C-244-2002
San José, 19 de setiembre del 2002.
Señora
Rina Contreras López
Ministra de la Presidencia
Su Despacho
Estimada señora:
Con la aprobación del
Procurador General Adjunto, me refiero al oficio número DM-794-2001, de fecha
28 de agosto del 2001, suscrito por su antecesor, el Licenciado Danilo Chaverri
Soto, por el que se someten a nuestro conocimiento una serie de inquietudes
sobre la correcta interpretación del artículo 22 de la Ley sobre el Enriquecimiento
Ilícito de los Servidores Públicos –Nº 6872 de 17 de junio de 1983 y sus
reformas-, en relación con los artículos 15 de la Ley Nacional de
Emergencia –Nº 7914 de 28 de setiembre de 1999 y sus reformas- y 23 del
Reglamento a Ley Nacional de Emergencia, Prevención de Riesgos y Atención de
Emergencias –Decreto Ejecutivo Nº 28445 de 3 de febrero del 2000-; esto
con el objeto de determinar si los Ministros de Gobierno pueden o no formar
parte de la Junta
Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias.
De previo a referirnos a la
consulta, ofrecemos las disculpas del caso, por la tardanza en la emisión de
nuestro criterio, todo justificado en el alto volumen de trabajo que, en los
últimos meses, ha venido manejando este Despacho.
Ahora bien, sobre el particular, nos permitimos
manifestarle lo siguiente:
I.- Interpretación de las leyes.
Según hemos indicado en
reiteradas oportunidades, interpretar la ley es establecer o descubrir el
verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos
externos mediante los cuales ésta se manifiesta.
Como bien lo indica la
doctrina:"La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del
sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del
cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de
éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de
que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el
sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo" (SAINZ
DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero".
Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de
Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63).
En nuestro Derecho positivo,
el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se
interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el
contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del
tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu
y finalidad de ellas" (Es importante advertir, que el artículo 14
del Código Civil dispone que: "las disposiciones de este Código se
aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".).
Siguiendo la orientación
interpretativa e integradora a que alude la norma transcrita supra, debemos
afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de
intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y
jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho
viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al
operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección
determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva
dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad
o defectos en su redacción.
Por su parte, el numeral 10 de
la Ley General
de la
Administración Pública establece que "1. La norma
administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la
realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los
derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse
tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la
conducta y hechos a que se refiere."
En atención de los preceptos
normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción
a lo que en la ley se pretendió decir, entratándose de normas administrativas,
es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más
racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se
corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del
equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad,
dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).
Una vez hechas las anteriores
precisiones doctrinales y normativas, a efecto de dar respuesta a la
interrogante planteada en esta consulta, procederemos a enunciar las siguientes
consideraciones.
II.- Normativa aplicable.
Muchas veces la dificultad
para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto, no proviene de la
falta de disposición legislativa aplicable, sino de la obscuridad de que puede
adolecer la que corresponde aplicar en la especie.
Por esa razón, con miras a
brindar una adecuada respuesta a la interrogante formulada, conviene tener
presente el tenor literal de las normas sobre las cuales versa la presente
consulta, ya que al final de cuentas, serán éstas las que darán sustento a
nuestro criterio jurídico.
De la Ley sobre el Enriquecimiento
Ilícito de los Servidores Públicos –Nº 6872 de 17 de junio de 1983 y sus
reformas-, interesa el numeral 22, que reza así:
"Artículo 22.- Los
ministros de Gobierno, los viceministros y los presidentes ejecutivos, gerentes
y subgerentes de los entes descentralizados o de las empresas públicas, no
podrán ejercer profesiones liberales ni cargos de administración, dirección o
representación de empresas privadas o públicas, salvo cuando esta
representación sea otorgada por ley. Los ministros o viceministros podrán
formar parte de juntas directivas, comisiones, consejos o demás organismos
colegiados, cuando la ley expresamente así lo indique." (Lo destacado
no es del original)
De la Ley Nacional de
Emergencia –Nº 7914 de 28 de setiembre de 1999 y sus reformas-, importa
su ordinal 15; el cual dispone:
"Artículo 15.-
Integración de la
Junta Directiva
La Junta Directiva
de la Comisión
será nombrada por el Presidente de la República y el Ministro de la Presidencia, vía
decreto ejecutivo.
Estará integrada en la
siguiente forma:
a) Un Presidente de
reconocida capacidad ejecutiva, quien la presidirá y será el funcionario de
mayor jerarquía de la
Comisión.
b) Ocho miembros de
elección discrecional del Poder Ejecutivo, con los cuales se dará
representación a las siguientes áreas: salud, obras públicas, vivienda,
asistencia social, ambiente, seguridad y la Cruz Roja Costarricense,
cuyo delegado deberá ser un representante oficial designado por esa entidad.
Los integrantes de la Junta Directiva
serán nombrados por períodos de cuatro años, contados a partir del 8 de mayo
del año en que se inicie el período presidencial referido en el artículo 134 de
la Constitución
Política. Podrán ser removidos libremente por el Poder
Ejecutivo." (Lo destacado es nuestro).
Y del Reglamento a Ley
Nacional de Emergencia, Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias –Decreto
Ejecutivo Nº 28445 de 3 de febrero del 2000-, nos interesa su artículo 23,
que establece lo siguiente:
"Artículo 23.—De
conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley Nacional de
Emergencia y lo señalado en este artículo, al comienzo de cada período
presidencial, el Presidente de la
República y el Ministro de la Presidencia nombrarán
a los miembros de la
Junta Directiva de la Comisión Nacional
de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. La Junta Directiva
estará integrada por nueve personas: un Presidente que será el máximo jerarca
de la institución y ocho miembros designados en forma discrecional por el
Poder Ejecutivo, buscando la representación de las siguientes áreas: salud,
obras públicas, vivienda, asistencia social, ambiente, seguridad y la Cruz Roja Costarricense.
Ocurrida una vacante, el
Poder Ejecutivo en el menor plazo posible y no mayor de quince días hábiles,
procederá a llenarla designando el sustituto.
El hecho de que ocurra una
vacante y el sustituto no haya sido nombrado no impedirá a la Junta Directiva
sesionar, siempre y cuando haya un número suficiente de miembros para completar
el quórum.
Los miembros de la Junta Directiva
serán nombrados por períodos de cuatro años o fracción, contados a partir del
ocho de mayo del inicio del período presidencial y podrán ser reelectos."
(Lo destacado y subrayado no es del original).
III.- El régimen de Incompatibilidades
contenido en el artículo 22 de la
Ley sobre Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos.
Debemos indicar que la Sala Constitucional
de la Corte Suprema
de Justicia, al entrar a conocer una acción de inconstitucionalidad interpuesta
por el Procurador General Adjunto, en contra de los artículos 22 y 23 de la Ley sobre
el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos –Nº 6872-, mediante
la resolución Nº 1749-01 de las 14:33 horas del 17 de marzo de 2001 –ratificada
por la Nº
2001-04835 de las 14:56 horas del 6 de junio del 2001-, realizó un extenso
análisis del régimen de incompatibilidades allí contenido y su finalidad.
Dada su importancia para
efectuar el análisis normativo solicitado, transcribimos parcialmente la
resolución de comentario.
"(...) VI.-
Sobre el artículo 22 de la Ley
de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos. Se observa que la
norma impugnada estipula dos incompatibilidades para los servidores públicos.
Por una parte, establece la imposibilidad de ejercer profesionales liberales y,
por la otra, impide la realización de cargos de administración, dirección o
representación de empresas privadas o públicas. Ahora bien, al analizar la
primera incompatibilidad contenida en el artículo 22 de la Ley #6872, a saber "no
podrán ejercer profesiones liberales", se estima que tal disposición se
adecua al Derecho de la
Constitución. En efecto, esta incompatibilidad se considera
razonable y proporcional, por cuanto no se trata de una exigencia contraria a
la condición humana ni a la dignidad personal del funcionario. Lo que se
pretende es asegurar la imparcialidad de la función pública, la dedicación, el
prestigio y la eficiencia del servidor en la realización de su labor, por lo
que el texto analizado, lejos de considerarse arbitrario o desproporcionado, no
viola los derechos fundamentales de los funcionarios en cuestión. De no
contarse con este supuesto, los funcionarios mencionados en la norma impugnada
quedarían facultados para ejercer sus profesiones liberales sin restricción
alguna, lo que –desde todo punto de vista- repercute sobre el funcionamiento de
la Administración,
ya que –a manera de ejemplo- puede producir situaciones de superposición
horaria, entre otras. Consecuentemente, al considerarse que la disposición
analizada se adecua al Derecho de la Constitución, debe declararse sin lugar la acción
en lo que a este extremo se refiere.
VII.- Por
otro lado, en lo que toca a la imposibilidad de ejercer "cargos de
administración, dirección o representación de empresas privadas o públicas,
salvo cuando esta representación sea otorgada por ley", se estima que la
norma se adecua al Derecho de la Constitución, en el tanto, se interprete que
dicha incompatibilidad únicamente se refiere a actividades empresariales; en
otras palabras, sociedades que tengan por objeto actividades de índole
comercial y que materialmente se dediquen a ellas. Si bien el artículo 5°
inciso c) del Código de Comercio –bajo un criterio formal– estipula que todas
las sociedades que se constituyan de conformidad con las disposiciones de ese
Código, cualquiera que sea el objeto o actividad que desarrollen, son
comerciantes, lo cierto es que –sin que se rechace tal concepción– en la
realidad los ciudadanos constituyen estas personas jurídicas para realizar
diversas actividades que bien pueden no ser comerciales, sino de derecho común.
Este supuesto material, si bien se puede considerar erróneo e inapropiado
–visto desde la óptica del Derecho Mercantil– en materia de Derecho de la Constitución
encuentra fundamento en el principio de la autonomía de la voluntad, siempre y
cuando no se utilicen estas formas jurídicas para realizar actos que
constituyan abuso de derecho o que lesionen derechos de terceros –cuestiones
que, en todo caso, deberán determinarse en la jurisdicción ordinaria
correspondiente–. Así, por ejemplo, pueden constituirse sociedades anónimas que
no se dediquen a la realización de actividades comerciales, en cuyo supuesto,
la incompatibilidad contemplada en el artículo 22 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito
de los Servidores Públicos resulta desproporcionada. Nótese que el término
empresa –según la doctrina del Derecho Mercantil– no hace alusión a una cosa,
persona o bien, sino a una actividad, a saber: la actividad profesional del
empresario o comerciante que organiza factores de producción o de intercambio,
o la actividad económica organizada con la finalidad de actuar en el mercado de
bienes y servicios. Para que se establezca la incompatibilidad descrita en la
norma en cuestión, se debe constatar en el procedimiento administrativo que se
instaure con ese fin –bajo la observancia preceptiva del derecho al debido
proceso y del principio de la verdad real, en los términos del artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública–
la existencia de una organización de diversos elementos de producción
(naturaleza, trabajo, capital), cuyo resultado produce el ejercicio de la
empresa. No es suficiente la constatación de la inscripción de la sociedad en
el registro de sociedades mercantiles para que se determine la
incompatibilidad, sino que se debe acreditar la existencia de la organización
destinada al ejercicio del comercio. Además, se debe determinar si la empresa
actualmente realiza actividades comerciales, ya que si resulta ser una sociedad
pasiva –que materialmente no efectúa actividades mercantiles– la aplicación de
la norma impugnada viola los derechos fundamentales del servidor. Así las cosas,
debe desestimarse la acción en lo que toca a este extremo, salvedad hecha de la
interpretación conforme al Derecho de la Constitución que la Sala realiza del artículo 22
de la Ley #6872
en esta sentencia." (Resolución 01-1749 de 7 de marzo del 2001)
Tal y como puede inferirse de
lo transcrito, el régimen de incompatibilidad contenido en la Ley sobre Enriquecimiento
Ilícito de los Servidores Públicos, pretende garantizar no sólo la exclusividad
de la función pública que se desempeñe, sino también la imparcialidad en el
desempeño del alto cargo, para lo cual evita colocar al funcionario en una
situación de inminente conflicto de intereses –entre los públicos y los
privados-, y lograr así que los altos cargos sean ejercidos sin presiones
externas y con absoluta transparencia, y por encima de cualquier interés
privado; todo lo cual es consecuencia necesaria de la complejidad de la función
y de la responsabilidad que ella genera (Véanse al respecto, los dictámenes
C-061-2001 de 6 de marzo y C-070-2001 de 13 de marzo, ambos del 2001).
IV.- Sobre lo consultado.
Según se infiere, el punto
medular de la consulta es determinar si la autorización legal a que alude el
párrafo final del artículo 22 de la
Ley sobre Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos,
debe ser una mención expresa a la figura del Ministro del ramo respectivo, o
bien, si esa autorización puede tenerse por dada cuando la ley haga referencia
genérica a un determinado Ministerio, como ocurre en el caso de los integrantes
de la Junta Directiva
de la Comisión
Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias,
en el que se alude la representación de las áreas referidas a salud, obras
públicas, vivienda, asistencia social, ambiente y seguridad.
Ante un caso similar al
presente, referido a la integración de la Junta Directiva
del Consejo de Salud Ocupacional, y a la participación de los Viceministros de
Salud y Trabajo, en dicho órgano colegiado, en un primer momento, este Órgano
Asesor optó por la primera línea de interpretación aludida en el párrafo
anterior, esto es, que la ley debería mencionar de modo claro y expreso la
participación del Ministro o del Viceministro (Véase en tal sentido, el
dictamen C-004-96 de 11 de enero de 1996).
Sin embargo, recientemente ese
criterio jurídico fue reconsiderado por este Despacho, mediante el dictamen
C-204-2002 de 13 de agosto del 2002, con base en los siguientes argumentos:
Según habíamos hecho mención
en el acápite I de esta consulta, a falta de claridad, es preciso interpretar
las disposiciones legislativas en la dirección más racional y acorde al
ordenamiento jurídico. Por ello, en casos como el presente, la interpretación
normativa debe hacerse no sólo en relación con su contexto, sino que es
necesario atender fundamentalmente el espíritu y la finalidad a las que tienden
las normas involucradas.
Es así, que tomando en
consideración los criterios externados, tanto por la Sala Constitucional
en sus resoluciones Nºs 1749-01 y 2001-04835 op. cit., como por la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, en lo atinente al régimen
de incompatibilidad contenido en el supracitado artículo 22 de la Ley sobre Enriquecimiento
Ilícito de los Servidores Públicos, se determinó que a través de la redacción
del artículo de comentario, "lo que se pretendió fue evitar los
"conflictos de intereses" de los funcionarios públicos,
exigiéndoseles la imparcialidad en el funcionamiento del Estado" (Dictamen
C-204-2002, op. cit.).
Al ser aquél el espíritu o
la finalidad a la que tiende indiscutiblemente dicha norma, éste Órgano
Superior Consultivo estimó que "cuando una ley prevé que un órgano
colegiado deba integrarse por representantes de uno o varios ministerios, es
porque hay una decisión legislativa de integrar esas voluntades a la del órgano
que se está regulando. Por lo tanto, no puede interpretarse que en esos
supuestos pueda darse un "conflicto de intereses" de los funcionarios
que acuden a integrar el órgano, puesto que esa fue la decisión del legislador.
Desde esta perspectiva, debe entenderse que, cuando la ley expresamente le
asigna una representación a un determinado ministerio en un órgano colegiado,
puede ser el Ministro quien acuda en representación de su Ministerio, porque en
ese supuesto no existiría "conflicto de intereses", y existe el
requisito previsto en el artículo 22
in fine, de que exista una ley que expresamente prevé
esa posibilidad de integración y participación. Obviamente, en esos supuestos
también el Ministro podría decidir enviar a un representante de ese Ministerio,
pudiendo recaer la decisión en el Viceministro". (Dictamen C-204-2002, op.
cit.).
Los criterios anteriormente
esbozados, resultan plenamente aplicables al caso en consulta, pues en el tanto
los artículos 15 de la
Ley Nacional de Emergencia –Nº 7914 de 28 de setiembre de
1999 y sus reformas- y 23 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo Nº 28445
de 3 de febrero del 2000-, prevean, de manera genérica, la representación y
participación efectiva del Gobierno de la República, a través de las carteras ministeriales
especializadas en el ramo de la salud, obras públicas, vivienda, asistencia
social, ambiente y seguridad, en la Junta Directiva de la Comisión Nacional
de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, sería jurídicamente posible
que el Ministro de cualquiera de esas carteras, en su condición de órgano
jerárquico superior (artículos 25 y 28 de la Ley General de la Administración Pública),
acuda en representación del despacho administrativo bajo su cargo. Esto es así,
por cuanto lo que importa es la representación y participación efectiva de esos
despachos ministeriales, en la dirección y conducción estratégica de aquél
órgano colegiado, a efecto de orientar y coordinar su gestión con las políticas
nacionales en la materia; todo bajo el principio de unidad estatal (sobre
este principio constitucional, véanse entre otras, las sentencias Nº 4091 de 9
de agosto de 1994 y 7528-97 de 12 de noviembre de 1997, ambas de la Sala Constitucional).
Conclusión:
Por cuanto en los artículos
15 de la Ley Nacional
de Emergencia –Nº 7914 de 28 de setiembre de 1999 y sus reformas- y 23
de su Reglamento –Decreto Ejecutivo Nº 28445 de 3 de febrero del 2000-,
se prevé la representación y la participación efectiva del
Gobierno de la República,
a través de las carteras ministeriales especializadas en el ramo de la salud,
obras públicas, vivienda, asistencia social, ambiente y seguridad, en la Junta Directiva de
la Comisión Nacional
de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, estimamos que los Ministros
de las carteras aludidas, podrían legítimamente conformar aquél órgano
colegiado en representación de su Ministerio; máxime porque en ese supuesto no
se está, de ningún modo, ante un "conflicto de intereses".
En estos términos, dejamos
evacuada la consulta.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
PROCURADOR
gvv
Accesibilidad
