Dictamen : 229 - del 05/09/2002

C-229-2002

05 de setiembre de 2002

 

Licenciado

Max Alberto Esquivel Faerron

DEFENSORIA DE LOS HABITANTES

S.D.

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio Nº DH-100-2001 de 27 de marzo de 2001, modificado posteriormente por el Nº DAJ-067-01 de 18 de mayo del mismo año, mediante los cuales solicita el criterio de este órgano en torno al régimen de vacaciones de funcionarios públicos durante el período de suspensión del contrato de trabajo por permiso sin goce de sueldo, para laborar en otra dependencia del Estado, así como en aquellos casos de traslados de servidores a otra u otras dependencia dentro de la Administración.

Concretamente, los puntos sobre los que se solicita dictaminar son los siguientes:

"1 - Al amparo de lo que ha señalado la Sala Constitucional en su voto 4571-97 en relación con los períodos de suspensión de la relación laboral y la continuidad del plazo para la adquisición de vacaciones, queda claro que el período de suspensión de la relación laboral se debe contar a efectos de determinar el derecho a vacaciones, siendo que la suspensión no interrumpe la continuidad laboral. La situación que se presenta es determinar si por el período laborado en la otra dependencia estatal se genera paralelamente un derecho a vacaciones proporcional, de modo tal que sea correcto afirmar que, por ejemplo, durante un año laborado, un funcionario público adquiere dos semanas de vacaciones en la institución original – por la continuidad durante la suspensión – y dos semanas de vacaciones en la institución en que prestó servicios durante la suspensión de la relación con la primera.

2 – En caso de determinarse que efectivamente un funcionario adquiere derecho a vacaciones en ambas instituciones y al finalizar el período el funcionario no disfrutó de tal derecho en la institución a la que sirvió durante el periodo de suspensión, ¿debe cancelar este derecho la institución en la que se generó el derecho a vacaciones durante el período de suspensión? O por el contrario, con fundamento en el principio de Estado Único, ¿ se debe reconocer este derecho al regreso a la institución originaria del funcionario, con lo que ésta estaría en la obligación de compensar o permitir el disfrute al funcionario de vacaciones generado por el trabajo en otra dependencia del Estado?

3 – Finalmente, si un funcionario se traslada a otra dependencia del Estado, en otro poder de la República, y al finalizar su relación con la primera queda un saldo de vacaciones no disfrutadas, ¿debe la institución receptora compensar o permitir el disfrute de dichas vacaciones o por el contrario debe la institución con la que se termina la relación laboral cancelar este derecho no disfrutado en aras de una buena administración de recursos? (Este último punto según modificación que se le hiciera por esa Defensoría mediante Oficio DAJ-067-01 de 18 de mayo de 2001).

Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

De previo a referirnos al fondo de su gestión, ofrecemos disculpas por la demora en dar respuesta a la consulta, lo cual se justifica en la cantidad de asuntos a cargo de este Despacho.

Como aspecto preliminar, resulta imperativo delimitar el tema del derecho al disfrute de vacaciones en aquellos casos en que se han otorgado licencias sin goce de salario, a la luz de la sentencia Nº 4571-97 de las 12:54 hrs. de 1 de agosto de 1997, dictada por la Sala Constitucional, referida, entre otros aspectos, a la continuidad del plazo de las cincuenta semanas que debe cumplir el servidor público para el disfrute del derecho al descanso anual. Es decir, el marco de análisis de este estudio, en cuanto a los alcances del referido voto, es únicamente en relación con los permisos sin goce de salario como causa de no interrupción de la continuidad del trabajo (art. 153 del Código de Trabajo). Lo anterior por estimar que las otras causas allí previstas (enfermedad justificada, etc.) podrían ser objeto de un estudio aparte. A tal efecto, cabe mencionar lo siguiente:

SOBRE EL COMPUTO DEL TIEMPO REQUERIDO PARA EL DISFRUTE DE LAS VACACIONES A LA LUZ DEL FALLO CONSTITUCIONAL – Nº 4571-97 -.

La Sala IV de la Corte Suprema de Justicia resolvió mediante el voto 4571-97, la acción de inconstitucional número 1834-A-94, anulando por ser contrario a la Constitución el artículo 1° del Decreto Ejecutivo número 22343-MP-J-MTSS - el cual modificó al artículo 29 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil-, únicamente en cuanto al párrafo segundo que establecía literalmente:

"No obstante lo anterior, en todos los demás casos, la prestación del servicio se tendrá por suspendida por las licencias con goce de salario o sin él, enfermedad del servidor, o cualquier otra causa de suspensión de la relación de servicios."

Esta norma definía taxativamente las causas que suspendían la prestación de servicio a efecto del cómputo del plazo que da derecho a las vacaciones anuales remuneradas; sin embargo, a la luz del artículo 59 de la Constitución Política, dicha regulación es reserva de ley, por lo que el citado artículo reglamentario contravenía lo establecido constitucionalmente, al establecer limitaciones para el disfrute del derecho al descanso anual remunerado, no contempladas por el Estatuto del Servicio Civil, y por ello, no susceptible de regulación por vía de Decreto Ejecutivo; y además, contravenía abiertamente lo establecido por el Código de Trabajo en su artículo 153, como normativa supletoria que es de acuerdo al artículo 51 del citado Estatuto. Las anteriores razones dieron como resultado la declaratoria de inconstitucionalidad de interés.

Correlativamente a la declaratoria de inconstitucionalidad, la Sala Constitucional determinó que el artículo 153 del Código de Trabajo es aplicable al servidor público cubierto por el Régimen de Servicio Civil, en lo referente al cómputo del tiempo requerido para el goce del derecho a las vacaciones, aspecto que también es regulado en iguales términos por el Reglamento del mencionado Estatuto en su numeral 29. El fundamento de la Sala para disponer la aplicación de la normativa del Código de Trabajo, radica en el numeral 51 del citado Estatuto, donde se remite al citado Código como normativa supletoria en la materia. Al respecto la Sala Constitucional, por medio del citado voto Nº 4571-97, Considerando V), manifestó lo siguiente:

" Si como se dijo, el Estatuto no establece regla o principio alguno, en cuanto a las causas que podrían dar lugar a la suspensión de la continuidad del plazo de cincuenta semanas aludido, y por ello se trata de materia no susceptible de regulación por la vía del decreto ejecutivo -mucho menos por la del autónomo en sus diversas manifestaciones- debe aplicarse a los servidores públicos, en este caso, las previstas para los demás trabajadores en el Código de Trabajo, que en su artículo 153 dispone que: " ... no interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario, … ".

En vista de lo resuelto por la Sala, es oportuno extender el análisis del referido artículo 153, el que desde su primera redacción, que data de agosto de 1943, dispuso lo siguiente:

"No interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus Reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga, o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste."

Al momento de la promulgación de esta norma legal, el Congreso Constitucional de Costa Rica, en el Dictamen de la Comisión Especial, de fecha 24 de julio de 1943, presentó el siguiente informe:

"Muchos agricultores y ganaderos se han alarmado injustamente con la obligación de conceder vacaciones a sus trabajadores, que consignan los artículos 153 y siguientes del proyecto y el artículo 54, párrafo segundo de la Constitución vigente. Esta alarma se debe al error en la interpretación de esos textos, ya que ellos sólo otorgan derecho a vacaciones remuneradas a quienes tienen un mínimo de cincuenta semanas de servicio continuo a las órdenes de un mismo patrono. Son muy raros los peones que trabajan en forma ininterrumpida durante dos o tres meses de modo que la inmensa mayoría de los trabajadores campesinos por su falta de continuidad en el servicio, no gozarán del referido derecho, a menos que los respectivos patronos se los concedan." (El subrayado es nuestro).

El contenido de esta interpretación legislativa, denota que el artículo 153 del Código de Trabajo nació a la vida jurídica dentro del contexto de las relaciones laborales del sector privado. De ahí la importancia de analizar las circunstancias contempladas en la norma y por las cuales no se interrumpe la continuidad del trabajo, a saber: a) las licencias sin goce de salario; b)los descansos otorgados por el presente Código, sus Reglamentos y sus leyes conexas; c)las enfermedades justificadas- éstas de acuerdo con los artículos 79 y 80 del mismo Código, tienen un plazo máximo de tres meses, para tener el efecto de suspender el contrato; si lo exceden se otorga la potestad al patrono para dar por terminado el contrato de trabajo, cubriendo al trabajador el importe del preaviso, el auxilio de cesantía y demás indemnizaciones que pudieran corresponder a éste en virtud de disposiciones especiales-; d)las prórrogas o renovación inmediata del contrato de trabajo, así como tampoco ninguna otra causa análoga que no termine con éste. No obstante, según se indicó al inicio, el presente análisis sólo se ocupa de la primera de las causas antes enumeradas.

Recapitulando, de acuerdo con el voto de la Sala Constitucional, se concluye que el artículo 153 del Código de Trabajo es de aplicación, junto con el citado artículo 29 del Reglamento, a los servidores cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, a efectos del cómputo del tiempo de servicio efectivo para el goce del derecho a las vacaciones. Sin embargo, como quedó demostrado líneas atrás, esta norma, al igual que la mayoría del citado Código, fue promulgada de cara a las relaciones laborales dentro del sector privado, siendo éste el ámbito donde el contenido de dicha norma debe ser interpretado y entendido, bajo criterios de razonabilidad, lógica jurídica y de cara a la totalidad de la normativa del citado Código, y en especial respecto de las vacaciones anuales remuneradas, que es el tema que nos ocupa. De esta forma es posible un correcto y prudente entendimiento del espíritu de la norma y su justa aplicación al sector público, de manera que se realice el cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Constitucional en términos legalmente adecuados.

En este sentido, la aplicación práctica de lo establecido por la Sala Constitucional en el citado voto Nº 4571-97, debe darse a partir de una clara interpretación – lógico jurídica – del texto del artículo 153 en mención, puntualmente en lo tocante al cálculo del plazo que da derecho a las vacaciones. Lo anterior con el fin de evitar excesos no queridos ni previstos por la Sala ni por el espíritu de la ley.

A tal efecto, es importante tener claro que el supuesto fundamental exigido por nuestro ordenamiento jurídico positivo, en punto a las vacaciones anuales, es que constituyen un derecho que se adquiere después de cincuenta semanas de servicio continuo al servicio de un mismo patrono; así quedó determinado constitucional y genéricamente en el artículo 59 de la Carta Magna y en el 153 de anterior mención, normativa que ha servido de fundamento a reiterada jurisprudencia del más alto Tribunal Laboral del país, en el sentido de que el supuesto de hecho requerido que da origen al derecho al descanso anual remunerado es la efectiva prestación del servicio. De modo que, partiendo de esta premisa, punto medular para el surgimiento del citado derecho, no se pueden reconocer vacaciones en los casos en que no se ha laborado del todo durante esas cincuenta semanas generadoras del derecho. Así lo ha estimado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al indicar:

" VII – El reclamo por vacaciones, que comprende las de lo años mil novecientos ochenta y cuatro a mil novecientos ochenta y ocho, es improcedente. En lo que se refiere al período cubierto por salarios caídos, según la sentencia del Tribunal de Servicio Civil, si no hubo trabajo efectivo, no puede existir un descanso que sea compensado. Obsérvese que el artículo 153 del Código de Trabajo, que establece el derecho a vacaciones anuales remuneradas, hace la fijación tomando en cuenta la existencia de labores continuas al servicio de un solo patrono, lo cual implica un supuesto de trabajo realizado que amerite el descanso, lo que no se da en el sub lite". (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 90-182 de las 9:40 hrs. del 9 de noviembre de 1990).

En otro fallo, esa misma Sala expuso:

" No lleva razón el actor en vista de que, como acertadamente lo ha considerado el Tribunal a quo, es la efectiva y continua prestación del servicio, en que consiste el trabajo del funcionario lo que da origen a un derecho a percibir un descanso legalmente garantizado. Precisamente, el fundamento de las vacaciones es otorgar la oportunidad de que el empleado recobre la energía psicofísica desplegada en su trabajo, mediante el descanso correspondiente. Presupuesto de ellas, lo es que el empleado haya laborado durante el tiempo que la ley dispone, para que tenga derecho a ese descanso. En el sub júdice, ese presupuesto no está presente. Independientemente de que la no prestación laboral se debiera a un despido, que se ha calificado como desvinculado del procedimiento legal aplicable, es lo cierto que el actor no laboró, en el terreno de los hechos, durante el lapso que ha pretendido que se le cancelen las vacaciones. Esa circunstancia, y la naturaleza dicha del derecho a vacaciones, hacen que falte el supuesto de hecho requerido por la normativa del artículo 153 y siguientes del Código Laboral –aplicable en ausencia de norma administrativa pertinente-, para que sea procedente el acogimiento de ese extremo del "petitus". (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 91-011 de las 8:30 hrs. del 11 de enero de 1991). (Ver también de esa misma Sala la Nº 83-082 de 14:30 hrs. del 15 de junio de 1983).

De ahí que no resulte posible sostener, con fundamento en el párrafo tercero del citado artículo 153, que ante suspensiones, o interrupciones (según el término de la norma) del vínculo jurídico-laboral que sobrepasen las cincuenta semanas, proceda el disfrute de vacaciones anuales remuneradas, por cuanto faltaría el supuesto de hecho establecido en la disposición legal, sea, el indicado plazo en semanas generador del derecho. Sostener lo contrario llevaría a posiciones absurdas, tales como otorgar vacaciones a servidores que han solicitado permisos (por un año o más) para trabajar en la empresa privada.

Por ello, cuando se habla de que "no interrumpirán la continuidad del trabajo", necesariamente debe entenderse que la norma se refiere a lapsos donde hay prestación del servicio dentro del período de cincuenta semanas, puesto que, no se podría pensar en la interrupción de algo inexistente, como ocurriría si no se han prestado servicios, en su totalidad, durante las cincuenta semanas.

La anterior argumentación tiene relación también con lo que al efecto dispone el artículo 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil en cuanto a la remuneración durante las vacaciones; concretamente en aquellos casos en que el servidor ha disfrutado de licencia sin goce de sueldo, situación en la que la remuneración varía, según el tiempo de trabajo efectivo durante las respectivas cincuenta semanas de la relación. De tal manera, si la licencia sin goce salarial es por encima de cincuenta semanas, según lo dispuesto por dicho numeral, ningún salario podría recibir el servidor, aún en el hipotético caso de que tuviese vacaciones, que como se mencionó, no las tendría al no existir prestación de servicios durante dicho lapso.

Un fallo de la Sala Segunda sobre lo preceptuado por el referido numeral, expresó:

" VIII. De lo expuesto, queda claro, entonces, que el transcrito ordinal 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil formula, como norma general, que la retribución al funcionario público, durante sus vacaciones, debe hacerse con el salario previsto en la Ley de Salarios o en la de Presupuesto, para el momento en que las disfruta. ( … ). Dicha regla general es declarada inaplicable, en forma expresa, en los casos en que, el trabajador, se ha separado de su puesto por incapacidad o en virtud de un permiso sin goce de salario; situaciones en las cuales se remite a promedios salariales que, lógicamente, dan como resultado un salario menor a los previstos en la Ley de Presupuesto". "Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 20 de 14:30 hrs. de 29 de enero de 1997).

II. LA CONTINUIDAD A EFECTO DEL CALCULO DEL TIEMPO DE SERVICIO REQUERIDO PARA EL DISFRUTE DE LAS VACACIONES ANUALES PAGADAS:

El artículo 29 del Reglamento del Estatuto, en la parte del texto no afectada por el fallo de la Sala Constitucional, establece que:

" Para obtener derecho a la vacación anual, es necesario que el servidor haya prestado sus servicios durante cincuenta semanas continuas (...). Es entendido que la continuidad laboral no se afecta por las causas antes señaladas, de manera que el servidor mantiene a su favor el tiempo de servicios prestados antes de la suspensión mencionada". (El subrayado es nuestro).

Sin embargo, partiendo de lo establecido por la Sala Constitucional, es el artículo 153 del Código de Trabajo el que corresponde aplicar en materia de continuidad, a efecto de alcanzar el tiempo de servicio necesario para el disfrute del derecho a las vacaciones anuales. Lo anterior según el orden de prelación que el Estatuto establece en su artículo 51, para resolver las diversas situaciones que puedan surgir de la relación entre el Estado y sus servidores. Sin embargo, dicho orden también incluye al reglamento estatutario. Por ello, respecto de los supuestos que no interrumpen o afectan la continuidad del trabajo ocurridos dentro de las cincuenta semanas, los mismos se rigen por lo que sobre ese particular dispone, en lo no afectado por el citado voto, el artículo 29 del Estatuto de Servicio Civil, así como por lo expresado en el referido artículo legal. Por ello, sobre la referida continuidad del trabajo y las causas interruptoras, es de interés tener presente lo dispuesto por el citado artículo reglamentario en cuanto el servidor no pierda lo acumulado y se quede sin el derecho al descanso, aún en la proporción que le corresponda de conformidad con los servicios prestados durante las cincuenta semanas. Ello es factible trasladarlo al caso de los permisos sin goce de sueldo.

III.- SOBRE LAS LICENCIAS SIN GOCE DE SALARIO Y SUS IMPLICACIONES EN EL TEMA EN ESTUDIO:

De los supuestos contemplados en la mencionada normativa y su incidencia en la continuidad laboral, interesa fundamentalmente, a los efectos de la consulta, "las licencias sin goce de salario", que pueden ser de diversos tipos, otorgadas por distintas causas y de variada duración. Es por ello que en materia de licencias no puede el operador jurídico atenerse o seguir estrictamente la letra del citado artículo 153, toda vez que, según se indicó, esta norma fue prevista para ser aplicada en la empresa privada, razón por la cual, cabe entender, que en su redacción y en sus alcances se tuvo presente únicamente situaciones normales, o sea, permisos de corta duración, en una época en que era inimaginable lo enorme y complejo de las relaciones del empleo público, tal y como se presenta en la actualidad, en donde es posible obtener licencias sin goce de salario por períodos de hasta cuatro años, con posibilidad de ampliación por un período igual (inciso 5º del artículo 33 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil). Dichos permisos, en todo caso, constituyen una de las causas de no interrupción de la continuidad del trabajo según lo dispone el citado artículo 153, que al respecto indica:

" (...). No interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario...".

Esta continuidad la entendemos dentro de las cincuenta semanas establecidas en el artículo 59 constitucional y 153 antes indicado, al establecer dicha norma que: " Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimun se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono. ( … )". De ahí que, las licencias sin goce de salario otorgadas en el sector público, conforme al numeral 33 Reglamentario menores al año - sin que se pueda establecer, en términos generales, dentro del período anual, un plazo máximo de prolongación de la licencia -, son las que tienen la virtud de no interrumpir la continuidad del trabajo, y por ende, es factible que se genere derecho al disfrute vacacional. Lo anterior queda claro de la manera que debe entenderse la falta de afectación o ausencia de interrupción de la continuidad laboral. Ello lo explica con mucha claridad el párrafo antepenúltimo del numeral 29 del referido Reglamento cuando dice: " … que la continuidad laboral no se afecta …, de manera que el servidor mantiene a su favor el tiempo de servicios prestados antes de la suspensión mencionada". Es decir, que no se vaya a entender que por una de esas causas el servidor pierda lo acumulado y se quede sin el descanso a que tiene derecho en proporción a las labores o servicios prestados, dentro del lapso de las cincuenta semanas. Sostener una posición distinta, en el sentido de computar el tiempo de un permiso sin goce de sueldo para el cálculo de las vacaciones, aún cuando éste lo sea por un año, implicaría otorgar vacaciones incluso en caso de ausencia absoluta de servicios durante el lapso de cincuenta semanas, lo que llevaría entonces al absurdo de conceder vacaciones tanto en la institución original que otorgó el permiso, como en la receptora que se benefició con el trabajo. Incluso, tal incongruencia alcanzaría para admitir que, entratándose de un permiso para laborar en el sector privado, la institución deba luego otorgar vacaciones por eso trabajos, lo cual es inaceptable, debido a que no existe ningún desgaste físico o mental producto del efectivo cumplimiento de las funciones que deba repararse con el descanso, cuya causa viene a constituir la razón de ser del instituto de las vacaciones.

IV. RESPUESTA A LAS INTERROGANTES FORMULADAS.

Dicho lo anterior, procede ahora responder las interrogantes formuladas, siguiendo el orden enunciado en la consulta.

1 – Como quedó expuesto, la suspensión de la relación laboral con ocasión de los permisos sin goce de sueldo, y sus efectos en la continuidad laboral, que como ya se señaló, no la afecta ni la interrumpe, debe limitarse a aquellos permisos inferiores al año, toda vez que los superiores a ese lapso no generan derecho al descanso anual remunerado.

Ahora bien, en este primer punto se plantea la situación de " si por el período laborado en otra dependencia estatal se genera paralelamente un derecho a vacaciones proporcional, de modo tal que sea correcto afirmar que durante un año laborado, un funcionario público adquirió dos semanas de vacaciones en la institución original – por continuidad durante la suspensión – y dos semanas de vacaciones en la institución en que prestó servicios durante la suspensión de la relación con la primera".

Supone la situación descrita, un permiso sin goce de sueldo a un servidor por un año, para que labore en otra institución de la Administración Pública.

Cabe mencionar sobre este particular, que el derecho a las vacaciones, de conformidad con nuestra legislación, surge con ocasión de la prestación de las labores continuas al servicio de un mismo patrono. De ahí que, según se mencionó en líneas precedentes, si no existe prestación alguna de trabajo a lo largo de las referidas cincuenta semanas, no se genera derecho al descanso anual remunerado. Tal ha sido el reiterado criterio de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en esta materia, según se dejó establecido en líneas precedentes.

Así las cosas, no es jurídicamente posible que un servidor que goza de un permiso sin goce de sueldo por un año obtenga derecho a las vacaciones anuales tanto en la institución de origen como en la que prestó los servicios, mucho menos en tratándose del Estado o sus instituciones, pues ello significaría un doble disfrute del referido derecho vacacional al servicio de un mismo patrono, en este caso El Estado, según la teoría del Estado patrono único, lo cual es manifiestamente improcedente. Nótese que en la situación planteada sólo en una de las instituciones hubo prestación efectiva de servicios durante el año. En la otra, aunque es entendido que la continuidad laboral no se afecta o interrumpe por la licencia sin goce de salario, al no existir prestación de servicios durante el año, no existe ningún período servido que deba mantenérsele a su favor antes de la licencia para efectos vacacionales, ni aún en términos proporcionales.

2 – Según quedó establecido en el punto anterior, no es jurídicamente posible adquirir derecho a vacaciones en dos instituciones en el caso de referencia, por cuanto supone que una de ellas ha otorgado permiso sin goce de sueldo por un año. Sin embargo, lo anterior no impide que al finalizar el permiso surja la duda de si la institución en la que se generó el derecho, por ser la que aprovechó los servicios, sea la que debe cancelar u otorgar el disfrute, o bien, si corresponde a la institución originaria permitir el disfrute o su compensación si fuere del caso, al regreso del servidor.

Es lo cierto que, sobre este tema, existe una absoluta falta de regulación en nuestra legislación, escasez que también se hace presente a nivel doctrinal y jurisprudencial.

Sin embargo, la interrogante sobre cuál institución es la que debe otorgar el disfrute, o bien, compensarlas en dinero cuando corresponda según la ley, en caso de permisos sin goce de sueldo, constituye actualmente un tema de interés en varios repartos administrativos, pendientes además de una solución jurídica a dicho asunto.

El problema a tratar se presenta tanto con períodos vacacionales completos como con lapsos proporcionales o saldos no disfrutados. Ello por cuanto, al terminar el permiso, existe una fecha en que el servidor debe regresar a la institución de origen, casi siempre sin haber disfrutado de sus vacaciones. Otras veces sucede que al trasladarse a otra institución, lo hace con alguno o varios períodos de vacaciones sin disfrutar, o con algún saldo pendiente. Todo ello hace surgir la inquietud de cuál es la institución que debe otorgar el disfrute del derecho vacacional, o en su caso, satisfacer su importe en dinero cuando ocurra un cese sin haberlas disfrutado, o bien, acordar pagos por compensación en caso de que ésta procediere según las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables.

Se mencionó antes la ausencia de regulación sobre el punto, así como la falta de antecedentes jurisprudenciales, lo cual dificulta sin lugar a dudas una solución puntual a las interrogantes objeto de este análisis.

No obstante, la solución a la situación que se apunta es posible al amparo del denominado concepto de la unidad estatal como patrono, es decir, en la teoría de "Estado Patrono Unico", elaborada por la jurisprudencia laboral y constitucional, en la que básicamente no es importante distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se presta el servicio, puesto que el Estado es un mismo patrono.

Fundamentalmente, la utilidad práctica de dicho concepto ha sido en cuanto al reconocimiento de la antigüedad para efectos de vacaciones, preaviso, cesantía, jubilación y pago de anualidades. (Ver entre otros: Nº 433-90 de 15:30 hrs. de 27 de abril de 1990 de la Sala Constitucional y Nº 269 de 9:30 hrs. de 16 de setiembre de 1994 de la Sala Segunda).

En nuestro criterio, igualmente, mediante este mismo principio es también posible fundamentar el otorgamiento del disfrute del derecho a las vacaciones, o su cancelación en dinero en su caso, por servicios prestados en otra institución. Es decir, llevando el punto a una situación comparativa, puede verse que el costo que significa para una determinada institución reconocer el tiempo servido en otra u otras, a efecto de otorgar el disfrute vacacional en los términos graduales, según antigüedad, sea, aumento progresivo de vacaciones según años servidos, o bien, aceptar servicios prestados en otras instituciones con ocasión de la cancelación de preaviso y cesantía, o para un determinado régimen de pensiones el reconocer servicios en otras dependencias que no estaban cobijadas por éste, no difiere en nada del que se asume al conceder vacaciones generadas en otra institución, considerando la unidad patronal del Estado como uno sólo. Es decir, se está ante una situación de igualdad que debe resolverse de idéntica manera, lo que supone la aplicación, en este caso, de la analogía como procedimiento de integración del derecho. Significa lo anterior, que en las situaciones descritas en la consulta, es jurídicamente posible que una determinada institución otorgue el disfrute vacacional generado en otra, en la que se han prestado servicios con ocasión de un permiso sin goce de sueldo. Paridad de razón y principio de razonabilidad llevan a la anterior conclusión.

3 - Cabe referirse a la última interrogante, referente al caso en que un servidor se traslada a otra dependencia y al finalizar su relación con la institución de origen le queda un saldo de vacaciones sin disfrutar. En efecto, no pocas veces esos traslados operan sin que el servidor haya disfrutado sus vacaciones en la institución de origen, por lo que al finalizar su relación con ésta le queda un saldo, o a veces hasta varios períodos de vacaciones sin aprovechar. En este caso, como puede verse, no está de por medio un permiso sin goce de sueldo, sino, un traslado a otra institución, lo que implica que el servidor tenga que renunciar en la institución de origen para, sin solución de continuidad, pasar a la nueva dependencia. En este caso pueden presentarse dos situaciones. Una, que de acuerdo con lo dicho sobre el Estado Patrono Unico, la institución receptora asuma el costo vacacional del servidor, otorgándole el disfrute, o el pago de las mismas si posteriormente, y antes del disfrute, se produzca un cese de labores por cualquier causa. Pareciera a simple vista injusto asumir dicha obligación, en razón de que el derecho se generó en otra institución. Sin embargo, jurídicamente nada impide que se asuma ese costo, al igual que se asume cuando una institución debe reconocer antigüedad generada en otros sectores administrativos para efectos de anualidades, o bien con ocasión de cancelar indemnización por preaviso y cesantía que implique reconocer tiempo servido en otros repartos de la Administración Pública. Un tratamiento similar dispone el párrafo final del artículo 112 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, para el caso de traslados de servidores con carácter transitorio a otras instituciones del Estado, en el sentido de que: "El aumento en los salarios que tales circunstancias originen, puede ser cubierto tanto por la institución a que pertenece el servidor, como por la institución que se beneficie de sus servicios, …". La otra situación que podría ponderarse como eventual solución al punto sería sufragar el importe en dinero suponiendo un cese de labores en la institución de pertenencia. Sin embargo, un remedio en este sentido presenta el inconveniente de que no se está realmente ante un cese o extinción de la relación tal y como lo prevé el inciso a) del artículo 156 del Código de Trabajo. No obstante, como solución a un problema práctico sin regulación jurídica, es aceptable desde el punto de vista presupuestario proceder en esos términos, en razón de que el pago de vacaciones a los servidores constituye una obligación económica que deriva de la relación de servicio, y como tal, se encuentra legislativamente aprobado. De ahí que, reiteramos, con el propósito de solventar una situación práctica no regulada por el ordenamiento jurídico, es posible acudir al pago del referido derecho en aquellos casos de traslados de servidores a otra institución, que impliquen renuncia en la institución de origen.

V – CONSIDERACIONES EN TORNO A LAS CAUSAS DE LAS SITUACIONES QUE MOTIVARON LA CONSULTA.

Finalmente, y en otro orden de ideas, este Despacho estima pertinente exponer algunas consideraciones en torno a las causas que explican el advenimiento, o bien, agudizan situaciones como las que motivaron los cuestionamientos objeto de este estudio.

La primera de esas circunstancias, podría mencionarse, es la falta de acatamiento de algunas disposiciones de la legislación laboral y estatutaria en materia de vacaciones. A saber, el artículo 155 del Código de Trabajo en cuanto dispone que: "El patrono señalará la época en que el trabajador gozará de sus vacaciones, pero deberá hacerlo dentro de las quince semanas posteriores al día en que se cumplan las cincuenta de servicio continuo, …". También ocurre inobservancia de lo dispuesto en el numeral 159 Ibid., en cuanto indica: "Queda prohibido acumular las vacaciones pero podrán serlo por una sola vez cuando el trabajador desempeñe labores técnicas, de dirección de confianza u otras análogas, que dificulten especialmente su reemplazo, …". Igual obligación de velar por el cumplimiento del goce del referido derecho establece el artículo 156 Ibid. en su parte final al indicar: "Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, el patrono velará porque sus empleados gocen de las vacaciones a las cuales tengan derecho anualmente. …". Preceptos similares también forman parte de la legislación estatutaria, al menos en el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en cuanto indica, en su artículo 32, lo siguiente: " Los servidores deben gozar sin interrupción de su período de vacaciones y sólo podrán dividirlas hasta en tres fracciones por la índole especial de las labores que no permitan una ausencia muy prolongada, tal y como lo regula el Artículo 158 del Código de Trabajo; los Jefes respectivos están en la obligación de autorizar el pleno goce de este derecho a sus subalternos, y disponer el momento en que éstos lo disfruten, debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período. Por consiguiente queda prohibido la acumulación de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran y a solicitud escrita del servidor, se podrá acumular únicamente un período, mediante resolución razonada de la máxima autoridad que así lo autorice, según los términos del Artículo 159 del citado Código".

Es claro que al desatenderse dichas obligaciones por parte de los representantes patronales o jerarcas respectivos, aparecen, o se acentúan los inconvenientes en cuando al goce del disfrute del derecho vacacional en el denominado empleo público, situación que se acentúa en los supuestos que se describen en la consulta, o bien, como cuando ocurren situaciones extremas como es el caso de una ex servidora que en toda la relación, hasta la fecha de su pensión, nunca tomó vacaciones.

En relación con lo anterior, es también oportuno mencionar que la Administración Pública, de conformidad con el artículo 140 inciso 8º y 191 de la Constitución Política, 4 y 8 de la Ley General de la Administración Pública y 1º del Estatuto de Servicio Civil, está sujeta a los principios de eficiencia y eficacia, lo que implica, al menos, ejecutar labores de coordinación al acordar el traslado de sus servidores, pues no sólo debe garantizarse el buen funcionamiento de los servicios, sino también el de las dependencias administrativas. Así, sería de utilidad que los jerarcas, o los respectivos titulares subordinados, en casos como los consultados, examinen de previo la situación de las vacaciones de los servidores involucrados, ya sea para que se asuma con conocimiento de causa dicha obligación, o para que el servidor las disfrute y se acepte el ingreso a la nueva institución sin períodos o saldos que luego deban serle reconocidos.

Por su parte, es también importante señalar la buena fe del servidor que acepta un traslado, o cuando se acoge a un permiso sin goce de sueldo para servir en otra institución, de que su derecho a las vacaciones no se verá lesionado. En todo caso, debe tenerse presente, particularmente en situaciones de traslados, que éstos no podrán ser acordados en perjuicio del servidor, y ello incluye, desde luego, el derecho constitucional y legal de sus vacaciones, rodeado como es sabido de especial protección, y que como tal, es irrenunciable.

VI - RECONSIDERACION DE OFICIO DE LOS DICTAMENES C-041-98 Y C-068-2000:

Esta Procuraduría, por medio del dictamen C-041-98 consideró que, "...las incapacidades por enfermedad de un funcionario, interrumpidas por un período igual o superior a un año, seguidas de incapacidades ininterrumpidas deben ser todas, computadas para los efectos de determinar el cumplimiento de las cincuenta semanas útiles al derecho de las vacaciones...", concluyendo que, "...todas las incapacidades por enfermedad del funcionario o funcionaria, deben ser computadas para los efectos de obtener el derecho al disfrute de las vacaciones, como si realmente se hubiera prestado el trabajo durante esos lapsos, según lo dispuso recientemente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a través del Voto No.4571-97 de las doce horas cincuenta y cuatro minutos del primero de agosto de mil novecientos noventa y siete...".

El dictamen de referencia, para arribar a la conclusión transcrita, destaca lo dicho por la Sala Constitucional en el "Considerando" V de su fallo, a saber: "...Como se ve, no existe ninguna disposición -legal- que impida contabilizar, a los efectos de determinar el cumplimiento de las cincuenta semanas necesarias para adquirir el derecho a vacaciones, los permisos con goce de salario o sin él, por enfermedad del servidor o por cualquier otra causa legal,...".

Indudablemente, la Sala estableció allí que en materia de cálculo de las cincuenta semanas generadoras del derecho a las vacaciones es aplicable el artículo 153 del Código de Trabajo. Sin embargo, como ya indicamos, este artículo en concordancia con el artículo 59 de la Constitución Política, hace referencia al derecho a las vacaciones anuales remuneradas, derecho que se adquiere por cada cincuenta semanas de labores continuas. De ahí que al determinar la Sala que los permisos con goce de salario o sin él, la enfermedad del servidor o cualquier otra causa análoga, deben contabilizarse a los efectos del cumplimiento de las cincuenta semanas, razonablemente debe entenderse que ello ocurre cuando esas causas tengan lugar dentro de dicho período; es improcedente hablar de no interrupción de un plazo que ni siquiera ha empezado a correr, en aquellos casos de incapacidad por enfermedad o accidentes de trabajo, así como también en caso de permisos sin goce de salario otorgados por cualquiera de los motivos legalmente establecidos, que extralimitan las cincuenta semanas.

Siendo contestes con lo expuesto, debe reconsiderarse lo sostenido en el citado dictamen C-041-98, y en su lugar establecer que no son todas las incapacidades por enfermedad del servidor o servidora las que deben ser computadas para los efectos de obtener el derecho al disfrute de las vacaciones; dicha virtud está legal y constitucionalmente otorgada a las causas taxativas enunciadas por el 153 del Código de Trabajo, circunscritas al período ahí establecido, es decir, solamente cuando tales incapacidades suceden dentro de las cincuenta semanas, dentro del año efectivo de trabajo. Estas causales producen el mismo efecto de la prestación efectiva de trabajo; por lo tanto son computadas para el logro de las vacaciones, que son el descanso merecido, en razón del desgaste físico y mental que deparan la labor realizada durante un tiempo determinado. Por ello, a falta total de dicha labor en todo el tiempo legalmente determinado de las cincuenta semanas, no corresponde el derecho al disfrute del descanso o vacaciones anuales remuneradas. Lo contrario estaría al margen del requisito legal fundamental de la necesaria prestación del servicio durante el indicado período.

Concretamente, las incapacidades por enfermedad de un funcionario, interrumpidas, por un período igual o superior a un año, seguidas de incapacidades ininterrumpidas, no deben ser todas computadas para los efectos de determinar el cumplimiento de las cincuenta semanas útiles al derecho de las vacaciones; únicamente entrarán en dicho cálculo las que puedan sumarse a las cincuenta semanas de labor ya empezadas por el funcionario y dentro de las cuales acaeció la incapacidad.

Por paridad de razón debe también reconsiderarse el C- 068-2000, en el tanto estima, igualmente, que los permisos sin goce de salario deben computarse a efecto del disfrute de las vacaciones anuales remuneradas, sin discriminar si dichos permisos sobrepasan el año o no. No corresponde a la Procuraduría, por la vía del dictamen, establecer el plazo mínimo de labores efectivas; consideramos que ello debe ser determinado por el reparto administrativo correspondiente, de acuerdo al caso, conforme con la normativa legal existente, y antes analizada.

CONCLUSIONES:

1) No es jurídicamente procedente que se genere derecho a vacaciones en forma paralela, de manera tal que se obtenga derecho a vacaciones anuales tanto en la institución de origen, como en la que el funcionario prestó lo servicios.

2) Al amparo la teoría del "Estado Patrono Único", es jurídicamente posible que una determinada institución otorgue o cancele el disfrute de las vacaciones generadas en otra institución, en la que efectivamente se prestó el servicio.

3) Al igual que el caso anterior, con fundamento en la referida teoría, es posible que la institución receptora asuma el costo de otorgar vacaciones al servidor, o su cancelación si resultare procedente, en casos de traslado sin solución de continuidad en que a la fecha del cambio quedan saldos o períodos sin disfrutar.

4) Se reconsideran, según lo expuesto, los Dictámenes números C-041-98 y C-068-2000, en el sentido de que no todas las incapacidades por enfermedad son las que deben computarse para el disfrute de las vacaciones, sino solo aquellas que ocurran dentro del período de las cincuenta semanas.

De usted atentamente,

 

Lic. Germán Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II.

 

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