Dictamen : 032 - del 04/02/1987

C-032-87

San José, 4 de febrero de 1987

Señor

Sergio Quirós Maroto

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario

S. O.

Estimado señor:

Con la respectiva aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy contestación a su oficio No. PE 4151-86 de 10 de noviembre de 1986, en él se consulta a este Despacho si el Instituto de Desarrollo Agrario está facultado para "...tomar fondos de la partida presupuestaria "pago de prestaciones", para ser entregados a una cooperativa como es la de los empleados del IDA para fortalecer el ahorro de éstos. Así como si está autorizado para hacer igual aporte a la Asociación Solidarista que llegare a constituirse" (sic).

En el oficio No. DL 1539-86 de 6 de noviembre de 1986, que contiene el criterio legal de la Asesoría respectiva del Instituto, se expresa sobre tal interrogante que:

"...De acuerdo con el artículo 3º en relación al 18 inciso b) de la Ley de Asociaciones Solidaristas, puede llegarse a la conclusión de que el IDA al igual que las demás entidades públicas se encuentran autorizadas y facultadas para aportar fondos a esta clase de asociaciones. No obstante, entratándose de la cooperativa no existe una normativa igual que lo permita ni en la Ley de Cooperativas ni en la Ley Orgánica del Instituto. Consecuentemente consideramos que es procedente que se aporte fondos a la Asociación Solidarista en los términos que dispone la ley correspondiente, no así a la Cooperativa de Ahorro y Crédito del IDA, por no existir una norma que lo autorice" (sic).

En relación con la consulta me permito manifestarle lo siguiente:

Es principio general, en materia presupuestaria, que los poderes públicos en cuanto al gasto público se refiere, sólo pueden destinar las sumas económicas presupuestadas, para el específico y exclusivo fin que desde un principio ha sido concebido. En este sentido, la especialidad de los fondos, prefija ineludiblemente el uso que se les dará a ellos.

Por dicha razón, dentro de la normativa interna costarricense, existen numerosas disposiciones que asumen esa máxima, todo con el objeto de racionalizar el gasto y evitar la desviación ilícita de los fondos públicos. Podríamos afirmar que el así denominado "principio de especialidad presupuestaria", es un reflejo fiel, en lo que a materia fiscal o presupuestaria se refiere, del "principio de legalidad", que priva en la actividad propia de la ejecución del gasto globalmente, toda vez que en la actividad propia de la ejecución del gasto público, previsto y autorizado en el presupuesto ordinario del Estado, debe actuarse bajo un sometimiento estricto a lo estipulado dentro de su contenido, realizando gastos autorizados, destinando fondos a fines determinados con antelación, sin que sea lícito la desviación hacia finalidades no contempladas.

La observación anterior, que de seguido se fundamentará en diversas normas constitucionales y legales, nos permitirá dilucidar su pregunta en debida forma.

Reza el artículo 176 de nuestra Constitución Política:

"El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestarios podrá exceder el de los ingresos probables. Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos..."

Igualmente, el numeral 180 de la Constitución Política preceptúa con claridad:

"El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo..." (ver en igual sentido el artículo 31, en su párrafo primero, de la Ley de Administración Financiera de la República).

El artículo 33 de la Ley de Administración Financiera de la República, como es lo propio, desarrolla con mayor precisión esa delimitación exacta e ineludible de los gastos públicos al disponer:

"El presupuesto anual ordinario comprenderá la indicación de todos los gastos ordinarios autorizados para ese período, sin excepción y la estimación de todos los ingresos ordinarios probables de la Administración Pública durante el ejercicio respectivo, sin deducciones ni omisiones de ninguna clase...".

Ahora bien, de las disposiciones normativas anteriormente transcritas se desprende fácilmente que cuando la Administración Pública, ya sea el Poder Central, o una institución autónoma o bien una corporación municipal, reciben la correspondiente aprobación de su presupuesto ordinario, sólo les es propio gastar u ocupar los fondos presupuestados, derivados de sus ingresos propios o provenientes de otras fuentes, en la específica actividad o fin que fue debidamente autorizada con la aprobación, ya sea ésta la legislativa (en el caso del Poder Central) o la obtenida en la Contraloría General de la República (para el caso de las instituciones autónomas y las municipalidades), y no es jurídicamente procedente separarse de los objetivos específicos en el gasto, ejecutando labores materiales diversas, que denoten una utilización distinta a la autorizada.

En el caso sub-exámine, se plantea la duda de si el Instituto de Desarrollo Agrario, puede lícitamente destinar sumas económicas, de la partida presupuestaria denominada "FONDO DE PRESTACIONES LEGALES", para ser "entregadas" como "aporte" en efectivo a una eventual Asociación Solidarista que se conformaría en la institución, y si es lícito también, suministrar de la misma partida presupuestaria, fondos a una cooperativa de Ahorro y Crédito que ya funciona en la entidad. Se aduce en el criterio legal, que ello es posible entratándose de la Asociación Solidarista, y se pretende encontrar el fundamento jurídico para ello, en la relación interpretativa que se hace de los numerales 3º y 18 inciso b) de la Ley de Asociaciones Solidaristas, ya que se afirma que, sencillamente, el Instituto de Desarrollo Agrario "...al igual que las demás entidades públicas se encuentran autorizadas y facultadas para aportar fondos a esta clase de asociaciones"; pero no sucede lo mismo con la cooperativa, es decir no se puede suministrar fondos de esa partida presupuestaria a dicha organización, pues, señala el mismo criterio legal, "...no existe una normativa igual que lo permita ni en la Ley de Cooperativas ni en la Ley Orgánica del Instituto..."

Dichos razonamientos se encuentran absolutamente alejados del problema planteado, pues independientemente de si una asociación solidarista o una cooperativa pueden recibir o no aportes por parte de la Institución, la duda se centra en la cuestión de si puede tomarse ese aporte de la partida presupuestaria denominada FONDO DE PRESTACIONES LEGALES. Sobre ello estima este Despacho que es material y jurídicamente imposible realizar cualquier transferencia en tal sentido, pues significaría una desviación contraria al ordenamiento jurídico administrativo que regula la actividad presupuestaria propia del Instituto de Desarrollo Agrario. El así llamado FONDO DE PRESTACIONES LEGALES, o PARTIDA DE PRESTACIONES LEGALES, es en sí un rubro presupuestario ordinario que normalmente se mantiene dentro de los poderes públicos, con el objeto exclusivo y excluyente de saldar deudas que por indemnizaciones económico-laborales deban sufragarse a los trabajadores o servidores públicos, tiene un objetivo específico, una finalidad concreta, permitirle a la institución pública cubrir, por sí sola, las indemnizaciones que por diversos motivos deba cancelar a los servidores. En efecto, es por muchas razones que se aconseja mantener una reserva económica para prestaciones en el presupuesto ordinario institucional, pues ya sea que recaiga una sentencia condenatoria en contra del Instituto, donde se declara infundada una destitución y se ordena el pago indemnizatorio, o bien algunos servidores disponen acogerse a disposiciones legislativas que les permitan renunciar con responsabilidad patronal indemnizatoria, ocurre siempre la necesidad del pago. En fin, por diversas causas debe existir una partida presupuestaria que permita cumplir con esos eventuales compromisos económicos.

Está claro por otra parte, que el Instituto de Desarrollo Agrario, cuenta con esta partida presupuestaria, pero es evidente también que sólo puede ser utilizada tratándose de esas obligaciones eventuales que conllevan gasto. El gasto público en esta partida presupuestaria se refiere únicamente a esas probables exigencias de pago, no ha sido dispuesto dicho rubro presupuestario para entregar aportes económicos ni a una asociación solidarista ni a una cooperativa, en esto es imprescindible advertir que la actividad de manejo presupuestario del Instituto de Desarrollo Agrario está regida por normas claras que impiden la excesiva flexibilidad en el gasto, y que más bien restringen su actividad a lo que fue debidamente autorizado. En el presente asunto es manifiesto que no existe autorización legal y presupuestaria alguna para transferir fondos a asociaciones solidaristas o cooperativas, si así fuera, un rubro presupuestario concreto y bien delimitado, contentivo de porcentajes mensuales incluso, sería el único fundamento de autorización legal.

En síntesis, los recursos económicos contenidos en la partida presupuestaria bajo análisis están destinados exclusivamente para eventuales pagos indemnizatorios económicos-laborales, y no se puede variar su destino o finalidad, pues para modificar tal objeto se requiere de una alteración sustancial del presupuesto del Instituto que conlleva ilicitud, que importa o significa violación de normas constitucionales y legales claras y determinantes.

Ello quiere decir, que si eventualmente se constituye una asociación solidarista o una cooperativa de ahorro y crédito y por las razones jurídicas o materiales que fuese, el Instituto dispone suministrar fondos o recursos económicos a dichas organizaciones sociales, es imprescindible que cuente para ello con autorización legal expresa y con partidas presupuestarias, ordinarias, específicas, debidamente aprobadas, que sustenten dicha financiación a las asociaciones, más nunca utilizando recursos económicos destinados a otros particulares objetivos de gasto público de la institución.

CONCLUSION.-

Con fundamento en lo expuesto, estima este Despacho, que resulta jurídicamente improcedente que el Instituto de Desarrollo Agrario tome fondos de la partida presupuestaria "pago de prestaciones", para ser entregados ya sea a una cooperativa de ahorro y crédito o a una asociación solidarista.

Le saluda, con respeto,

Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADURIA DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II.

JJSC/macri.

pcm