C-250-2002
23 de setiembre de 2002
Ingeniero
Carlos Cruz Chang
Gerente General
CONSEJO NACIONAL DE LA PRODUCCIÓN
S.O
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio número GG-1121-2002,
de fecha 10 de julio del año en curso, de la siguiente manera:
- PROBLEMA
PLANTEADO:
Se solicita
el criterio de este Órgano Asesor, respecto a la vigencia de la Convención Colectiva
de la Institución,
y si ha operado una prórroga automática sobre la misma.
Al efecto,
y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
se adjunta oficio número DAJ-AAd-132-02, que contiene la opinión de la asesoría
legal de la Institución,
concluyéndose, con respecto a la vigencia de la Convención Colectiva
en análisis, que:
"(…) no se trata de
una prórroga automática", sino de una negociación que por causas ajenas a
la voluntad del CNP no ha sido concretada, más aún cuando el mismo artículo 11
del Convenio Colectivo indica que: "En el evento de su denuncia, sus
cláusulas continuarán en vigencia por el término que se extienda la
negociación", disposición que ha sido totalmente ignorada por la Secretaría Técnica
de la
Autoridad Presupuestaria y claramente justifica el cómo a
pesar de la "denuncia" planteada nuestro Convenio Colectivo, lejos de
verse anulado, cobró vigencia en todos sus extremos mientras la negociación
concluía, lo cual, de permitírsenos por parte de la STAP, estaríamos en condiciones
de dar por finiquitada al amparo del Reglamento para la Negociación de
Convenciones Colectivas en el Sector Público, que se encuentra vigente."
Asimismo, y
dado que en el caso en consulta, la Autoridad Presupuestaria
se ha manifestado en contra de la posición esbozada por la Institución
consultante, este Organo Asesor le concedió audiencia, para que se refiriera a
los términos de su disconformidad, misma que fue atendida mediante oficio
AJ-286-STAP-1261-2002, de fecha 05 de agosto del año en curso, señalándose,
entre otros argumentos, que:
"En cuanto a la
interpretación que hace el C.N.P. de que no es una prórroga, sino una
negociación al Convenio, tal argumento no lo compartimos, pues aunque se haya
planteado un Recurso de Amparo por parte de uno de sus los sindicatos alegando
el derecho a participar en las negociaciones, resuelto el mismo en el año de
1993 y conocida la resolución íntegra el 16 de marzo de 1994, la institución no
continuó con el trámite ante los entes externos correspondientes, feneciendo
así el citado Convenio. Así las cosas, si en el año 1990 estaba vigente el
Acuerdo Nº 4 de Consejo de Gobierno, el C.N.P. si no pudo llevar a feliz
término la Quinta
Modificación al Convenio Colectivo, debió informarlo a la Autoridad Presupuestaria
para que determinara lo que procedía, si era que no existía directriz aplicable
al respecto."
- PREÁMBULO:
Con el fin
de obtener más claridad en cuanto al tema que nos ocupa, resulta de interés, a
modo de ilustración, examinar la figura de la convención colectiva, en cuanto
al concepto, que a nivel doctrinal se le reconoce, así como la regulación de
este instrumento en el ámbito de la legislación nacional, trayendo a colación
la posición jurisprudencial al respecto.
En primer
término, téngase en consideración que este instituto jurídico es definido por
Américo Plá Rodríguez como " los acuerdos celebrados entre un
empleador, un grupo de empleadores o una entidad gremial de empleadores con un
grupo o sindicato de trabajadores para fijar las condiciones a las que deben
ajustarse los contratos individuales de trabajo". (Plá, Américo. Curso de
Derecho Laboral, Montevideo. Editorial Alcali, 1979, pp.164)
Asimismo,
el tratadista, Guillermo Cabanellas, en su obra "Compendio de Derecho
Laboral señala que: "…se puede afirmar que por su alcance y expansión
ha logrado amplio apoyo de la doctrina la definición que, formulada por la Oficina Internacional
del Trabajo, considera contrato colectivo del trabajo "toda convención
escrita concluida, durante cierto período, entre uno o varios patronos o una
organización patronal, de una parte, y un grupo de obreros o una organización
obrera, de otra, con el fin de uniformar las condiciones de trabajo
individuales y, eventualmente, reglamentar otras cuestiones que interesen al
trabajo." (Cabanellas, Guillermo. "Compendio de Derecho
Laboral". Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968. Pp.435.
De las
anteriores transcripciones se colige que, las convenciones colectivas resultan
ser mecanismos de negociación, mediante los cuales, las partes intervinientes
(sindical y patronal) determinan los contenidos de la relación obrero-patronal.
Teniendo
claro el concepto de lo qué se debe entender por Convención Colectiva, es
importante ahora referirnos a la regulación que sobre este instituto se
reconoce en nuestro Ordenamiento Jurídico. Al respecto, téngase en
consideración que el artículo 62 de nuestra Constitución Política establece
que:
"Artículo 62.- Tendrán
fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley,
se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de
trabajadores legalmente organizados"
Así las
cosas, vemos como en el numeral 62 recién transcrito, se encuentra prevista, en
forma genérica, la posibilidad de suscribir convenciones colectivas entre los
patronos y los sindicatos de trabajadores.
De otra
parte, es importante considerar que la referida Carta Magna, en sus artículos
191 y 192, dispone la emisión de un Estatuto de Servicio Civil para regular las
relaciones entre el Estado y los servidores públicos. Tales preceptos son
desarrollados en forma amplia por la ley No. 1581, de 30 de mayo de 1953
(Estatuto de Servicio Civil) y sus leyes conexas. A manera de ilustración, transcribimos
literalmente lo que disponen los citados preceptos constitucionales:
"Artículo 191.- Un
estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los
servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la
administración."
"Artículo 192.- Con
las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil
determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad
comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado
que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de
servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización
de los mismos."
Es
importante señalar que el concepto de Estado, utilizado por la Constitución Política,
comprende no sólo al poder central, sino también a las demás instituciones
públicas; lo anterior, según se desprende de los antecedentes de las normas
constitucionales, y de la conceptualización del término que se utiliza a lo
largo de la Carta
Fundamental.
Así las
cosas, conforme a lo expuesto, es dable indicar que en cuanto al sector público
(del cual es parte el Consejo Nacional de la Producción) el sistema
jurídico de empleo que priva es de naturaleza pública y se fundamenta en lo
dispuesto por los numerales citados, contemplados en la Constitución Política.
El
razonamiento esbozado, tiene cabida inmediata en lo que reiteradamente ha
manifestado la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, en punto a la materia de análisis, así:
"XI.- En opinión de
esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política,
fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el
Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de
la Asamblea Nacional
Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública.
Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas
de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no
solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces
contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia
abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor,
administraciones) pública y sus servidores..." (Ver Considerando VIII,
del Voto No. 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994)
Esta
orientación normativa y jurisprudencial, se ve complementada con la emisión de la Ley General de la Administración Pública,
Ley número 6227, de 2 de mayo de 1978, en donde en forma clara se dispone que
el Derecho Administrativo es el que debe aplicarse a las relaciones de servicio
entre la Administración
y sus servidores públicos. En consecuencia, y de acuerdo a lo expuesto, es
dable manifestar que el instituto de la Convención Colectiva
de Trabajo, es totalmente incompatible con los principios y normas que rigen
esas relaciones del Estado y sus servidores, y su aplicación se circunscribe al
ámbito privado de las relaciones de trabajo. La excepción a la regla, claro
está, son aquellas convenciones colectivas que hubieran sido negociadas y
aprobadas con anterioridad a la entrada en vigencia del referido Cuerpo Legal,
y que han venido prorrogándose o modificándose conforme a lo establecido en el
Ordenamiento Jurídico, según se examinará más adelante, pues en esos casos no
se puede dejar de reconocer las condiciones que se pactaron en beneficio de los
trabajadores.
Continuando
con este análisis, conviene señalar que el Código de Trabajo, en su capítulo III,
Sección Primera, numerales 54 y siguientes, delimita el marco regulador de este
tipo de instrumentos jurídicos, marco, que según lo examinado, es de aplicación
al ámbito de las relaciones laborales privadas. Valga mencionar, que en dichos
numerales se establecen, entre otros aspectos, la fuerza de ley con que cuentan
los mismos, así como las formalidades que deben cumplirse para su debida
suscripción.
En cuanto
al ámbito público de las relaciones de servicio (que es precisamente el que nos
ocupa en la presente consulta), debe tenerse en cuenta que desde la
promulgación de la Ley
General de la Administración Pública,
se confirió al Poder Ejecutivo, potestades de dirección y coordinación respecto
de la
Administración Central y Descentralizada. Por estas
potestades, dicho Poder puede dictar directrices obligatorias para toda la
administración, con el fin de lograr los objetivos de su acción de gobierno. No
obsta decir, que dicha potestad debe ejecutarse de conformidad al orden
jurídico vigente, principio elemental del régimen de derecho en la acción
administrativa del Estado.
En relación
con el tema de las directrices, este Organo Asesor ha señalado que:
"El artículo 140,
inciso 6) y 8), establece como atribución del Poder Ejecutivo, mantener el orden
y la tranquilidad de la Nación,
tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas,
y vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias
administrativas. De lo anterior se deriva una competencia constitucional que le
permite a dicho Poder tomar las acciones necesarias, a través de los
instrumentos que legalmente se le otorguen, para buscar que la Administración
cumpla, dentro del marco de los principios constitucionales, con la
satisfacción de los fines públicos que justifican su existencia. Dicha
competencia no se limita constitucionalmente a los órganos del Poder Ejecutivo,
sino que abarca todo el sector estatal, máxime si se relaciona lo anteriormente
señalado con los principios contenidos en los artículos 1 y 9 constitucionales,
de los que se desprende el principio de unidad estatal.
Como complemento de los
textos constitucionales citados, se debe señalar que la potestad de dirección
va implícita en la relación Estado- entes descentralizados, y está inspirada en
los principios de unidad e integridad del Estado costarricense, y como parte de
las funciones de orientación política asignadas al Poder Ejecutivo.
Recuérdese la primacía
funcional del Poder Ejecutivo, y por ello, la atribución constitucional del
poder de dirección, y su deber de vigilar el buen funcionamiento de los
servicios y dependencias administrativas, así como de tomar las providencias
necesarias para el resguardo de las libertades públicas(…)
El poder de dirección y
coordinación se concreta a través de diversos instrumentos, encontrándose
regulada en nuestro ordenamiento jurídico el de la directriz, que consiste,
precisamente, en un acto general, cuyo contenido es un conjunto de
instrucciones o normas generales para el cumplimiento de fines públicos.
La doctrina francesa ha
desarrollado el concepto de directriz. Jean Rivero ha manifestado que "De
las circulares, la jurisprudencia distingue las directrices, las cuales toman
con frecuencia de aquéllas su forma. Se trata de disposiciones mediante las cuales
una autoridad, investida de un poder discrecional, cuyo ejercicio le impone, en
principio, el examen de las situaciones individuales a las cuales se aplica, da
a conocer los criterios generales a los cuales ella subordinará sus decisiones,
sin que por ello se abstengan de derogarlas en un caso particular si estima que
éste lo exige." (Jean Rivero, Derecho Administrativo, Instituto de Derecho
Público, Caracas, 1984)
Siguiendo dicha doctrina,
puede afirmarse que las directrices son actos de racionalización y facilitación
de la acción administrativa. Las directrices buscan asegurar la coherencia de
la acción administrativa y de prevenir o limitar el riesgo de contradicciones
en dicha acción, tomando en cuenta la gran cantidad de entes públicos que
conforman la
Administración Pública y la diversidad y complejidad de sus
funciones.
Debe dejarse claro,
consecuentemente, que la directriz es una de las formas jurídicas en que se
manifiesta el poder de dirección, como atribución constitucional conforme el
fundamento antes referido. Interesa especialmente, para efectos de este estudio
la relación de dirección y coordinación del Poder Ejecutivo frente a los entes
autónomos. Debe recordarse que las funciones que cumplen las instituciones
autónomas son propias del Poder Ejecutivo, pero que se consideró, por
disposición expresa de la propia Constitución, que era conveniente
descentralizarlas, o bien ésta permitió que mediante ley, aprobada por mayoría
calificada, se descentralizaran.
Pero ello no implica, la
desaparición de la competencia del Poder Ejecutivo del deber de vigilar por el
buen funcionamiento de los servicios que presten, lo que comprende
principalmente, la satisfacción del interés público para el que fueron creadas.
De esta forma, tal y como se viene haciendo referencia, se desprende como
atribución constitucional la facultad del Poder Ejecutivo de orientar a las
instituciones autónomas en el orden de prioridades de los fines que impone el
ordenamiento jurídico y los medios y acciones generales que deben seguirse para
lograr su efectivo y cabal cumplimiento." ( Opinión Jurídica número
043-99, de 8 de abril de 1999)
Es
importante añadir que a través del tiempo, el Consejo de Gobierno ha emitido
diversas directrices sobre las convenciones colectivas en el sector público,
mismas que pasaremos a examinar, a fin de tener un panorama más claro al
respecto.
En primer
término, téngase en consideración que en la sesión del 5 de octubre de 1978, el
Consejo de Gobierno, en su artículo 7, estableció la no obligación del Estado y
sus instituciones a celebrar convenciones colectivas con los respectivos
sindicatos de empleados públicos. Dicho artículo rezaba:
"Artículo 7.- El
Estado y sus instituciones, no están obligados a celebrar convenciones
colectivas con sindicatos de empleados, y no pueden ni deben obligarse a
suscribir tal instrumento jurídico. El principio de legalidad básico en el
derecho público, en virtud del cual la administración no puede realizar actos
que no estén expresamente autorizados, se los impide."
Valga
añadir que este criterio es reiterado en la sesión del Consejo de Gobierno,
celebrada el 23 de noviembre de 1978.
Asimismo,
es importante anotar que cuando entró en vigencia la Ley General de la Administración Pública,
surgió de nuevo el cuestionamiento a las convenciones colectivas de trabajo en
el sector público. Por ello, en la sesión No. 89 del 7 de noviembre de 1979, se
estableció, en su artículo 3 que:
"El Estado y sus Instituciones
podrán celebrar convenciones colectivas de trabajo, siempre y cuando dicha
convención sea la actualización de una anterior, en la cual se encuentre su
génesis y que esta última haya sido firmada antes del 26 de abril de
1979".
El término "actualización",
utilizado por el Consejo de Gobierno en la sesión citada, trajo una serie de
consecuencias que harían necesarias unas disposiciones más concretas y
consecuentes con las intenciones del Ejecutivo en la materia. De ese modo, en la
sesión No. 135, del 2 de octubre de 1980, se establecen unas directrices para
la regulación de las convenciones colectivas en el sector público, mismas que
provocaron la extinción de toda posibilidad de suscribirlas en este sector.
Las
directrices en mención disponían que:
"1. A partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública
(ley No. 6227 del 2 de mayo de 1978) no se pueden suscribir convenciones
colectivas de trabajo por parte del Estado, sus instituciones y los respectivos
sindicatos de empleados públicos. 2.- En relación con las convenciones
colectivas de trabajo, suscritas por el Estado y sus Instituciones antes de la
vigencia de la Ley General
de la
Administración Pública (26 de abril de 1979) y mientras no se
promulgue un nuevo Estatuto de Servicio Civil, que comprenderá en sus
disposiciones tanto a la administración central como la descentralizada, se
podrá prorrogar la vigencia de dichas convenciones siempre y cuando se cumpla
con los siguientes requisitos: a) de existir incremento salarial, este no puede
exceder al aumento anual autorizado por el Poder Ejecutivo para sus
funcionarios, b) si no existiera fijación por parte del Poder Ejecutivo el
aumento salarial se sujetará a las recomendaciones que dicho poder haga, c) no
será procedente autorizar ventajas ni beneficios adicionales que representen
erogaciones económicas cuando éstas constituyan en la especie desigualdad entre
los propios entes descentralizados y los otros organismos públicos, d) de
previo a suscribir el documento que contenga la suscripción de prórroga de la
respectiva Convención Colectiva de Trabajo, los representantes de la Administración Pública
deberán consultar obligatoriamente a la Procuraduría General
de la República,
a fin de que dicha institución se pronuncie sobre la procedencia legal del
mismo. 4- El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no escribirá en los
registros respectivos el documento de prórroga de una Convención Colectiva de
Trabajo si no se ha cumplido con todos los requisitos a que se refiere la presente
directriz. 5) la revaloración general de los sueldos que acordaren los
organismos descentralizados, las dependencias y entes adscritos a los
Ministerios, incluso los puestos con cargo al patrimonio (fondos especiales)
cuyo control corresponde a la Contraloría General de la República, no podrán
apartarse de las directrices aquí señaladas. 6) La Autoridad Presupuestaria,
creada por Decreto Ejecutivo número 10855-H en el ejercicio de la potestad que
le confiere el artículo 5 del mencionado Decreto verificará también el
cumplimiento de las presentes directrices e improbará los presupuestos que se
aparten de éstas."
Estas
directrices vienen a desarrollar y concretar lo expuesto en la sesión No. 89
del 7 de noviembre de 1979, en el tanto establecen los límites para que pueda
operar la prórroga o actualización de una convención colectiva preexistente.
Sobre el
mismo tema, el Consejo de Gobierno, en la sesión del 30 de mayo de 1986, acordó
una nueva directriz, disponiendo que:
"Modifíquese en la
forma que luego se indica las directrices dictadas por el Consejo de Gobierno
en el artículo 5 de su sesión ciento treinta y cinco, del 2 de octubre de 1980:
1° El apartado d) del numeral 2 se leerá en adelante así:
Desde que los
representantes de esa entidad o empresa pública inicien las conversaciones
dirigidas a prorrogar una convención deberán consultarle previamente a la Procuraduría General
de la República
y a la
Autoridad Presupuestaria a efecto de que al momento de la
suscripción del documento de la Convención Colectiva se encuentran debidamente
cumplidos los requisitos anteriores. Una vez suscrita la prórroga de Convención
Colectiva, de conformidad con lo anteriormente estipulado, los citados
representantes la remitirán al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para su
estudio e inscripción, conjuntamente con notas de la Procuraduría General
de la República
y a la
Autoridad Presupuestaria, en las que se haga constar en lo
que a éstas corresponda, el cumplimiento de los anteriores requisitos. 2° El
numeral 4 se leerá de la siguiente manera: El Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social no inscribirá en los requisitos(sic) respectivos, ningún documento de
prórroga de una convención colectiva de trabajo, si no se han cumplido todos
los requisitos a que se refiere la presente directriz. Si el estudio que dicho
Ministerio haga, observare algún incumplimiento del procedimiento antes
señalado, remitirá la documentación respectiva al representante de la entidad o
empresa pública a efecto de que ésta lo subsane"
Posteriormente, en Sesión Ordinaria número veinticinco, artículo sexto, acuerdo
número 4º, celebrada el 22 de octubre de 1986, el Consejo de Gobierno dispuso
nuevas reglas en cuanto a las prórrogas o modificaciones de los instrumentos en
mención, señalando que:
"a) Previamente al
inicio de las negociaciones dirigidas a prorrogar o modificar una convención
colectiva, los representantes de la entidad o empresa pública deberán consultar
a la
Autoridad Presupuestaria las directrices en los aspectos
relativos a salarios y beneficios por negociar. Igual consulta deberán realizar
en los casos en que durante la negociación surgiere duda razonable sobre la
aplicación de tales directrices o no hubiera directriz aplicable.
La inobservancia de lo
anteriormente dispuesto se considerará falta grave en el cumplimiento de los
cargos de quienes hubieren, de cualquier forma, contribuido a que se produzca
la transgresión, sin perjuicio de las demás responsabilidades legalmente
procedentes. b) La Autoridad Presupuestaria,
de conformidad a las disposiciones de la
Ley nº 6821, del 19 de octubre de 1982 y su reglamento,
particularmente el artículo 9º de aquélla, formulará oportunamente las
directrices correspondientes a los efectos de interés de esta materia, de forma
tal que las consultas que le hicieren sobre la misma, puedan evacuarlas dentro
de los diez días hábiles inmediatos siguientes a su recibo. Vencido este plazo
sin que la consulta haya sido evacuada, el representante de la entidad o
empresa interesada resolverá conforme con su criterio procurando en su decisión
compatibilizar el gasto con la situación económica de su representada, del país
en general y el beneficio laboral de que se trate. En este último caso la Autoridad Presupuestaria
no podrá objetar lo pactado, salvo el caso de abuso evidente."
En adición a lo señalado,
mediante directriz número 8, de fecha 17 de diciembre de 1991, y publicada en La Gaceta del 22 de enero de
1992, se señala lo siguiente:
"a) Reconocer la
validez de las convenciones colectivas de las instituciones y empresas
públicas, celebradas con anterioridad a la promulgación de la Ley General de la Administración Pública.
b) Se autoriza la prórroga de las convenciones colectivas suscritas antes de la
vigencia de la Ley General
de la
Administración Pública y de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria.
Entendiéndose por prórroga la prolongación por un período más de dichos
instrumentos colectivos. No se permitirá la modificación o reforma de las
convenciones suscritas. c) Para la homologación e inscripción en los registros
respectivos de la prórroga de una convención colectiva de trabajo, el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, deberá contar con el criterio
favorable de la
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria
sobre el carácter de prórroga de la convención. d) Para que la Secretaría Técnica
de la
Autoridad Presupuestaria emita su informe, los representantes
de las instituciones o empresas públicas concernidas, deberán remitirle copia
de la convención colectiva por prorrogar. La Secretaría Técnica
de la
Autoridad Presupuestaria emitirá su criterio dentro de los
diez días hábiles siguientes al recibo del documento. e) La Autoridad Presupuestaria
en acatamiento de las atribuciones que le confiere su Ley de Creación
verificará el cumplimiento de las presentes directrices e improbará los
presupuestos que se aparten de estas (sic). f) La transgresión de lo aquí
dispuesto por parte de los funcionarios competentes se considerará falta grave
en el cumplimiento del cargo, haciéndose acreedores a las sanciones previstas
en la legislación vigente."
La anterior
directriz estuvo en vigencia poco menos de un mes, cuando mediante directriz
número 11, de fecha 28 de enero de 1992, publicada en La Gaceta número 36, de 20 de
febrero de ese mismo año, se indicó lo siguiente:
"1º.- Deróguese la
directriz Nº 8, publicada en "la
Gaceta" del miércoles 22 de enero de 1992.
2º-Mantener vigentes las
directrices dictadas por el Consejo de Gobierno, en el artículo 6º, acuerdo Nº
4 de la sesión ordinaria Nº 25 del 22 de octubre de 1986."
Con una
vigencia a partir del día 5 de marzo de 1993, el Consejo de Gobierno emite
nuevas reglas sobre la materia en análisis, mediante la promulgación del
Acuerdo número 162, mismo que, en cuanto a las prórrogas de los convenios
colectivos estableció:
"Artículo 16.- Se
mantienen vigentes las directrices del acuerdo del Consejo de gobierno número
cuatro, del veintidós de octubre de mil novecientos ochenta y seis. La
renegociación de las convenciones colectivas comprendidas en el mismo se regirá
por los términos y condiciones ahí establecidos."
Cabe agregar que las
anteriores directrices fueron derogadas por el vigente Reglamento para la Negociación de
Convenciones Colectivas en el Sector Público, que es Decreto Ejecutivo número
29576-MTSS, de fecha 31 de mayo de 2001, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 115, de fecha
15 de junio del 2001. El artículo 18 de dicho Cuerpo de Normas dispone:
"Artículo 18.—Este
Reglamento deroga y deja sin ningún efecto las directrices del Acuerdo de
Consejo de Gobierno número cuatro del 22 de Octubre de 1986, lo mismo que el
Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos, aprobado por el
Consejo de Gobierno el 9 de Octubre de 1992 y publicado en La Gaceta del viernes 5 de
Marzo de 1993."
Finalmente,
dentro del marco de referencia que hemos planteado en este aparte denominado
"Preámbulo", y en apoyo a lo esbozado en los párrafos precedentes, es
importante traer a colación una resolución de la Sala Constitucional
de la Corte Suprema
de Justicia, la cual sintetiza, en forma clara la posición que al respecto ha
sido esbozada por esa Sala en el tema de las convenciones colectivas en el
Sector Público. Se trata del voto número 4453-2000, de las catorce horas
cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, en donde se
concluye que:
"(…) a manera de
síntesis, la Sala
arriba a las siguientes conclusiones: En el ejercicio de la competencia de
máximo intérprete de la Constitución Política, al examinar el tema de la
organización y estructura administrativa del Estado y de la procedencia o no de
las convenciones colectivas en el sector público, no puede la Sala limitarse, únicamente, a
la aplicación de las disposiciones que integran el Capítulo de las llamadas "Garantías
Sociales". Se necesita, además, examinar esa institución jurídica en
coordinación con los principios contenidos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política;
al hacer este ejercicio, se adquiere la plena convicción de que la voluntad del
constituyente, siguiendo la línea histórica del desarrollo de las instituciones
del Derecho Laboral, fue la de abstraer a los servidores del sector público de
las reglas generales que informan al Derecho Colectivo del Trabajo, sujetándolo
a una relación especial de empleo público, llamada también y comúnmente
"relación estatutaria", que se rige por el Derecho Público. Esto
implica, sin duda y como tesis general, que ningún funcionario público puede
negociar sus condiciones de empleo como si se tratara de un nexo contractual
sujeto al Derecho Laboral. Sin embargo, el desarrollo de las ideas jurídicas,
la adopción de los convenios impulsados por la Organización
Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de esta Sala,
han conducido la evolución de las instituciones involucradas, al nivel de
admitir como compatibles con el Derecho de la Constitución, las
convenciones colectivas que negocie la categoría de los empleados y servidores
que, no obstante integrar el sector público, rigen sus relaciones por el Derecho
Laboral, especialmente en los términos de las definiciones que contienen los
artículos 111 y 112 de la
Ley General de la Administración Pública,
o sea, cuando se trata de empresas o servicios económicos del Estado encargados
de gestiones sometidas al Derecho común, así como las relaciones de servicio
con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública
de la Administración
y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil, según los casos. En este
sentido es que se evacua la consulta, pero advirtiendo, eso sí, que le
corresponde a la propia Administración, a los operadores del Derecho en general
y en última instancia al Juez, cuando conocen de los casos específicos,
determinar si una institución del Estado o un grupo de sus servidores o
funcionarios, conforman el núcleo de la excepción que sí puede negociar
colectivamente, o si por el contrario, les está vedado ese camino."
- SOBRE
EL FONDO:
Delimitados los aspectos
esenciales que se encuentran dispuestos en relación con el tópico de las
negociaciones colectivas, procederemos a examinar el fondo de la consulta
planteada, a fin de establecer con claridad la vigencia de ese instrumento
jurídico, suscrito por el Consejo Nacional de la Producción, desde los
años setenta, según nos informa la Institución consultante.
En primer término, debemos
reiterar tal y como se ha venido señalando a lo largo de esta consulta, que el
Consejo Nacional de la
Producción forma parte del sector público estatal
costarricense, y en su carácter de Institución Autónoma, integra dicho sector,
según la perspectiva de Estado único, integral, que contempla nuestro
Ordenamiento Jurídico.
Así las cosas, y en tal
carácter, en materia de convenciones colectivas está sujeto a las diferentes
disposiciones que, en el sector público, norman dicha materia, sean éstas las
directrices de los diferentes Consejos de Gobierno, que se invocaron en los
párrafos precedentes, o los Reglamentos que sobre la materia se han promulgado.
En relación con lo anterior,
es dable tener en cuenta que de acuerdo a lo estipulado en el último párrafo de
la Convención
Colectiva en estudio: "Esta convención entra en
vigencia el día 11 de marzo de 1988 hasta el día 10 de marzo de 1990. Véase
OFICIO D.R.T.-097 del 11 de marzo de 1988 del Departamento de Relaciones de
Trabajo del Ministerio de Trabajo". (Convención Colectiva del Consejo
Nacional de la Producción,
pp. 46).
De esta manera, a la fecha de
su vencimiento, sea el día 10 de marzo de 1990, se encontraban vigentes las
directrices promulgadas en la
Sesión del Consejo de Gobierno número 25, celebrada el día 22
de octubre de 1986, y en este sentido es que es necesario realizar el
respectivo análisis con apego a esas disposiciones.
La directriz emanada de la
citada Sesión dispone, que de previo al inicio de las negociaciones que se
destinen a prorrogar o modificar la convención colectiva en cuestión, los
representantes de la entidad interesada (en este caso el Consejo Nacional de la Producción) deben
consultar a la
Autoridad Presupuestaria, los aspectos relativos a los
salarios y beneficios por negociar.
Cabe agregar que, en relación
con la referida consulta, la directriz en mención es clara en señalar que la
inobservancia de este requisito, es considerada falta grave en el cumplimiento
de los cargos de aquellos, quienes de alguna manera, hubieran contribuido a su
inobservancia, dejando además por sentado, que podrían ser procedentes otras
responsabilidades legales.
De acuerdo al texto de la
directriz de aplicación en el caso que nos ocupa, es ineludible el hecho de que
la institución interesada en modificar o prorrogar el instrumento jurídico en
cuestión, deba consultar a la Autoridad Presupuestaria,
sobre los aspectos ahí señalados. A fin de tener mayor claridad respecto al
significado, que desde el punto de vista jurídico, reviste el acto de consulta
de un ente a otro, traemos a colación al autor, Guillermo Cabanellas, quien en
su obra "Diccionario de Derecho Usual", lo define como el "Dictamen
o informe que dan ciertos tribunales o Consejos cuando se requiere de ellos
asesoramiento en determinado asunto". (Cabanellas, Guillermo.
Diccionario de Derecho Usual, Buenos Aires, Editorial Heliasta S.R.L., 1974,
PP.489).
Enfatizamos en el término
consulta, en virtud de que según las transcripciones realizadas en el aparte
denominado Preámbulo, las directrices emitidas con anterioridad a la que nos
ocupa (reiteramos, de fecha 22 de octubre de 1986), disponían un papel más
activo a la
Autoridad Presupuestaria e inclusive a este mismo Organo
Asesor, en el conocimiento y aprobación de las negociaciones iniciadas con el
fin de modificar las convenciones colectivas vigentes, siendo que en dichos
textos expresamente se disponía la ineludible obligación, por parte de la
entidad interesada, de presentar notas de ambas dependencias, avalando las
negociaciones en cuestión.
Según se denota de la
directriz de aplicación en este caso, la obligación del ente interesado
consiste en consultar a la Autoridad Presupuestaria los aspectos negociados
relativos a salarios y otros beneficios, siendo que se elimina el requisito de
aportar la nota extendida por dicha Autoridad y por esta Procuraduría, avalando
la procedencia de las referidas negociaciones.
Ubicándonos en el caso que nos
ocupa, de acuerdo a lo esbozado, el Consejo Nacional de la Producción, al
sobrevenir el año de 1990, estaba legalmente obligado a efectuar la referida
consulta a la
Autoridad Presupuestaria, para dar inicio a las negociaciones
tendientes a aprobar la quinta modificación de su Convención Colectiva.
Según se denota de los
documentos aportados a este Organo Asesor, no consta la respectiva consulta a la Autoridad Presupuestaria,
en los aspectos relativos a salarios y beneficios por negociar. En virtud de lo
anterior, y siendo de especial importancia aclarar el cumplimiento de la
precitada consulta, este Organo Asesor realizó un estudio del contenido del
expediente que sobre la convención colectiva en análisis, consta en el
Departamento de Relaciones de Trabajo de la Dirección General
de Asuntos Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Del examen de ese expediente
se pudo constatar que, efectivamente el Consejo Nacional de la Producción, al momento
del vencimiento del período de vigencia de su Convención Colectiva, sometió a
conocimiento de la
Autoridad Presupuestaria el inicio de las consabidas
negociaciones. Prueba de lo anterior, lo constituyen los oficios STAP-2542-90,
de fecha 27 de julio de 1990 y STAP-3059-90, de 3 de setiembre del mismo año,
suscritos ambos por el Secretario Técnico de la Autoridad Presupuestaria
de ese entonces, licenciado Rodolfo Peralta Nieto, mediante los cuales la Autoridad en mención
reconoce tener conocimiento de "la actual negociación de la propuesta a
la Quinta
Modificación a la Convención Colectiva
de Trabajo en el Consejo Nacional de la Producción", emitiendo, en consecuencia,
el correspondiente estudio legal y técnico sobre la misma.
Cabe aclarar, que si bien es
cierto, de la letra de los textos contenidos en los referidos oficios de la Autoridad Presupuestaria,
se denota que en su oportunidad esta instancia solicitó al Consejo Nacional de la Producción aportar un
estudio sobre el costo anual de la referida convención y de las implicaciones
de la propuesta en mención, y que en el respectivo expediente no consta si se
dio respuesta a lo requerido, sí es a todas luces notorio, que la Autoridad Presupuestaria
ha venido avalando durante más de una década, los beneficios contenidos en este
instrumento jurídico, sin manifestar en ningún momento que el mismo no se
encuentra vigente.
En adición a lo anterior,
según se denota de diferentes oficios emitidos por la Contraloría General
de la República
(entre los que citamos, a manera de ilustración, el número 10391, de fecha 29
de agosto de 1994, de la
Dirección General de Presupuestos Públicos del Organo
Contralor y el número 8946, de fecha 21 de julio del mismo año que el anterior,
pero emitido por la
Dirección de Asuntos Jurídicos de dicho Órgano), este ente ha
tenido igualmente por vigente el instrumento jurídico en análisis, al conocer,
y avalar, en su oportunidad, recursos previstos en los presupuestos del Consejo
Nacional de la Producción,
para el pago de determinados rubros, reconocidos con fundamento en los
numerales de la citada Convención.
En el mismo orden de ideas,
téngase presente que un instrumento jurídico es generador de efectos,
únicamente cuando es válido y eficaz. En el caso que nos ocupa, la Convención Colectiva
del Consejo Nacional de la
Producción ha venido surtido los efectos jurídicos
correspondientes durante más de una década, hecho que, reiteramos, ha sido
ratificado por la misma Autoridad Presupuestaria, así como por la Contraloría General
de la República. Si
jurídicamente el instrumento hubiera dejado de tener validez y eficacia desde
el año de 1990, no se justifican los efectos generados por el mismo y avalados
por las instancias correspondientes.
Por otra parte, y a manera de
acotación, es dable señalar que, tal y como lo manifiesta la Institución
consultante, a lo largo del período que analizamos en esta consulta, se han
venido presentado una serie de incidencias judiciales que han ocasionado la
suspensión en las negociaciones a la quinta modificación de la Convención Colectiva
del Consejo Nacional de la
Producción. Al respecto, podemos señalar el Recurso de Amparo
que ante la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, interpuso el Sindicato
de Profesionales y Técnicos de ese Consejo, contra la misma Institución y el
Sindicato de Empleados de ésta, en el año de 1992. El fundamento de ese Recurso
fue la negativa a la participación en las referidas negociaciones. Fue resuelto
mediante voto número 4037-93 de las 9:57 horas del 20 de agosto de 1993 y
notificado hasta el año siguiente.
Asimismo, se constata la
existencia de la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Sindicato de
Profesionales y Técnicos del Consejo Nacional de la Producción, el día 22
de setiembre de 1999, contra los artículos 3,23, 29, 51, 71 y 88 inciso e) de la Convención Colectiva
en análisis, resuelta mediante voto de la Sala Constitucional,
número 2002-06052, de las 14:37 horas del diecinueve de junio del presente año.
Finalmente, dentro de estas
incidencias judiciales, mencionamos la consulta judicial facultativa, efectuada
por la Sala Segunda
de la Corte Suprema
de Justicia al órgano constitucional, "por tener fundadas dudas sobre la
posibilidad y legitimación de celebrar y, efectuar eventuales reformas de las
convenciones colectivas existentes en el sector público". La misma fue
contestada por resolución número 2000-04453, de las 14:56 horas del
veinticuatro de mayo del dos mil.
En conclusión, y luego del
análisis efectuado, es dable señalar que la Convención Colectiva
del Consejo Nacional de la
Producción, se encuentra vigente. Lo anterior, en virtud de
que desde el momento en que vencía la misma, el Consejo Nacional de la Producción consultó a la Autoridad Presupuestaria
sobre los términos de las negociaciones, cumpliendo así a cabalidad con la
letra de la directriz de aplicación en el caso concreto, dictada, según lo
expuesto en la Sesión
del Consejo de Gobierno del 22 de octubre de 1986. Aunado a lo anterior, se
denota que el instrumento jurídico en cuestión ha venido surtiendo efectos
jurídicos, precisamente por ser un instrumento válido y eficaz, efectos que han
sido avalados, según lo expuesto, por la misma Autoridad Presupuestaria. Por
ende, estando ya resueltos los diferentes mecanismos judiciales interpuestos,
que han tenido relación con la Convención Colectiva que nos ocupa, sí deviene en
importancia tener por concluidas las negociaciones iniciadas hace ya varios
años, con las restricciones que puedan hacerse derivar de las directrices
emitidas sobre la materia por la Autoridad Presupuestaria.
IV. CONCLUSIONES:
Por lo antes expuesto, es
criterio de la
Procuraduría General de la República que:
- La Convención Colectiva
del Consejo Nacional de la
Producción se encuentra vigente, en virtud de que al
momento de su vencimiento, se cumplieron con los mandatos establecidos en
las directrices emitidas por el Consejo de Gobierno, en materia de
prórrogas o modificaciones para las Convenciones Colectivas suscritas con
anterioridad a la promulgación de la Ley General de la Administración
Pública.
2. Deben tenerse por
concluidas las negociaciones a la quinta modificación de la Convención Colectiva
en referencia, con las limitaciones que se puedan derivar de las directrices
emitidas por parte de los órganos competentes en la materia.
Del Señor Gerente General del
Consejo Nacional de la
Producción, se suscriben, con toda consideración,
Licda. Irene González Campos.
Licda. Ana Fonseca Umaña.
PROCURADORA ADJUNTA.
ABOGADA DE PROCURADURÍA.
IGC/rg
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