Opinión Jurídica : 115 - del 09/08/2002

OJ-115-2002
9 de agosto de 2002



Licenciado
Federico Malavassi Calvo
Diputado Asamblea Legislativa
S. D.



Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. VP-FMC-ML-34-02 de 29 de julio último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con la posibilidad de imponer a las instituciones autónomas que cita una condonación de una sola vez de las deudas que el Estado tiene con ellas. Agrega Ud. que esa condonación obligatoria no violenta la autonomía que garantiza a los entes autónomos el artículo 188 de la Constitución Política.

La Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De ese hecho, el artículo 4º de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurídico de este Organo, otorgándole la competencia correspondiente. La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de un señor Diputado. No obstante, que el Diputado carece de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha tenido la deferencia de evacuar las consultas que le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que así se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes, máxime cuando la consulta se refiere a un punto objeto de un proyecto de ley. Es por lo anterior que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes, debiendo considerarse como una opinión consultiva.

Corresponde analizar cuál es la naturaleza de la condonación y sus efectos respecto de la garantía de la autonomía institucional.

A.- La autonomía garantiza un poder de decisión

Para justificar la imposición de una condonación obligatoria, se sostiene que la Constitución Política garantiza la autonomía frente al Poder Ejecutivo, pero no frente al Poder Legislativo.

El artículo 188 de la Constitución Política dispone:

"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión"+

En nuestro sistema, atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el grado mayor de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo transcrito, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es componente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de las entidades autónomas. Lo cual implica el reconocimiento de un poder de dirección sobre estos organismos. En la resolución N. 6345-97 de 9:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, la Sala señaló que:

"...la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente la realización de aquellas políticas metas y medios generales, utilizando –y, por ende, estableciendo a su vez- medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad....".

Del hecho de que la Constitución no lo indica, podría considerarse que la autonomía administrativa no está sujeta a la ley. Afirmación que no es cierta en el tanto en que la autonomía administrativa se ejerce conforme a la ley.

No obstante, que el ámbito de autoadministración del ente autónomo lo define la ley, procede recordar que el legislador está obligado a atribuir al ente el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal "con eficacia y eficiencia" (resolución N. 495-92 de 19:30 hrs. de 25 de febrero de 1992). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad. Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y en recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal. Está el legislador, entonces, obligado a dotar al ente de los recursos económicos necesarios para funcionar. Pero también está obligado a darle los instrumentos jurídicos que permitan la gestión y el aprovechamiento de los recursos asignados. Poderes que deben facultar la autoadministración. Estos poderes no pueden ser suprimidos al ente autónomo, so pena de desconstitucionalizar la autonomía. Afirmó la Sala en la resolución antes citada:

"Es claro que el superior de la Administración como conjunto (central y descentralizada), es la Asamblea Legislativa y la Ley puede no sólo crear entes autónomos (artículo 189, inciso 3), sino también organizarlos y ordenarlos en materia de gobierno. Sin embargo, y es aquí donde se encuentra el punto central a resolver, la legislación no puede restar o disminuir a los entes autónomos aquellas potestades administrativas que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad específica. Además, de conformidad con la propia Constitución, la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos (incluyendo por supuesto al Poder Ejecutivo) o entes, intervengan o afecten la independencia administrativa de la institución autónoma, dentro de lo cual está, como se indicó, la potestad de disponer de sus servidores...". El énfasis no es del original.

Criterio que ha reiterado en posteriores resoluciones, entre ellas la N. 919-99 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999.

Por otra parte, la Sala ha señalado en diversas resoluciones el deber de los entes públicos de invertir para mejorar la prestación del servicio. La inversión deviene una obligación de la entidad para la prestación eficiente del servicio (resolución N. 3410-92 de 14:45 hrs. de 10 de noviembre de 1992). A su vez, esa prestación eficiente de los servicios públicos es un deber ineludible de la Administración (resolución N. 1369-2001 de 14:30 hrs. del 14 de febrero de 2001). Y para cumplir ese deber es necesario invertir en bienes y servicios necesarios para la prestación del servicio público. Servicio que, en algunos casos, encuentra fundamento constitucional. Por consiguiente, existe un vínculo indisociable entre inversión y prestación eficiente del servicio.

A partir del criterio de "directriz" y dada la necesidad de que el ente invierta en la satisfacción del fin público, la Sala ha declarado contrarias a la garantía de autonomía diversas directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Ha considerado el Tribunal Constitucional que dichas directrices eran particulares, por lo que podían catalogarse de órdenes y que además impedían el cumplimiento de los fines de la Institución por razones financieras. Así, se han anulado directrices dirigidas al INA (resolución N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, ya citada) y a JAPDEVA (resolución N. 436-20001 de 14:57 hrs. del 6 de junio de 2001).

De modo que si bien el legislador puede limitar la autonomía de los entes autónomos, no puede ejercer esa potestad para impedir al ente ejercitar su competencia. Lo anterior es importante ante la idea de condonar las deudas que el Gobierno Central tiene con los entes autónomos.

Las deudas que pretenden ser condonadas han sido constituidas en virtud de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Dichas directrices limitan el gasto de los entes, en su caso, les impiden realizar inversiones, y obligan a cada uno de los entes a constituir superávits para que sean invertidos en títulos valores del Gobierno Central. Lo anterior independientemente de la decisión de la entidad y de que ésta deje o no de realizar inversiones necesarias. Si se obliga a la condonación de la totalidad de la deuda y la entidad no puede dedicar las utilidades que haya generado o no puede del todo generar utilidades, es claro que se podría poner al ente en una situación tal que impida el cumplimiento de los fines. Desde esa perspectiva se afectaría la autonomía administrativa del ente.

B.- Las condiciones de la condonación

En orden a los recursos públicos, el principio es la indisponibilidad por la Administración. Lo anterior comprende también los derechos de crédito de que sea titular el organismo público. Esa indisponibilidad de los fondos sólo puede ser superada por disposición del legislador. De allí la necesidad de una ley que autorice o, en su caso, imponga la condonación, total o parcial de los créditos.

Lo anterior rige también respecto de la deuda pública. Máxime que los modos normales y generales de extinción de la deuda son la conversión y la amortización. La Ley que autorice la condonación debe establecer las condiciones de ésta y, por ende, determinar el monto que los entes autónomos condonan y si abarca tanto el capital como los intereses.

Desde el punto de vista de la teoría de las obligaciones, la persona facultada para condonar es el acreedor. De allí que, en principio, para que proceda la condonación de una deuda, el acreedor debe manifestar su voluntad. Correspondería, entonces, a cada uno de los entes autónomos en tanto acreedores del Estado manifestar su voluntad para condonar. Por demás, sólo así tendría sentido la expresión "autorizar a condonar". En efecto, autorización e imposición son términos contrapuestos.

En el caso de que la ley imponga la condonación, de manera tal que la Administración no pueda manifestar su aceptación, tendríamos que se estaría en presencia de una extinción por ley de la deuda del Estado. Extinción que significa la privación del derecho del acreedor por una disposición coactiva.

De acuerdo con lo que indica su consulta, la condonación sería total y se produciría en un solo momento. Si es la ley la que impone la condonación, las deudas del Gobierno se extinguirían a partir de su eficacia. En ese momento, los entes referidos perderían tanto el derecho al capital como a los intereses que vienen devengando. Si bien es cierto corresponde exclusivamente al legislador valorar la oportunidad de dicha medida, en resguardo de la autonomía y de la razonabilidad de la decisión, debe valorarse si dicha extinción no afecta el funcionamiento de los entes. Máxime que las instituciones que resultarían afectadas por la condonación (es al Estado "al que se le condonaría legalmente" y no a las instituciones) son instituciones de servicio. El riesgo es, entonces, que se perjudique la prestación del servicio. Y es por ello que resulta conveniente recordar lo señalado por la Sala Constitucional en su resolución N. 6252-97 de 14:30 hrs. del 2 de octubre de 1997:

"... En primer término, es importante distinguir entre los dos grupos de entidades contempladas en el proyecto de ley que se examina: de una parte tenemos a aquéllas cuyo giro es eminentemente comercial (bancos, Fábrica Nacional de Licores, etc.), respecto de las cuales no estima la Sala necesario efectuar mayor indicación. De otra, están las instituciones que tienen encomendada la prestación de servicios públicos que son fundamentales para la generalidad de los ciudadanos (Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, etc.). Respecto de éstas, no podría la aprobación y aplicación de una legislación como la que se pretende, derivar -por una incorrecta inteligencia del marco constitucional aplicable- en un estado de cosas que produzca que se deprima el suministro de dichos servicios a la población, congelando sus posibilidades de desarrollo futuro. En efecto, se debe tener claro que el mandato asignado a estas entidades -implícito tanto en la Constitución Política como en la ley- va más allá de llenar las necesidades inmediatas de la ciudadanía para incluir, además, la de prever los futuros requerimientos del país en cada uno de sus campos (electricidad, telefonía, agua, etc.). Por esta razón, no sólo es posible sino incluso indispensable que, en su actividad (y, consecuentemente, en sus fijaciones tarifarias), dichas instituciones contemplen la necesidad no sólo de reponer a futuro la infraestructura con que cuentan hoy sino también de hacerla crecer para acomodar no sólo el natural crecimiento de la población sino también sus justas expectativas de una cada vez mayor calidad de vida. ...

De las disposiciones citadas se sigue con claridad que el principio de servicio al costo que gobierna las fijaciones tarifarias realizadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a las entidades sujetas a su fiscalización, no sólo no excluye sino que explícitamente incorpora las necesarias previsiones para que aquéllas puedan disponer de fondos de inversión que aseguren el desarrollo adecuado de los servicios. Y dichas reservas no podrían ser estimadas como una ganancia o renta gravable para los efectos del proyecto de ley en cuestión. Estimar lo contrario lesionaría directamente el ya expresado mandato que está inserto en la Constitución. De aquí se sigue, en particular, que no podrían las autoridades tributarias cuestionar la inclusión de dichas reservas dentro de la estructura de costos deducibles para efectos de fijar el excedente gravable. Y ello es así no sólo por las razones explicadas, sino -además- porque en tal pretensión estaría implícito también un juzgamiento de los planes y proyectos de la entidad en cuestión, tal que infringiría el espacio de autonomía que también les está asignado constitucionalmente".

La decisión legislativa que se adopte debe ser razonable y conforme con la autonomía administrativa de los entes. Para lo cual no puede lesionar la capacidad de autoadministración del ente autónomo y, por ende, sus facultades para cumplir con el fin legal que le ha sido asignado; lo cual incluye la posibilidad de realizar sus planes y programas y contar con reservas que permitan la inversión para mejorar el servicio y adaptarlo a las exigencias que se presenten.

CONCLUSION

Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

La autorización a las instituciones autónomas para que condonen total o parcialmente la deuda pública del Estado es la alternativa más conforme con la garantía de la autonomía que establece el artículo 188 de la Constitución Política. Además, dicha alternativa respeta la posición de los entes en tanto acreedores de la deuda que se pretende condonar.

La condonación obligatoria de la deuda, particularmente de una "sola vez" constituye, en realidad, una extinción legal de la acreencia de los entes. La constitucionalidad de esta disposición depende de que no afecte la capacidad del ente para autoadministrarse y, particularmente, para cumplir los fines que la ley ha dispuesto. Aspecto que no puede ser establecido a priori, ya que depende del monto del pasivo respecto de cada ente, de la proporción de ese monto dentro de su patrimonio, así como del monto que el ente requiera invertir para satisfacer el fin público y desarrollarlo en el futuro.

Del señor Diputado, muy atentamente,


Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA


MIRCH/mvc