Dictamen : 251 - del 23/09/2002

C-251-2002

23 de setiembre de 2002

Ingeniero

Juan Ramón Rivera Rodríguez

Presidente Ejecutivo

Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, nos referimos a su atento oficio No. P.E. 343-2002, del 3 de setiembre del 2002, en el que consulta sobre las facultades de disposición de los recursos destinados a becas por parte del Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón (FODELI), y su deslinde respecto de las facultades de administración de ese programa a cargo de CONAPE.

    Señala Ud. que FODELI fue creado mediante el artículo 8 del Convenio de Préstamo del Tercer Programa de Ajuste Estructural PAE III, No. 7454 del 22 de noviembre de 1994, en el que se establece un programa de becas que debe ser administrado por CONAPE. La Procuraduría, mediante el dictamen C-082-2000 y la opinión jurídica OJ-040-2001, indicaron que FODELI se encontraba obligado a suscribir un convenio con CONAPE para la administración de las becas, el cual fue debidamente suscrito y refrendado por la Contraloría General de la República.

    Ahora bien, FODELI dictó un reglamento que regula el otorgamiento de las becas del programa que administra CONAPE, el cual aún no ha sido publicado. Este reglamento encuentra la oposición de las autoridades de CONAPE, en tanto en el artículo 7 se establece que si bien CONAPE determinará cuáles estudiantes califican como beneficiarios de las becas, FODELI será la entidad encargada de aprobar las solicitudes de becas.

    Al respecto se indica que CONAPE es del criterio que la administración del programa de becas incluye la disposición de los recursos, o sea, que es función de CONAPE otorgar la beca y no simplemente limitarse a recomendar a los becarios, de modo tal que FODELI se debe limitar a pagar. Por el contrario, es criterio de FODELI que debido a que goza de personería (sic) jurídica propia, como órgano adscrito a JAPDEVA, tiene el derecho y la obligación de disponer de los recursos que le son propios de conformidad con su programas de actividades y las propias políticas que se fije sobre las prioridades de desarrollo de la Provincia. La posición de CONAPE implicaría que FODELI no tendría ninguna injerencia sobre los recursos, con lo que se invadiría su autonomía administrativa. Debido a lo anterior, se consulta si las facultades de administración del programa de becas a cargo de CONAPE incluye las facultades de disposición de los recursos del fondo destinados a ese programa. En caso afirmativo, se consulta sobre cuáles serían las funciones y responsabilidades de FODELI en relación con los recursos, los alcances de su personería (sic) jurídica como órgano adscrito a JAPDEVA, los mecanismos para deslindar los ámbitos de acción de CONAPE Y FODELI, sin violentar sus propias autonomías, y los actos administrativos que puede dictar cada uno.

    Se adjunta el criterio del Departamento Legal, oficio No. AL-421-02 del 2 de setiembre del 2002, en el que se señala que FODELI se creó con personería (sic) jurídica propia, como un órgano adscrito a JAPDEVA, con capacidad para adquirir los derechos y obligaciones que demande el giro normal de su actividad. En razón de lo anterior, no se encuentra en una relación de jerarquía o de sumisión orgánica sino en una relación de tutela o confianza con JAPDEVA. Por ello es que mucho menos FODELI se encuentra subordinado a CONAPE en la administración del programa de becas que, en todo caso, es del Fondo. Si FODELI se encontrara obligado a acatar las designaciones de los becarios que realiza CONAPE, entonces se negaría la autonomía del Fondo, aunque ésta sea mínima –autonomía administrativa-. Concluye señalando que la creación de FODELI con personalidad jurídica propia tuvo como objetivo facilitar el cumplimiento del fin público perseguido, al dotársele de una mayor agilización en cuanto a la disposición de los recursos asignados. Por lo que no puede entenderse que el Convenio de administración del programa de becas implica la delegación de la competencia que por ley le corresponde ejercer. Lo anterior, de acuerdo a los criterios vertidos al respecto por la Procuraduría General. De allí que el hecho de que el Programa de Becas esté a cargo de CONAPE no implica que a aquel le corresponde la aprobación de las becas, ya que ello significaría disponer de los recursos, lo cual le está vedado.

    De acuerdo con los términos de la consulta, uno de los elementos que determinaría la competencia de FODELI para disponer el otorgamiento de las becas residiría en su propia naturaleza jurídica, que resultaría vulnerada si tuviera que aceptar que CONAPE aprobara las becas. Dada esa argumentación procede analizar la naturaleza del Fondo, de previo a referirnos a la competencia para aprobar las becas.

A.- EL FONDO: UNA "PERSONALIDAD" LIMITADA

    El artículo 8 del Convenio de Préstamo del Tercer Programa de Ajuste Estructural PAE III, Ley No. 7454 del 22 de noviembre de 1994, creó el Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón (FODELI) como un órgano adscrito a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). Al respecto, dispone el párrafo 2 del referido artículo 8:

"El Fondo estará adscrito a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), contará con personalidad jurídica propia y capacidad para adquirir los derechos y contraer las obligaciones que demande el giro normal de su actividad."

    Aun y cuando la norma no califica expresamente al Fondo como órgano, lo cierto es que esta condición se deriva de su "adscripción" a JAPDEVA, por disposición expresa del legislador. No se trata, entonces, de una persona distinta a JAPDEVA en la cual se haya descentralizado parte de la competencia administrativa de ese Ente.

    Procede recordar que la descentralización implica un proceso de transferencia de competencia de una persona jurídica a otra. El ente descentralizado es una persona jurídica. Como tal, un centro autónomo de imputación de deberes y derechos. Recuérdese que la existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o de convenio conforme a la ley y que sólo el Estado es de pleno derecho persona jurídica (artículo 31 del Código Civil).

    JAPDEVA es una institución autónoma con personalidad jurídica y patrimonio propio, según se deriva de los artículos 1 y 3 de la Ley No. 3091 del 18 de febrero de 1963. En tanto persona jurídica, JAPDEVA es un ente conformado por órganos. Uno de ellos es el de FODELI según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley No. 7454. Ahora bien, aun y cuando existe claridad de la condición de órgano de FODELI, lo cierto es que el legislador le otorgó personalidad jurídica propia y capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones dentro del giro normal de su actividad. Personalidad jurídica que, como hemos señalado reiteradamente, es distinta de la personería jurídica. Este último concepto hace referencia al instituto de la representación. El personero es, pues, el representante legal del ente. En ese sentido, un ente tiene personería jurídica porque es persona jurídica. Requiere, entonces, de un representante.

    La Ley otorga al órgano "personalidad jurídica". Lo cual puede resultar contradictorio. En el análisis de esa situación, JAPDEVA hace referencia al desarrollo que esta Procuraduría ha hecho del concepto de personalidad presupuestaria, fenómeno que ha sido analizado por la jurisprudencia constitucional como la creación de una personalidad jurídica instrumental. La jurisprudencia a que hace referencia JAPDEVA es clara en cuanto que la personalidad de mérito es de alcances limitados. Por consiguiente, dicha personalidad no conlleva hablar de una autonomía política y administrativa, como si se tratara de un ente autónomo. Por el contrario, la personalidad presupuestaria o instrumental es un mecanismo ideado por el legislador con el objetivo principal de sustraer un patrimonio específico de los controles propios que rigen el presupuesto del Estado. En tanto persona jurídica instrumental, el órgano podrá ser titular de un patrimonio, de cuya administración asume la responsabilidad. Tendrá, además, la titularidad de un presupuesto propio, que no se subsume en el presupuesto del ente al que pertenece. Al respecto se ha señalado:

"En el Consejo de Seguridad Vial, persona jurídica, se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en amparar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado. Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto de Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Por otra parte, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente." (Dictamen C-087-88 del 25 de mayo de 1988).

    Puesto que la personalidad jurídica instrumental es de alcances presupuestarios, como tal no entraña un proceso de descentralización administrativa. Normalmente, la personalidad instrumental está unida a una desconcentración funcional –si existe desconcentración de la competencia material-. Con el objeto de propiciar la actuación de esa competencia, el legislador puede dotar al órgano de una personalidad instrumental o, lo que es lo mismo, para efectos presupuestarios (ver en este sentido dictamen C-174-2002 del 4 de julio del 2002).

    En el caso de FODELI, la desconcentración funcional se deriva de la simple lectura de la norma:

"ARTICULO 8.- Creación del Fondo de desarrollo de la provincia de Limón

Se crea el Fondo de desarrollo de la provincia de Limón, que tendrá como objetivo facilitar líneas de crédito oportunas a los inversionistas y productores de esa provincia, que dispongan de proyectos productivos rentables (bienes y servicios), así como para obras de bien comunal.

El Fondo estará adscrito a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), contará con personalidad jurídica propia y capacidad para adquirir los derechos y contraer las obligaciones que demande el giro normal de su actividad.

Se autoriza al Fondo para constituir fideicomisos con los bancos del Estado y realizar las actividades y demás inversiones para formar un fondo de capitalización, que abarcará no menos del veinticinco por ciento (25%) de los recursos financieros propios, pero no podrá erogarse más del veinte por ciento (20%) anual del Fondo.

JAPDEVA aportará el personal de apoyo administrativo, pero el Fondo podrá contratar, directamente o por medio de un concurso de antecedentes, según corresponda, las consultorías y los asesoramientos necesarios para su mejor gestión.

El Fondo será administrado por una junta directiva de cinco miembros. El Poder Ejecutivo definirá su integración así: el Presidente Ejecutivo de JAPDEVA o su representante, quien la presidirá y será su representante legal; un representante del Ministro del sector y tres de los sectores más representativos de la provincia de Limón. Los miembros de la Junta Directiva no devengarán dietas ni percibirán ninguna remuneración adicional por su desempeño en relación con el Fondo.

Los recursos que constituirán este Fondo provendrán del crédito aprobado en el artículo 2 de la presente ley, por el monto equivalente en colones de diez millones de dólares estadounidenses (US$ 10.000.000,00), provenientes por partes iguales del primer y segundo desembolsos del contrato de préstamo 739/OC-CR. De tales recursos el fondo destinará la mitad (US$ 5.000.000,00) exclusivamente a constituir, por medio de uno de los bancos comerciales del Estado, un Fideicomiso para la promoción del desarrollo humano de la provincia de Limón, con el fin de conceder becas para estudiantes de la provincia, para lo cual se suscribirá un convenio de administración del programa de becas con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE)."

    Con fundamento en esta desconcentración funcional -facilitar líneas de crédito oportunas a los inversionistas y productores de esa provincia, así como para obras de bien comunal- la Contraloría General de la República establece la obligación del Fondo de fijarse políticas generales y metas, de previo a aprobar su Plan Anual Operativo y Presupuestos, tal y como lo indica el consultante. Puesto que se trata de una actividad de índole financiera a la cual se destina un fondo especial, se requiere que la administración de esos recursos no se subsuma en el presupuesto general de JAPDEVA. Esa necesidad justifica el atribuir al Fondo personalidad jurídica para la gestión de los recursos correspondientes.

    Pero es claro que en el caso de los fondos destinados a conceder becas las políticas generales y las metas se encontrarán limitadas por lo dispuesto en la ley: la inversión de los fondos en un fideicomiso y el consecuente número de becas que se puedan otorgar con base en esos recursos.

B.- LA FACULTAD DE DISPOSICIÓN DE LOS FONDOS PARA LAS BECAS ESTÁ DETERMINADA POR LA LEY

    Consulta el Fondo sobre las facultades de disposición de los recursos destinados a las becas, en relación con las facultades de administración del programa, a cargo de CONAPE. Para ello, el criterio del Departamento Legal parte de la premisa de que al habérsele otorgado al Fondo personalidad jurídica se le concedió una autonomía que implica, como mínimo, la potestad de disposición sobre los recursos que le son propios.

    La posición anterior olvida, sin embargo, que la ley es la pauta de acción dentro de la cual FODELI debe desenvolverse. La ley, al determinar el grado de autonomía de un órgano, puede también limitarlo. No puede, por ende, invocarse la existencia de la personalidad jurídica o de la autonomía de un órgano o ente, para obviar la letra de la ley. Por el contrario, la ley no sólo constituye el mecanismo mediante el cual se crean los órganos y entes, sino que también es el medio a través del cual se limita su accionar.

    En el caso específico del Fondo de Becas, la administración de los recursos fue estipulada directamente en la ley:

"...De tales recursos el fondo destinará la mitad (US$ 5.000.000,00) exclusivamente a constituir, por medio de uno de los bancos comerciales del Estado, un Fideicomiso para la promoción del desarrollo humano de la provincia de Limón, con el fin de conceder becas para estudiantes de la provincia, para lo cual se suscribirá un convenio de administración del programa de becas con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE)." (artículo 8).

    Como puede observarse de la lectura de la norma, el legislador dispuso que con la mitad de los recursos del fondo debe FODELI constituir un fideicomiso para la promoción del desarrollo humano de la provincia de Limón. La mitad de esos recursos tiene, entonces, un destino establecido por ley. Pero, además, ésta determina cómo se concretizará ese destino.

    En efecto, independientemente del grado de autonomía del que pueda o no gozar FODELI, estos recursos deben necesariamente invertirse en un fideicomiso. FODELI carece de potestad discrecional alguna para decidir cómo invierte los recursos, en tanto el legislador escogió expresamente el mecanismo a utilizar para su inversión. Pero además, el legislador determinó el fin al que estaría afectado el fondo: el otorgar becas para los estudiantes de la Provincia. Y para ello dispuso expresamente la obligación de FODELI de suscribir "...un convenio de administración del programa de becas con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE)". En el dictamen No. C-082-2000 señalamos claramente:

"El texto es expreso en cuanto que el Fondo no otorgará directamente las becas a los estudiantes limonenses, sino que para ese objeto se requiere la participación de CONAPE, para lo cual se debe suscribir un contrato de administración del programa de becas".

    La voluntad del legislador es clara en el sentido de que la administración de programa de becas debe realizarlo CONAPE. El fundamento de esta elección del legislador lo podemos encontrar en la ley de creación de CONAPE. Esta institución fue creada en 1977, mediante la Ley No. 6041 del 18 de enero, con el objetivo, entre otros de:

"a) Conceder préstamos a costarricenses, para estudios de educación superior parauniversitaria y para estudios de educación superior universitaria, dirigidos hacia carreras y especializaciones de postgrado, dentro o fuera del país, basados en el mérito personal y las condiciones socio-económicas de los beneficiarios, quienes, preferentemente, deberán ser de zonas rurales." (artículo 2)

    Se trata de una institución semiautónoma especializada, precisamente, en el otorgamiento de préstamos a costarricenses con base en el mérito personal y las condiciones socio-económicas de los beneficiarios. La evaluación de la idoneidad de los candidatos es una función propia de CONAPE en tanto es el fundamento o base para el otorgamiento de los préstamos. Pero además, la ley le otorga a CONAPE, entre otras, la función de administrar fondos de organismos públicos o privados destinados a financiar estudios de su personal (artículo 2 inciso f). De la lectura de la ley se deriva claramente la especialidad de CONAPE en el otorgamiento de préstamos para estudio. Y dada esta especialidad es que el legislador, en la Ley No. 7454, estipuló la obligación de FODELI de suscribir un convenio a fin de que CONAPE administre el programa de becas.

    Ahora bien, la administración del programa de becas por parte de CONAPE sólo adquiere sentido si es ésta institución la que selecciona a los candidatos para los préstamos. La posición contraria expuesta por el consultante, según la cual es a FODELI a quien le compete autorizar la selección de los candidatos, y que limita la labor de CONAPE a la elaboración de un estudio técnico, implicaría el dejar sin efecto la voluntad del legislador claramente expuesta en la ley que se analiza. La administración del programa de becas es un término amplio, que no se reduce a la selección de quienes podrían ser becados, sino que implica el otorgamiento mismo del financiamiento, aspecto en el cual la Entidad tiene una amplia experiencia.

    En apoyo de esta tesis, sirva citar los mismos dictámenes de esta Procuraduría en los que el consultante pretende, erróneamente, fundamentar su posición. En el dictamen C-082-2000, se expuso lo siguiente:

"El texto es expreso en cuanto que el Fondo no otorgará directamente las becas a los estudiantes limonenses, sino que para ese objeto se requiere la participación de CONAPE, para lo cual se debe suscribir un contrato de administración del programa de becas. Lo anterior implica que una vez que se haya suscrito el contrato de referencia, CONAPE se convertirá en un administrador de los recursos que el Fondo le transfiera para tal objeto... lo que implica que dichos recursos no constituirán parte del patrimonio de CONAPE."

    Con base en la anterior cita, el consultante concluye que al no constituir los recursos del Fondo parte del patrimonio de CONAPE, entonces no puede disponer de ellos. Empero, a la ausencia de disposición debe dársele la interpretación correcta. No poder disponer de los recursos significa que como éstos no entran a su patrimonio, la entidad no puede variarles su destino, empleándolos en el otorgamiento de becas a estudiantes que no son de la Provincia de Limón. Si se pudiera considerar que los ingresos entran en su patrimonio, CONAPE podría emplearlos en cualquier programa, otorgando becas a estudiantes que habiten cualquier lugar del país. Más aún, si los recursos le pertenecieran, CONAPE estaría imposibilitada de hacer diferenciaciones entre estudiantes, fundándose en la Provincia en que nació o habita. De allí que consideremos que el razonamiento planteado en la consulta no interpreta correctamente el criterio de la Procuraduría.

    En consecuencia, como CONAPE administra el programa de becas, le compete determinar quiénes van a disfrutar los recursos del Fondo, lo que conlleva, necesariamente, la selección de los beneficiarios y el otorgamiento de la beca. Es en ese sentido que puede afirmarse que CONAPE administra los recursos, ya que éstos se destinarán a los estudiantes –de la Provincia de Limón- seleccionados como becarios. Por demás, otorgar las becas no implica una disposición de los recursos para fines distintos de la ley; es simplemente administrar el programa de becas.

    Como bien se expuso en la OJ-040-2001 del 18 de abril del 2001, "la participación de CONAPE no fue prevista por el legislador como una posibilidad, sino como el medio para lograr el cumplimiento del fin legal previsto en la reforma al artículo 8. De allí que esa participación resulte necesaria y, por ende, no constituye una facultad sino una obligación que debe ser cumplida."

    La participación de CONAPE en la administración del programa de becas, establecida en la ley, carecería de sentido si la selección de los candidatos debe ser autorizada por FODELI, como lo pretende el consultante. Si se admite esta posibilidad, FODELI se convertiría en el órgano encargado de administrar el programa de becas, lo que vulnera el mandato del legislador.

    Con base en lo anterior debe señalarse que el procedimiento del artículo 7 establecido en el reglamento que regula el otorgamiento de becas, emitido por FODELI, deviene en ilegal en tanto condiciona la selección de los becarios que debe realizar CONAPE a la aprobación del Fondo.

    Debe además señalarse, debido a los cuestionamientos planteados por el consultante, que FODELI es responsable de vigilar la correcta administración de los recursos fideicometidos, así como el que se destinen a los becarios que han obtenido la aprobación de CONAPE. Lo cual no significa, en modo alguno, que pueda substituirse a la Comisión en la definición de los criterios para otorgar las becas y en el otorgamiento mismo de éstas.

CONCLUSIONES

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- El Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón es un órgano adscrito a JAPDEVA, que ostenta personalidad jurídica instrumental, en los términos arriba expuestos.

2.- El ámbito de acción de CONAPE y de FODELI se encuentra claramente delimitado en relación con el otorgamiento de las becas. Mientras que el Fondo es titular de los recursos que le son propios y debe proceder a invertirlos en un fideicomiso, a CONAPE le compete administrar el programa de becas, lo que conlleva la selección de los beneficiarios.

3.- En consecuencia, compete a CONAPE emitir los actos administrativos tendientes a la selección de los becarios y el otorgamiento de las becas. Competencia que no está sujeta a ningún requisito de eficacia.

De Ud. muy atentamente,

M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte

Abogada de Procuraduría

Copia: Lic. Mario Zaldívar R.

Secretario General CONAPE

GICHO/mvc