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Dictamen : 141 - del 15/07/1987
C-141-1987
15 de
julio de 1987
Señor
Eduardo Blanco H.
Director Ejecutivo
Comisión Nacional
de Asuntos Indígenas
Apartado
2203
Estimado señor:
Por encargo del
señor Procurador General de
1.- Si el trámite seguido en ese expediente
se ajusta a
2.- Que se indique el trámite correcto a
efecto de “…disponer de actos de avalúo sobre inmuebles que se pretende
expropiar”.
Nos adjunta también dictamen del
Departamento Legal de esa Comisión suscrito por los licenciados Rubén Chacón
Castro, en calidad de Jefe del Departamento y
Sobre el particular cabe indicar
que
Sin
embargo, siendo que las dudas que esa Comisión formula en la consulta que nos
ocupa, son relativas al procedimiento que debe seguirse para llegar al dictado
de un acto administrativo final, consideramos pertinente ocuparnos del asunto y
dictaminar al respecto, por considerar que ello no constituye alteración de la
política general indicada, por cuanto ese reparto administrativo conserva
incólume su poder decisorio.
I.
Antecedentes
Con anterioridad,
esta Procuraduría General se ha ocupado de las situaciones conflictivas que ha
suscitado las declaratorias de Reservas Indígenas. Pendientes en los tribunales de justicia se
encuentran dos Juicios Civiles de Hacienda promovidos contra esa Comisión y el
Estado por dos sociedades que tratan de hacer valer una pretensión muy
semejante a la de Finca Arboles Río Bananito. Es elemento común en los ters
expedientes administrativos el que esa Comisión ni antes de la intervención, ni
con posterioridad a ella, se haya ocupado en debida forma de asuntos que
resultan vitales para el mantenimiento mismo de las reservas indígenas.
Con
fecha 17 de noviembre del año próximo pasado dirigió la suscrita Procuradora
Asesora un
“…Hay que recordar que las tierras que ocupaban los indios desde el
nacimiento y acentamiento de su cultura eran
jurídicamente tierras baldías que por circunstancias que no es del caso aquí
enumerar pasa a ser propiedad privada de personas o empresas que en muchos
casos no han ejercido ninguno de los atributos de la propiedad; sin embargo su
desplazamiento hacia el interior fue una realidad, lo que motivó la necesidad
de establecer las Reservas Indígenas, como territorios que se asignan en
propiedad y de manera inalienable a una comunidad indígena, reconociéndoles a los aborígenes
jurídicamente su derecho a la tierra que habitaban y explotaban mucho antes de
que el español llegara a América.
Es por ello que la reserva indígena constituye una restitución de derechos
a quienes por principios constitucionales pétreos les corresponden, puesto que
la tierra constituye para los indios el único medio de vida conocido, su única
o principal fuente de subsistencia. El
proceso seguido en nuestro país en la desposesión de
tierras a los indios será analizado en los juicios planteados por el Estado en
el momento procesal oportuno, sin embargo es de interés afirma que
“Artículo 1°.- Los límites fijados a las reservas en los citados decretos, no
podrán ser variados disminuyendo la
cabida de aquellas , sino mediante la ley expresa”.
(El subrayado es nuestro)
El legislador precisamente en consideración a la naturaleza de la materia
que trata deja claramente establecida la prohibición de disminuir la cabida de
las reservas indígenas que había establecido el Poder Ejecutivo en ejercicio de
atribuciones conferidas en
Además es
conveniente transcribir aquí las conclusiones que con números 7º y 8º formulé
en aquella oportunidad. A la letra dice:
“…7°.- Que parece necesario y
conveniente que
8º.- Que la solución a tomar debe de
considerar no únicamente una compañía afectada sino también a todos aquellos
administrados (personas físicas o jurídicas) que se encuentren en idéntica
situación.
En los términos expuestos rindo criterio sobre el Proyecto de Decreto que
se somete a conocimiento esta Procuraduría considerando que debe rechazarse
desde todo punto de vista.”
En
el caso que nos ocupa de la sociedad Finca Río Bananito S.A. esas conclusiones
son valederas, pero rehace necesario además, la participación activa del
Ministerio de Agricultura a través de las Direcciones de Parques Nacionales y
Forestal, ya que como bien lo indica el propio Departamento Legal de esa
Comisión los inmuebles de esta sociedad resultaron afectados al declararse
parcialmente Parques Nacionales y en tros Sectores
Reserva Biológica y Reserva Forestal (Reserva Biológica Hitoy
Cerere, Reserva Forestal de Salamanca y Parque
Internacional de
II.
Falta de actuación de los
repartos administrativos competentes
Es realmente sorprendente – y
parece ajustarse a la realidad de los hechos – la afirmación que formula el
Departamento Legal de
“
Y no se encuentra
explicación jurídica a la total exclusión de
“Artículo 4º.- Son objetivos
fundamentales de
a.-
…
b.-
Velar por el respeto a los
derechos de las minorías indígenas, estimulando la acción del Estado, a fin
de garantizarle al indio la propiedad individual y colectiva de la tierra;
el uso oportuno del crédito; mercadeo adecuado de la producción y asistencia
técnica eficiente.” Ley N° 5251 de 11 de julio de 1973.
“Transitorio.- A
más tardar dentro de los seis meses siguientes a la fecha de vigencia de esta
ley, el Instituto de Tierras y
Colonización procederá a levantar informaciones posesorias de todas las
parcelas ocupadas por los indígenas en las diferentes zonas, a fin de
inscribirlas en el Registro de
Los indios que no estuvieren ocupando parcelas, deberán
ser censados para resolverles el problema de la carencia de tierras a la mayor
brevedad posible. El Instituto de
Tierras y Colonización deberá mantener una reserva considerable de tierras
aptas para el cultivo, en las cuales dará arrendamiento; y que serán destinadas
exclusivamente para futuras expansiones de las comunidades indígenas.”
Posteriormente,
siempre pendiente el legislador, de los imprescindible que es la tierra para el
indio, reformó ese transitorio en los términos de
Para finalmente
establecer obligaciones para el ITCO y
“Artículo 5°.- En el caso de
personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de
las reservas indígenas, el ITCO, deberá reubicarlas en otras tierras similares
sí ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la
reubicación, debería expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos
establecidos en
Si posteriormente hubiere invasión de personas no indígenas a las reservas,
de inmediato las autoridades competentes deberán proceder a su desalojo, sin
pago de indemnización alguna.
Las expropiaciones e indemnizaciones será financiadas con el aporte de cien
millones de colones en efectivo, que se consignarán mediante cuatro cuotas
anuales de veinticinco millones de colones cada una, comenzando la primera en
el año 1979; dichas cuotas serán incluidas en los presupuestos generales de
III.
Urgencia de que las personas
jurídicas competentes conozca y decidan el problema
Como pueden
observarse lo primero que hay que determinar – para la aplicación de esa norma
– es si en las reservas indígenas existen personas no indígenas, que tengan el
carácter de propietarios o poseedores de buena fe.
La
decisión a tomar en ese sentido exige una investigación interdisciplinaria que
deberá iniciarse con un trabajo de campo en el que se determine la existencia
física en las reservas indígenas de personas – no indígenas – asentadas en
parcelas en el carácter de propietarias o poseedores de buena fe.
Para
determinar el carácter de propietario se hace necesario no sólo un serio y
minucioso estudio en el Registro de
“Artículo 508.- Son terrenos baldíos
todos los comprendidos en los límites de
Los terrenos baldíos, ya estén situados en la islas,
ya en tierra firme, pertenecen al Estado.“
Esas
disposiciones del Código Fiscal fueron derogadas por
Lo
anterior por cuanto no sólo conviene examinar a la luz de esa normativa la
titularidad misma de la propiedad, sino además – y talvez especialmente – las
afecciones a que pueden estar sujetos esos inmuebles. En algunos casos encontramos la obligación de
los propietarios de ceder gratuitamente al Estado un porcentaje de propiedad
adquirida a través de un denuncio de terreno baldío.
En
cuanto a los poseedores, es necesario determinar a través de la investigación,
qué tipo de posesión ejercen, durante cuanto tiempo, etc.
Sólo
después de un estudio interdisciplinario minucioso es que esa comisión estará
en condiciones de COORDINAR con el ITCO, hoy IDA, y decidir si realmente
existen en esas zonas, personales no indígenas, en el carácter de poseedores de
buena fe o propietarios, a efecto de proceder a su reubicación en otras tierras
similares, o a la expropiación del derecho de propiedad pleno, disminuido, o
simplemente de algunos de los atributos de la propiedad misma.
Toda
la actividad preparatoria de la voluntad de
“…Sin embargo lo que se discute aquí no es derecho de los afectados (sobre
lo que jurídicamente no debe existir
alguna objeción), sino el procedimiento que se ha seguido para asegurar los
derechos de los personeros de RIO BANANITO S.A.” (sic)
Esta
Procuraduría General encuentra que en los documentos que conforman el
expediente administrativo que se nos hizo llegar fotocopiado no se ha demostrado
en debida forma el derecho de
De
lo expuesto se aprecia con facilidad que es criterio de esta Procuraduría
General que en el expediente que se nos ha remitido no se ha seguido el
procedimiento que señala
En
aras de los principios generales de celeridad, economía procesa y saneamiento,
cabe preguntarse si es posible que se aprovechen las actuaciones de los órganos
que han emitido avalúos.
SANEAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO:
No
es posible a juicio de este Despacho sanear el procedimiento, no sólo por lo
expuesto en párrafos anteriores, sino en especial, por que al haberse emitido
los avalúos sin una manifestación de voluntad concreta, han dejado de ponderarse
factores que inciden necesariamente en el área a valorar.
El
IDA expresa en el avalúo 001724 al formular conclusiones:
-
“Los linderos en el campo no existen por esta razón a pesar de
existir los nombres de los colindantes no se indican en este informe, por
cuanto en el campo no se sabe por donde van. (El subrayado no es del
texto)
-
Las áreas de las fincas que no están afectadas por reservas, en parte
están invadidas y en algunos casos hay ya títulos de propiedad. En este caso conviene corroborar esto con un
estudio de tenencia.
-
Las 4 alternativas propuestas en este estudio, se dan para que haya criterio para negociar la finca. No omito manifestar que los valores no se
han afectado por el hecho de que la
finca está invadida y afectada por reservas, esto por cuanto se considera
que al ser afectada la finca por reservas, se limitó al propietario en su
explotación.
-
El avalúo…: se
recomienda medir la finca para corroborar la cabida, por cuanto se supone
que al no haber linderos en el campo, muchas de las fincas vecinas, deben estar
traslapando con ésta.”
De
esas conclusiones surgen innumerables preguntas. Veamos sólo a manera de ejemplos:
1.-
Si en el campo no existen linderos ni sabe por dónde van, cómo pudo – con
conocimiento de causa – valorarse el terreno propiedad de Finca Río Bananito
S.A.?
2.-
Si se reconoce que hay áreas propiedad de Finca Río Bananito NO AFECTADAS
por la reserva, invadidas por precaristas que en algunos casos han logrado
títulos de propiedad, cuál es el MOTIVO para que el Estado pague esas áreas a
Finca Río Bananito S.A.?
3.-
Con qué competencia el perito DECIDE no afectar el valor de la finca por el
hecho comprobado de que se encuentre invadida por ocupantes que en algunos
casos han, incluso, logrado títulos de propiedad?
4.-
Porqué el experto DECIDE que se limitó al propietario en su explotación al
ser afectada la finca por reservas?
5.-
Qué valor tiene un avalúo en el que el propio experto que dictamina afirma
que no hay linderos en el campo y que muchas de las fincas vecinas deben estar
TRASLAPANDO con la que valora?
Esos y otros
interrogantes que pueden formularse sobre el avalúo que corre al expediente
administrativo nos permite indicar que no es posible sanear el procedimiento
sin incurrir en serias responsabilidades – incluso de tipo pecuniario – ya que
los avalúos mismos son demostrativos de que es imprescindible la etapa
preparatoria a efecto de que los órganos competentes se encuentren en
condiciones materiales y jurídicas que les permita decidir aspectos tan importantes
como el objeto a valorar (Es derecho de propiedad?, cuál es la medida?,
localización del área?, etc.)
Es por ello que
este Despacho considera que no es posible sanear el procedimiento iniciado a
gestión de órganos incompetentes, ya que los dictámenes mismos están afectados
en su validez. (Artículo 199, 130, 132,
133 siguientes y concordantes, de
Con relación a la
segunda pregunta que se nos formula: el trámite correcto para disponer
actos de avalúo sobre inmuebles que se pretende expropiar?, quedó parcialmente
contestada en lo que se expuso anteriormente.
Esto es, primero tendrá que configurarse la voluntad de los órganos
competentes para disponer la expropiación, para lo cual – en el caso que nos ocupa
– tendrán que darse los actos preparatorios necesarios para determinar con
precisión el objeto de la expropiación.
En el presente
caso, esa Comisión sólo deberá ocuparse de las áreas que declaradas zonas
indígenas estén ocupadas por no indígenas, y respecto de ellas, según sean las
situaciones de hecho, se procederá al avalúo por parte del Instituto de
Desarrollo Agrario con aplicación de los artículos 100 y siguientes de
CONCLUSIONES
1.-
Conforme con lo expuesto, la sociedad Finca Río Bananito no puede esperar
de esa comisión la solución a todos sus problemas, ya que los inmuebles
resultan afectados por figuras que escapan a la competencia de esa Comisión: Parques Naciones,
Reservas Biológicas, e invasión de tierras por supuestos precaristas.
2.-
Esta Procuraduría General acepta como valederas la conclusiones 1, 2 del
Departamento Legal de esa Comisión.
3.-
En cuanto al saneamiento de lo actuado, que se recomienda, bajo el número
3, ya indicamos las razones por las que no consideramos posible que se
practique, y el fundamento jurídico de nuestra posición.
4.-
Resulta imperativo el inicio del procedimiento que indica el artículo 5° de
5.-
Es efectivamente cierto que en aplicación del artículo 72 de
Por ser este órgano
técnico – jurídico, omite opinión sobre aspectos meta
jurídicos.
De
usted, muy atentamente,
Licda. Mercedes
Solórzano Sáenz
Procuradora Asesora
MSS/lmr
C-141-1987
Mediante consulta
en oficio de 26 de mayo del año en curso, se remite fotocopia de
expediente administrativo que hizo llegar a esa Comisión el personero de
la sociedad Finca Árboles Río Bananito S.A., junto con una
gestión para reactivar el trámite administrativo que conduzca a
la compra directa o expropiación de un conjunto de inmuebles propiedad
de esa empresa.
1.-
Conforme con lo expuesto, la sociedad Finca Río Bananito no puede
esperar de esa comisión la solución a todos sus problemas, ya que
los inmuebles resultan afectados por figuras que escapan a la competencia de
esa Comisión: Parques Naciones, Reservas Biológicas, e
invasión de tierras por supuestos precaristas.
2.-
Esta Procuraduría General acepta como valederas la conclusiones 1, 2
del Departamento Legal de esa Comisión.
3.-
En cuanto al saneamiento de lo actuado, que se recomienda, bajo el
número 3, ya indicamos las razones por las que no consideramos posible
que se practique, y el fundamento jurídico de nuestra posición.
4.-
Resulta imperativo el inicio del procedimiento que indica el
artículo 5° de
5.-
Es efectivamente cierto que en aplicación del artículo 72 de