Dictamen : 227 - del 03/09/2002

C- 227-2002

3 de setiembre del 2002

Ingeniero

José Antonio Vásquez Castro

Subgerente General

Banco Nacional de Costa Rica

S.O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato dar respuesta a su oficio SGG-021-2002, del 6 de marzo del presente año, por medio del cual nos consulta en relación con los alcances del artículo 55 inciso 5) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (n.° 1644 de 26 de setiembre de 1953). En dicha norma se regula lo concerniente al aporte que deben realizar los bancos estatales para el mantenimiento del fondo de garantías y jubilaciones de sus empleados, aporte que se encuentra fijado en un 10% de los sueldos devengados por dichos empleados. Se indica en esa misma disposición que ese aporte "será único para toda clase de beneficios sociales".

            Nos informa en el planteamiento de la consulta que el Fondo, de conformidad con el reglamento interno que lo rige, es administrado por una Junta y cuenta con una oficina administrativa. A pesar de ello, y por no poseer personalidad jurídica propia que le permita contraer obligaciones, ha sido el Banco quien, hasta la fecha, ha pagado los salarios y gastos en general que se generan con la administración del Fondo. La duda que surge con ello es, si los gastos administrativos que ha asumido el Banco, pueden ser considerados como un aporte adicional de carácter social para sus empleados (con lo cual se excedería el 10% de los salarios como único aporte para toda clase de beneficios sociales) o si constituye un gasto necesario que el ente debe asumir en su condición de patrono.

            Concretamente, las interrogantes que se nos plantean son las siguientes:

"a) ¿Constituye el pago de los gastos administrativos del Fondo, entiéndase planilla y contratación de bienes y servicios, un beneficio económico más que el patrono estaría reconociendo a sus empleados, para los efectos del artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario?

b) ¿De ser considerado el pago de gastos administrativos del Fondo, entiéndase planilla y contratación de bienes y servicios, un beneficio económico, se encuentra el Banco en la obligación de cobrar esas sumas al patrimonio del fondo?

c) ¿De no ser considerado el pago de los gastos administrativos del Fondo, entiéndase planilla y contratación de bienes y servicios, como un beneficio económico, puede el banco cobrar esas sumas al patrimonio del Fondo?".

            Adjunto a la consulta se nos remite copia de dos oficios emitidos por la Dirección Jurídica del Banco. Se trata del DJ 0092-2001, del 24 de enero del 2001, y el DJ 160-2000, del 11 de febrero del 2000. En el primero de ellos no se aborda directamente el punto que aquí interesa, pues lo que se analiza en él es la diferencia entre un beneficio y un incentivo, para llegar a concluir que sólo estos últimos pueden incluirse en la convención colectiva sin exceder el 10% de los salarios que entrega el Banco al Fondo de Garantías y Jubilaciones como aporte "único para toda clase de beneficios sociales".

            En el segundo de los oficios citados (el DJ 0160-2000), se indica que el Fondo no tiene personalidad jurídica propia, por lo que para efectos judiciales y para algunas otras gestiones externas, debe comparecer al amparo del Banco. Agrega que a pesar de ello, el Fondo goza de autonomía y tiene su propio patrimonio; por ello, los gastos relacionados con el manejo y atención de ese patrimonio (tales como el pago de asesoría legal, actuarial, etc.) corren por su cuenta. En lo concerniente al pago de la planilla de empleados, el criterio legal de cita indica: "Se exceptúa de los gastos que puede asumir el Fondo, la planilla de empleados, por cuanto dentro de la naturaleza jurídica que actualmente lo caracteriza, no funge como patrono; recordemos que se trata solo de una dependencia más del Banco. Los funcionarios que prestan sus servicios para esta Oficina, son empleados del Banco; siendo por tanto esta la persona jurídica que bajo el concepto de patrono está registrada para todos los efectos laborales en relación con esos trabajadores, principalmente ante la Caja Costarricense de Seguro Social (…) bajo las circunstancias apuntadas, no hay viabilidad legal de imputar el pago de los salarios de estos funcionarios al patrimonio del Fondo; por cuanto esos gastos constituyen obligaciones netamente patronales, condición que como antes explicamos, no ostenta el Fondo."

I.-        ANTECEDENTES Y REGULACION DEL FONDO DE JUBILACIONES Y GARANTIAS DEL BANCO NACIONAL:

            Antes de abordar el punto específico que se nos consulta, conviene indicar que el Fondo de Jubilaciones y Garantías a que hemos venido haciendo referencia, surgió con la transformación del Banco Internacional de Costa Rica en el Banco Nacional de Costa Rica. Precisamente, la ley que se ocupó de realizar esa transformación (ley n.° 16 de 5 de noviembre de 1936), dispuso:

"Artículo 36: Las ganancias netas se distribuirán de la siguiente manera:

1.      …

2.      El 5% de dichas ganancias netas se destinará al Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del Banco, no pudiendo exceder esta suma del 30% del total de los sueldos pagados en el año respectivo;

3.      …".

Posteriormente, la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional derogó la ley n.° 16 citada; sin embargo, en su artículo 12, mantuvo vigente la obligación de los bancos del Estado de contribuir para el mantenimiento del Fondo. Esa contribución se incrementó de un 5 a un 10% de las utilidades netas. La norma citada dispuso en lo que interesa:

"Artículo 12.- Las utilidades netas de los Bancos del Estado se distribuirán de la siguiente manera:

1) …

2) El 10% como aporte adicional para el mantenimiento del fondo de garantías y jubilaciones de los empleados del banco no pudiendo en ningún caso, exceder esta suma de diez por ciento del total de los sueldos pagados durante el período respectivo. Estas sumas pertenecen a los empleados en la proporción correspondiente de sus sueldos y deben serles entregadas, bajo las condiciones que el reglamento de jubilaciones determine, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión de vejez.

El fondo de jubilaciones será común y se depositará y administrará en la institución del sistema que elijan las Directivas de los miembros del Sistema Bancario Nacional; los beneficios serán iguales a favor de todos los empleados o funcionarios de dicho sistema, sin que quepa discriminación en cual organismo presten sus servicios; las únicas diferencias serán las meramente actuariales en razón del sueldo devengado, la edad y años de servicio.

3 …".

            A pesar de que la ley cuyo artículo 12 se acaba de transcribir, había derogado expresamente la ley que transformó el Banco Internacional de Costa Rica en el Banco Nacional de Costa Rica, curiosamente, el artículo 14.41 de la Ley n.° 7018 de 20 de diciembre de 1985 (Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para 1986) interpretó auténticamente la ley n.° 16 citada en lo referente al Fondo de Garantías y Jubilaciones. El artículo 14 mencionado dispuso:

"Artículo 14.- Modifíquense las leyes que a continuación se detallan:

1° …

41.- Interprétase auténticamente la ley Nº 16 del 5 de noviembre de 1936, en el sentido de que esta ley se refiere a un fondo especial de garantías, préstamos, jubilaciones adicionales o retiro, cuyos propietarios son sus miembros, de acuerdo con las regulaciones que la misma ley establece, y cuya administración compete exclusivamente a la Junta Administrativa del Fondo.

42.- …".

            Luego, la "Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República" (n.° 7107 de 4 de noviembre de 1988) reformó el artículo 12 transcrito de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y pasó la regulación del Fondo de Garantías y Jubilaciones al artículo 55 de esa misma ley. Este último numeral, en lo que interesa, dispone:

"Artículo 55.- Los bancos comerciales sólo podrán computar en su activo y saldos deudores los siguientes valores, bienes, recursos y cuentas de resultados, que serán contabilizados en sus libros y detallados en sus balances de acuerdo con la naturaleza e índole particular de cada uno de ellos, a juicio del Superintendente General de Entidades Financieras:

1.                                                        

5) Los saldos de las cuentas originadas por el movimiento normal de gastos, pérdidas y resultados y los demás que provengan de las operaciones previstas por esta ley.

Dentro del rubro indicado en el inciso 5), los bancos estatales incluirán una suma equivalente al diez por ciento (10%) del total de los sueldos de los empleados del respectivo banco, para el mantenimiento del fondo de garantías y jubilaciones de esos empleados. Esta suma les pertenecerá a estos en la proporción correspondiente a sus sueldos, y deberá serles entregada bajo las condiciones que se determinen en el reglamento de jubilaciones, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez. Ese aporte de los bancos será único para toda clase de beneficios sociales. En el reglamento de cada institución podrán establecerse las sumas adicionales con las que los empleados deberán contribuir para el fortalecimiento del fondo, a fin de que ellos puedan obtener una pensión adecuada, de acuerdo con su sueldo, su edad y el tiempo de servicio. El sistema que así se crea es complementario del establecido por la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de las obligaciones de sus beneficiarios para con la Caja.

Se declaran inembargables las sumas que les correspondan a los empleados que dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez.

En las juntas administrativas del fondo de garantías y jubilaciones de cada banco se les dará representación a los empleados bancarios, quienes elegirán a dos de sus miembros".

            Las reformas realizadas por la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República a la regulación del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los bancos estatales, presentan dos aspectos que son de particular interés para el asunto que nos ocupa. En primer lugar, dicho cuerpo normativo estableció que el aporte que realizan los bancos estatales a ese Fondo sería "… único para toda clase de beneficios sociales". Ello implica - como es claro- que no es posible destinar suma adicional alguna, por ninguna vía (como, por ejemplo, por acuerdo de Junta Directiva, por convención colectiva, etc.) para financiar gastos relacionados con beneficios sociales a favor de sus empleados. En segundo lugar, con la reforma se decidió que el aporte al Fondo representaría un porcentaje (el 10%) del total de sueldos del respectivo banco, y no un porcentaje (que también estaba fijado en un 10%) de sus utilidades netas.

            Al fijar el aporte al Fondo como un gasto y no como una parte de las utilidades, se pretendió eliminar la práctica de aumentar ficticiamente las ganancias del Banco para obtener el porcentaje máximo de aporte posible. Así quedó reseñado en la exposición de motivos de la ley, donde se dijo lo siguiente:

"El cambio sugerido al Artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional tiene también gran importancia para el adecuado funcionamiento, en especial, de los bancos estatales. En efecto, pretende que los aportes para el Fondo de Garantía y Jubilaciones del personal bancario no se originen en la distribución de utilidades, sino que se incluyan como un gasto. De esa forma, se reduce la natural resistencia de las autoridades bancarias para castigar su cartera, para liquidar contra pérdidas una serie de créditos congelados y que ya son prácticamente incobrables, así como para abandonar la práctica inconveniente de devengar intereses no percibidos sobre la cartera morosa, que se reflejan en sus estados de ganancias y pérdidas como ingresos, aunque no se hayan hecho efectivos" (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 10.523, folio 7).

            De conformidad con lo expuesto, la intención del legislador con la aprobación de la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República, en lo que aquí interesa, fue dejar claro que los bancos estatales no deberían incurrir en erogaciones adicionales a la que ya representaba el pago del 10% de su planilla para otorgar beneficios sociales a sus empleados; y, por otra parte, asegurar la fidelidad de sus registros contables, de manera tal que los estados de pérdidas y ganancias reflejaran con certeza los gastos y las utilidades que se hubiesen producido durante el período respectivo.

II.-       RESPECTO A LA OBLIGACION DEL FONDO DE ASUMIR EL PAGO DE SUS GASTOS ADMINISTRATIVOS:

            Como ya indicamos, se nos consulta si el pago de los gastos administrativos derivados de la administración del Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco Nacional, debe ser asumido por el Ente Bancario o por el propio Fondo.

            A nuestro juicio, la segunda de las alternativas mencionadas es la correcta.

            La principal razón que se expone en el criterio legal adjunto a la consulta para justificar que sea el Banco y no el Fondo el que se haga cargo de esos gastos, consiste en afirmar que el Fondo carece de personalidad jurídica. Por ello, según se afirma, debe ser el Banco quien asuma las obligaciones derivadas de los gastos administrativos del Fondo, en particular, las relacionadas con el pago de su planilla; sin embargo, considera este Despacho que la ausencia de personalidad jurídica a favor del Fondo, no es un obstáculo insalvable para que este último se haga cargo de todos los gastos que su administración lleva implícitos. En el caso específico de la planilla, obsérvese que aun cuando el Banco figure como patrono de los servidores respectivos, nada obsta para que periódicamente se trasladen al Fondo la totalidad de los gastos que ello implica. En otras palabras, el Banco puede seguir figurando como patrono y cancelando en primera instancia las obligaciones laborales respectivas, pero el Fondo debe restituir al Banco los dineros que este último haya utilizado para cubrir gastos que no son propios de su gestión.

            Al respecto, no es posible afirmar que el Fondo es "solo una dependencia más del Banco" y que ello implique la obligación de éste último de cubrir los gastos administrativos de aquél. De conformidad con la ley que rige la materia, la única obligación del Banco con el Fondo - en lo que a este punto se refiere- es la de realizar el cálculo del 10% de los salarios devengados por los servidores bancarios, y girarle la suma respectiva. Esa obligación no lleva implícito el deber de hacerse cargo de los gastos derivados de la administración del Fondo, los cuales deben ser cubiertos con sus propios recursos. El funcionamiento del Fondo presupone la existencia de gastos y de ingresos, y ambos deben ser asumidos en su totalidad por aquél.

            Nótese que si el Banco se hiciera cargo de una parte (o de la totalidad) de los gastos administrativos del Fondo, sin deducirlos del aporte que está obligado a realizar, o sin que se le realice posteriormente el reembolso respectivo, estaría aportando una suma superior a la prevista en la ley, lo cual resulta improcedente.

            Por otra parte, el Banco no podría registrar egresos derivados del pago de gastos administrativos del Fondo como gastos propios (como suponemos ocurre actualmente) pues ello atentaría contra la fidelidad y la certeza de su contabilidad. No debe pasar inadvertido que uno de los objetivos de la reforma operada al artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional por la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República, fue precisamente asegurar la fidelidad de los registros contables de los bancos estatales, para que éstos pudiesen reflejar sus utilidades reales. Lo anterior a pesar de que la búsqueda de ese objetivo llevaba implícita la obligación de pagar, en todos los casos, la suma máxima de contribución al Fondo prevista en la legislación anterior (10% de los salarios). Al contabilizar el Banco los gastos administrativos del Fondo como gastos propios (lo cual ocurre, por ejemplo, cuando se hace cargo del pago de la planilla a la cual hemos hecho referencia) se incumple ese objetivo, pues se registran egresos que en realidad no corresponden al funcionamiento normal del Banco.

            A la inversa, la contabilidad del Fondo tampoco sería real, debido a que se estarían dejando de registrar gastos que sí son propios de su giro.

            Tomando en cuenta lo expuesto, no es necesario hacer un análisis muy profundo para constatar que el Banco Nacional, al asumir parte del pago de los gastos administrativos del Fondo de Garantías y Jubilaciones de sus servidores, está otorgándoles un beneficio social que excede el previsto en la ley, contraviniendo la prohibición expresa que existe para ello en el artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

III.-     CONCLUSION:

            De conformidad con lo anterior, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones, con las cuales se da respuesta a las preguntas planteadas:

1.-       Los gastos administrativos del Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco Nacional (como el pago de su planilla y la contratación de bienes y servicios) deben ser asumidos en su totalidad por el Fondo y no por el Banco Nacional.

2.-       El Banco debe deducir del aporte que realiza al Fondo de Garantías y Jubilaciones de sus empleados - consistente en un 10% del total de salarios devengados por éstos- las sumas que hubiese cancelado para cubrir provisionalmente los gastos administrativos del Fondo; o bien, una vez cancelada la totalidad del aporte, solicitar que se le reembolsen esos gastos dentro de un plazo razonable.

Del señor Subgerente General del Banco Nacional, atento se suscribe,

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO

JMM/sac