
Tesorería Nacional puede administrarlos de igual forma que
con los ingresos del Gobierno Central, a que se refiere el primer párrafo. Es
de recordar, sin embargo, que por disposición de ley la Tesorería debe
administrarlos de acuerdo con la programación financiera prevista en el
artículo 43 de la misma ley. Además, debe tomarse en cuenta la última frase del
artículo 66 agregada por la Ley
de Reestructuración de la deuda pública:
"La Tesorería Nacional
girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades
financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".
El legislador agregó una
disposición imperativa: la
Tesorería debe girar a los órganos y entes beneficiarios de
los recursos con destino específico los montos así ingresados. Ese giro no es
automático sino que se hace conforme las necesidades financieras determinadas
en la programación presupuestaria anual. Lo importante en orden al sistema de
caja única que se va a implantar es que el legislador ha decidido que la
administración de la liquidez y el pago a cargo de esos ingresos corresponde al
órgano o ente beneficiario del destino específico, no a la Tesorería. Lo cual
significa que existe una diferencia de trato según se esté o no en presencia de
recursos con destino específico. En consecuencia, respecto de éstos, la Tesorería no es
competente para hacer los pagos de las obligaciones que se financian con los
recursos de mérito. "Efectivizar" los pagos, llevar la gestión
financiera correspondería al órgano o ente beneficiario.
Puede cuestionarse si ese
régimen particular de los destinos específicos se aplica también cuando el
beneficiario es un órgano del Gobierno Central, en los términos del primer
párrafo del artículo 66. Podría arguirse que el párrafo en cuestión no
diferencia entre los beneficiarios, de manera de concluir que la Tesorería debe girar los
recursos, independientemente de la naturaleza del beneficiario: órganos del
Poder Central, órganos de un ente descentralizado (lo normal es que los
acreedores de los recursos con destino específico sean entes descentralizados y
órganos del Poder Central, difícilmente se atribuyen a un órgano de un ente
descentralizado) o de un ente.
Empero, dado que los recursos
con destino específico a favor de órganos del Gobierno Central se consideran
por el primer párrafo del artículo 66 como recursos del Gobierno Central,
consideramos que debe estimarse que a esos recursos no se les aplica la última
frase del artículo 66. Por consiguiente, que la Tesorería no está
obligada a girar los montos correspondientes para que sean administrados por el
órgano beneficiado.
No escapa a la Procuraduría que al
analizar el texto propuesto para el artículo 66, la Dirección de Servicios
Técnicos señaló claramente la necesidad de precisar el ámbito de aplicación de
la reforma. Servicios Técnicos manifestó sobre los alcances de la reforma:
"...cabe la posibilidad
de que algunos recursos destinados a instituciones descentralizadas u otros
entes públicos o privados, que tengan origen en tributos, queden fuera del
manejo de la Tesorería.
Por el contrario, podría interpretarse que algunos recursos
que no corresponden propiamente al Estado como ente jurídico, sino a otras
instituciones (entes adscritos con personalidad jurídica propia, por ejemplo),
deberán pasar por el fondo único. En ese sentido es conveniente aclarar el
propósito y los alcances de la reforma propuesta". (Folio 296 del
Expediente legislativo).
Consideración que fue retomada
posteriormente:
"En materia de reformas a
la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos es conveniente definir con
mayor precisión el sentido de la reforma que se propone, en aspectos
relacionados con: los órganos y entes afectos al principio de caja única según
el origen de los recursos, a quien corresponde en última instancia la
definición final de la programación presupuestaria anual (principalmente cuando
exista discrepancia entre Tesorería y la entidad específica), el costo
beneficio de la centralización de los recursos en el Banco Central y el alcance
de la reforma al artículo 74 según se ha expuesto en este estudio. En todo caso
el traslado gradual de recursos de Tesorería Nacional hacia las instituciones
generaría un beneficio fiscal si redunda en menores requerimientos de
financiamiento para el Gobierno Central; la magnitud del beneficio dependerá
finalmente del ritmo en que se produzcan las transferencias" (ibid, folio
309).
Se previno a los legisladores
la necesidad de precisar si el texto de la frase final se refería a los
recursos del Gobierno Central o a los recaudados por leyes especiales, pero
este punto, como en general la definición de los alcances del principio de caja
única, no interesó a los señores legisladores. La mayor parte de las mociones
que se presentaron tenían como objeto, sea definir si la Tesorería podía o no
abrir las cuentas exclusivamente en el Banco Central o bien, si los recursos
debían ser administrados conforme la programación financiera. De manera que el
punto referente al alcance de la norma no fue discutido.
CONCLUSIÓN:
Por lo antes expuesto, es
criterio de la
Procuraduría General de la República, que:
1.- Los órganos del Poder Ejecutivo dotados de
personalidad jurídica instrumental no constituyen Administración
Descentralizada, por lo que debe tenérseles como parte de la Administración Central.
2.- Por lo anterior, para efectos del artículo 66
de la Ley de la Administración Financiera
y Presupuestos Públicos, sus recursos forman parte de los recursos del Gobierno
Central y en esa condición están sujetos al principio de caja única.
3.- La administración de la caja única
corresponde a la Tesorería
Nacional. Dicha administración abarca la liquidez y la
realización efectiva de los pagos correspondientes.
4.- Empero, de conformidad con el segundo
párrafo, in fine, del artículo 66 esas facultades están excluidas en tratándose
de los recursos con destino específico a favor de órganos que no integren el
Gobierno Central y de los entes descentralizados. Respecto de esos órganos y
entes, la Tesorería
está obligada a girar los recursos conforme la programación financiera
establecida.
5.- Se reconsidera de oficio el
dictamen N. C-174-2002 de 4 de julio de 2002, en cuanto concluye que los
recursos del Consejo de Seguridad Vial no pueden ser considerados recursos del
Gobierno Central para efectos de lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley de Administración
Financiera y Presupuestos Públicos. Por el contrario, a partir de la vigencia
de la reforma a dicho artículo por la
Ley de Reestructuración de la deuda pública, dichos ingresos
quedan cubiertos por lo allí dispuesto y, por ende, a las facultades de la Tesorería Nacional.
Del señor Ministro, muy atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
Copia: Ingeniero Carlos
Pereira Esteban
Director Ejecutivo Consejo de
Seguridad Vial
MIRCH/mvc
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