Opinión Jurídica : 138 - del 08/10/2002

"Con relación a la consulta que realizara en días atrás sobre las vacaciones de los Alcaldes Municipales, la cual fue pasada a la Lic. Luz Marina Gutiérrez para su análisis y que aparece en el expediente No. 14677, le comunico que mediante la presente hago la corrección de la consulta de manera que sea general y no específica, de la siguiente manera:

Con relación a las vacaciones de los señores alcaldes municipales, se me ha expresado dos criterios de cómo calcular el período correspondiente:

"1. - Si el alcalde ha sido un funcionario público de trayectoria, está pensionado y para ejercer el cargo de alcalde renuncia a la pensión, le corresponde treinta días hábiles de vacaciones por año, considerando los años de servicio anteriores al nombramiento como Alcalde.

2. - Lo establecido en el artículo 146 inciso e, aparte i de la Ley No. 7794 Código Municipal. "(…)"

Dado lo anterior respetuosamente solicito expresen su criterio legal al respecto estando consiente (sic) de que el mismo es vinculante para la institución y que con él se podrá solventar la duda planteada."

"… es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa."

(Vid, Dictamen C-188-2002 de 23 de julio del 2002)

"Artículo 4. - Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente."

(reformado por el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002)

(Lo resaltado no es del texto original)

"(…)". También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida.

(Voto No. 1119-90 de las catorce horas del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa)

"El Alcalde Municipal es de elección popular, por el mismo período constitucional por el que son elegidos los regidores y síndicos. Como requisito para optar a la alcaldía municipal está el inscribir un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, con la obligación de ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.

La elección popular del alcalde es una estrategia de descentralización o descentración del poder, así como la consolidación del esquema gobierno-oposición, ya que fortalece y se garantiza en la medida que no exista una hegemonía partidista y un monopolio de poder, en donde las distintas fuerzas políticas tengan la capacidad y posibilidad de participar en la elección de los asuntos públicos y puedan tener un escenario de acción y presencia…" (ver expediente 12426, citado por Solano Mojica (MOISÉS) "Código Municipal", Investigaciones Jurídicas S.a., Sétima Edición, 1999, p.124)

El concepto del artículo anterior no comprende a quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento.

Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven.

"…es con fundamento en el indicado párrafo segundo que se emite el citado Decreto Ejecutivo número 4, el cual, en lo que es a nuestro interés, expresamente reza: "Artículo 1°- Para los efectos del Título Octavo del Código de Trabajo, no se considerarán trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, en su caso, a las siguientes personas: a)Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros y Subsecretarios de Gobierno; …" (el destacado no es del original)

Por su parte, el artículo 2° siguiente, prácticamente recoge el texto de los párrafos segundo, tercero y cuarto del numeral 586 del Código, pues expresa: "Las personas que menciona el artículo anterior no se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo, sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos y acuerdos especiales. Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, todas aquellas personas que de conformidad con los artículos 2°, 4° y 18 del Código de trabajo, tengan el carácter de trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, gozarán de los beneficios que otorga el mencionado Cuerpo de Leyes, compatible con la seguridad del Estado y con la naturaleza del cargo que sirvan, a juicio del Poder Ejecutivo, o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo".

Como puede observarse, tanto en la norma legal, como en las reglamentarias, quedó claramente establecido que los funcionarios allí contemplados no quedaban cubiertos por los beneficios del Código de Trabajo, sino que sus condiciones de empleo debían ser reguladas por "leyes, decretos o acuerdos especiales"; a su vez, que mientras no se dictara tal normativa, gozarían de los beneficios del Código en lo que "sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del puesto que sirvan".

Y es precisamente aquí donde debe determinarse si existe o no esa compatibilidad entre la naturaleza del puesto de Ministro o Viceministro, con el pago de las prestaciones legales reconocidas al trabajador común, cuyo modus vivendi lo constituye el salario que percibe regularmente, como contraprestación del ejercicio permanente o continuo de su profesión u oficio. De modo que como dichos funcionarios gobernantes, según quedara claramente establecido, no presentan esas características propias del asalariado común, la naturaleza de su cargo resulta obviamente incompatible con unas indemnizaciones que, conforme se vio, tienen por objeto reparar el perjuicio que ocasiona el cese a quien sí califica como trabajador. La ausencia de ese perjuicio, según se dijo en su oportunidad, tampoco justifica el pago de una indemnización que, con toda razón, fue prevista a favor de la generalidad de los dependientes –con vínculo indefinido- que sean cesados injustificadamente."

(Ver, el precitado Dictamen C-216-2001 de 06 de agosto del 2001)

V.- "(…)" Entre el ejecutivo y el Concejo existe, por efecto de sus atribuciones propias, más bien una relación de confianza, compatible con su discrecionalidad en el cumplimiento de las instrucciones que de él recibe. Más que a órdenes del Concejo el ejecutivo está sometido a sus directrices. (Véase la Municipalidad en Costa Rica, Eduardo Ortiz, Instituto de Estudios de Administración Laboral, Madrid, 1987, pág. 130). Se trata, en suma, de una relación especialísima, que justifica ampliamente la exclusión del régimen común de los servidores públicos. El caso es aún más calificado puesto que la Constitución misma dio un rango y carácter diferente a todo el Régimen Municipal, otorgándole autonomía, y limitándose a señalar, apenas, que la administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del gobierno municipal (regidores municipales de elección popular) y de un funcionario o ejecutivo que designará la ley. (Art.169 constitucional). Los constituyentes no quisieron siquiera darle una denominación (y con ello un régimen concreto) al funcionario ejecutivo, y dispusieron que ello lo haría la ley. (Actas Asamblea Constituyente No. 80 art.3). Es claro que se trata de un funcionario de rango especial, de carácter sui géneris, que aunque pueda estimarse un servidor público, es uno de los casos de excepción autorizados por la Constitución, y que están fuera del Estatuto o Régimen de Servicio Civil; como un caso especial lo trata, incluso, la misma Constitución en el título dedicado al Régimen Municipal."

"Con respecto esa posible solución, cabe indicar que en criterio de esta Procuraduría, ello encontraría también dificultades, y que están relacionadas directamente con la naturaleza no laboral del vínculo existente entre esos altos funcionarios con el Estado. En ese sentido, debe tenerse en consideración que en la citada norma 586, el legislador delegó en un reglamento la determinación de los puestos que quedaban excluidos del concepto de "trabajador del Estado o de sus instituciones". Ello, según lo expuesto en su oportunidad, se hizo por vía de decreto ejecutivo (el N° 4 de 28 de mayo de 1959, actualmente vigente, y que fuera precedido de otros dos); sin embargo, en esa normativa, por razones obvias, tenían que seguirse los criterios técnico-jurídicos que justificaban claramente la exclusión de dichos funcionarios de los beneficios del Código de Trabajo. Tales criterios, justificadamente, tenían que considerar que en el caso de los "Ministros" y los llamados en ese entonces "Subsecretarios de Gobierno", no concurrían los elementos que caracterizan a una relación laboral, básicamente el elemento más importante, que es la subordinación (ello fue analizado en el dictamen anterior).

Y precisamente, en esa normativa reglamentaria en la que se delegó la exclusión de los "funcionarios de elección popular, de dirección o de confianza", el propio Poder Ejecutivo incorporó una disposición que dejó establecida, en forma categórica, la imposibilidad jurídica de hacer extensiva la generalidad de los beneficios del Código de Trabajo a aquellos funcionarios. En efecto, en el artículo 2° del citado Decreto Ejecutivo N° 4 se dispuso, al igual que la norma legal 586, que: "Las personas que menciona el artículo anterior no se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo, sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales"; pero luego fue más allá, al expresar: "Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, todas aquellas personas que de conformidad con los artículos 2°, 4° y 18 del Código de Trabajo, tengan el carácter de trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, gozarán de los beneficios que otorga el mencionado Cuerpo de Leyes, compatible con la seguridad del estado y con la naturaleza del cargo que sirvan, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los tribunales de Trabajo." (el subrayado no es del original).

Como puede observarse (y así quedó también establecido en el citado dictamen C-216-2001), dicha norma -que forma parte de un reglamento ejecutivo- fue terminante en excluir a los puestos de Ministros y Viceministros del concepto de "trabajador" al servicio del Estado. Ello debido a que en aquéllos, conforme se ha expuesto, no concurren los elementos requeridos para que exista un "contrato de Trabajo", al no mediar la relación de dependencia o subordinación exigida explícitamente por el numeral 18 del Código de Trabajo.

3. - Luego, con respecto al reconocimiento de vacaciones en el caso de los Magistrados de la Corte y los Diputados, de que se hace mención en la consulta, estima esta Procuraduría que ambas situaciones difieren de lo que se ha expuesto en relación con los Ministros y Viceministros.

En efecto, para el caso de los primeros, la anterior Ley Orgánica del Poder Judicial, en sus artículos 39 y 40 regulaba el derecho a las vacaciones. Tales normas, por su orden y en lo que interesa, expresaban que: "El Poder Judicial gozará de vacaciones durante un número de días que no excederá del correspondiente al mes de febrero de cada año…"; y que: "Las Salas de la Corte cerrarán el primero de febrero y reanudarán sus funciones el primero de marzo de cada año.".

Luego, con la reforma integral que se diera a dicha ley, también continuó regulándose el derecho a las vacaciones en esos mismos artículos, aunque con un texto distinto pues, también en lo que interesa, por su orden expresan: "Los servidores judiciales tendrán derecho a treinta y un días naturales de vacaciones."; y: "Con excepción de la Sala Constitucional, la Corte dictará al plan de vacaciones para las demás Salas.".

De lo expuesto cabe concluir que el reconocimiento de vacaciones a los señores Magistrados, debe entenderse que obedece a la existencia de "leyes especiales" (a las que hace referencia el párrafo tercero in fine del numeral 586 del Código de Trabajo), las cuales se han interpretado en el sentido de que las disposiciones reguladoras de las vacaciones de las Salas de la Corte, también se entiende que cubren a sus titulares.

Luego, en lo que toca a los señores Diputados, como es sabido, en su caso no rige o entra en juego el instituto laboral de las vacaciones, sino que la inasistencia a sesiones tiene como motivo los llamados recesos legislativos, los cuales se rigen por disposiciones muy particulares de ese Poder. En consecuencia, las condiciones en que se dan tales recesos para el caso de los legisladores, difieren claramente del descanso vacacional de carácter laboral.

Sólo resta hacer una observación, que se relaciona con la afirmación hecha al final de la consulta, en el sentido de que "…el disfrute de vacaciones por parte de los Ministros y Vice Ministros de Gobierno en nada resulta incompatible con la seguridad del Estado". Al respecto ha de indicarse que a juicio de esta Procuraduría, el elemento "seguridad del Estado" no resulta ser tan relevante, sino que el que más interesa para esos altos cargos es el relacionado con "la naturaleza del puesto que sirvan" (parte final del párrafo cuarto del numeral 586 del Código de Trabajo). Lo anterior debido a que cuando allí se hace referencia a "la seguridad del Estado", ello tiene relación más bien con aquellos funcionarios que se desempeñan en ese ramo específico ("aquellos que estén de alta en el servicio activo de las armas", como reza el párrafo primero in fine de dicha norma legal).

4. - Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que en el caso de los señores Ministros (obligados colaboradores del Presidente de la República, según el artículo 130 de la Carta Magna) y Viceministros, no resulta aplicable el instituto laboral de las vacaciones. Lo anterior, sin perjuicio de que esos altos funcionarios, ya en la práctica, cuenten con una modalidad de descanso que resulte compatible con el particular ejercicio de sus funciones.