Opinión Jurídica : 095 - del 21/06/2002

 

OJ-O95-2002

21 de junio de 2002

 

 

 

Señor

Mario Calderón Castillo

Diputado, Presidente

Comisión Permanente de Asuntos

Agropecuarios y de Recursos Naturales

ASAMBLEA LEGISLATIVA

S.D

 

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de 23 de mayo del año en curso - recibido en esta oficina el 29 de mayo del 2002 -, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto de Ley de "Creación del Impuesto en Especie a Favor del Instituto del Café de Costa Rica" tramitado bajo el expediente N°14.607, publicado en la Gaceta N° 7 de 10 de enero de2002.

    De previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará, como ha sido costumbre, la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

    Por otro lado, "…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone." (Ver OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).

    De la exposición de motivos del Proyecto de Ley bajo estudio, se advierte que la creación del impuesto en especie que se pretende crear a favor del ICAFE, obedece a la necesidad de contar con mecanismos legales que permitan aplicar el Plan de Mejoramiento de Calidad, el cual tiene como objetivo hacer frente al problema de sobre oferta del café a nivel internacional, que ha ocasionando la caída de los precios del grano, haciendo que la actividad cafetalera en nuestro país, y en otros países productores, se vea afectada por el aumento en los costos de producción.

    El referido Proyecto de Ley (conformado por 8 artículos) establece en su artículo 1° la creación de un impuesto en especie a favor del ICAFE, a cargo de la producción de café de Costa Rica. Dicho artículo al respecto dispone:

"Artículo 1° - Sin perjuicio de lo dispuesto por la Ley N° 2762, del 21 de junio de 1961, y sus reformas, se crea un impuesto en especie a favor del Instituto del Café de Costa Rica, (en adelante ICAFE) y a cargo de la producción de café de Cosa Rica. Dicho impuesto consistirá en la entrega de a ICAFE de un cinco por ciento (5%) del peso del Café de exportación. Para poner en práctica la recaudación del impuesto, deberá la Junta Directiva del ICAFE establecer los mecanismos pertinentes que le permitan recolectar el producto. La implementación de estos mecanismos deberá realizarla en un plazo de treinta días posteriores a la publicación de la presente Ley.

    Por su parte el artículo 2° del citado proyecto establece que "El hecho generador del impuesto se producirá al inscribirse el contrato de exportación ante el ICAFE, momento en el cual se calculará el impuesto establecido en el artículo anterior y será exigible dentro de los siguientes diez días de haberse realizado la exportación correspondiente, tomando como referencia la fecha de declaración aduanera."

    Considera esta Procuraduría conveniente realizar los siguientes comentarios:

    De conformidad con el Principio de Legalidad estipulado en los artículos 121 inciso 13) de nuestra Constitución Política y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la potestad de establecer tributos y exenciones es una atribución exclusiva del Estado, la cual se ejerce a través de la Asamblea Legislativa; de ahí que la Sala Constitucional reiteradamente ha dicho:

    Precisamente, el legislador al proponer la creación de un impuesto en especie a favor del ICAFE, está ejerciendo esa competencia tributaria que le fue otorgada constitucionalmente. Sin embargo, es necesario resaltar que paralela a esa atribución, el legislador tiene el deber de realizar los estudios pertinentes, antes de decidir la creación de un determinado tributo, a fin de poder establecer o al menos prever, los diversos efectos económicos y sociales que se producirán como consecuencia de su actuación.

    Con respecto al impuesto en especie que pretende establecerse con el Proyecto de Ley bajo examen, resulta claro que lo que se busca con tal tributo es un fin de naturaleza extrafiscal, sea la disminución de la oferta del café en el mercado internacional. Si bien la doctrina moderna ha reconocido que actualmente se ha superado la vieja concepción de que los tributos tienen únicamente una función meramente recaudatoria, señalando que además de ese objetivo, los tributos deben cumplir con otras finalidades de carácter extrafiscal, con el fin de satisfacer las necesidades de interés público, resulta evidente que en el caso de análisis el impuesto que se pretende crear va más allá, al constituirse en un instrumento de política comercial, para paliar la sobreproducción de café, en aras de poder introducir en el mercado internacional, supuestamente un grano de mejor calidad que permita competir el producto a mejores precios.

    Es importante tomar en cuenta, que si bien a lo largo de la historia han existido tributos cuyo pago debía ser efectuado directamente en especie (aplicados por ejemplo en la época feudal durante la Edad Media, durante la colonia e incluso en la Gran Bretaña con el derogado impuesto sucesorio, que podía ser pagado en especie) este tipo de tributos, por su naturaleza, respondieron a otro tipo de realidad histórico social y económica muy distinta a la actu,al y difícilmente podrán cumplir con el fin extrafiscal que se pretende. De hecho, actualmente, estos impuestos, por lo general son considerados obsoletos y complejos, y por ello, ajenos a las modernas legislaciones tributarias, y a los estudios de la moderna doctrina tributaria, que ni siquiera se detiene a analizar este tipo de tributos.

    Aunado a lo anterior, considera esta Procuraduría que el problema de la sobre oferta del café, y la consecuente caída de los precios del producto, en realidad obedece a que la competencia del grano gira en función de los precios internacionales del producto. Por ello, el riesgo de crear el referido impuesto en especie sobre la producción del café (que supone la destrucción o retención del grano para otros usos distintos del humano), radica en que éste, en vez de tener un efecto positivo en la demanda del grano, podría más bien terminar beneficiando a aquellos países que venden café robusta, que si bien es de menor calidad, tiene un precio inferior y por ello más atractivo para los consumidores. En consecuencia, no es a través de la imposición que se debe abordar el problema, sino más bien a través de estrategias encaminadas, por ejemplo, a una campaña de promoción del café arábigo costarricense, como un producto que se distingue por su alta calidad, procurando con ello obtener una mejor cotización en el mercado internacional. Para cumplir tal propósito, sin duda es importante identificar ciertos nichos de mercado, en donde se le dé importancia al factor de la calidad del café, celebrando con tales países convenios de compra de café a largo plazo.

    Paralelo a tal tarea, es importante establecer normas que regulen la calidad del grano a ser exportado, exigiendo que el producto goce de ciertos estándares de calidad. Así, en caso de que el grano, de acuerdo a lo dispuesto en las respectivas normas, tenga cierto grado de impurezas, no podrá ser exportado, debiendo el caficultor destinar, - si así lo quiere y no en forma obligatoria - ese producto inferior a un mercado distinto al consumo humano, como por ejemplo para abono orgánico, o bien destruirlo, contando en ambos casos con el apoyo del ICAFE.

    Además de lo apuntado, es indispensable que las autoridades costarricenses verifiquen que los demás países involucrados en el Plan de Mejoramiento de Calidad están realizando las acciones legales pertinentes para llevar a la práctica dicha propuesta, pues de lo contrario dicho Plan, estaría destinado al fracaso, tal como ocurrió con el anterior Plan de Retención, que fue suspendido en setiembre del 2001.

    Sin perjuicio de lo expuesto, valga decir que si hay consenso en la creación del tributo que se pretende, debe analizarse detenidamente si el mismo resulta acorde con los principios constitucionales de justicia tributaria material. Sobre este punto es imprescindible tener en cuenta los razonamientos externados por la Sala Constitucional en otras oportunidades, en donde ha señalado que:

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada;

Con toda consideración, suscribe atentamente;

 

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura                         Egr. Carlos Peralta Montero

Procurador Tributario                                         Asistente

    El Diputado Mario Calderón Castillo, Presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales mediante oficio de 23 de mayo del año en curso - recibido en esta oficina el 29 de mayo del 2002 -, solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto de Ley de "Creación del Impuesto en Especie a Favor del Instituto del Café de Costa Rica" tramitado bajo el expediente N°14.607, publicado en la Gaceta N° 7 de 10 de enero de2002.

    El Licenciado Juan Luis Montoya Segura, Procurador Tributario y el Eg. Carlos E. Peralta Montero, asistente de Procuraduría, previo análisis jurídico resuelven la consulta planteada, concluyendo que:

    El problema de la sobre oferta del café, y la consecuente caída de los precios del producto, en realidad obedece a que la competencia del grano gira en función de los precios internacionales del producto. Por ello, el riesgo de crear el referido impuesto en especie sobre la producción del café (que supone la destrucción o retención del grano para otros usos distintos del humano), radica en que éste, en vez de tener un efecto positivo en la demanda del grano, podría más bien terminar beneficiando a aquellos países que venden café robusta, que si bien es de menor calidad, tiene un precio inferior y por ello más atractivo para los consumidores. En consecuencia, no es a través de la imposición que se debe abordar el problema, sino más bien a través de estrategias encaminadas, por ejemplo, a una campaña de promoción del café arábigo costarricense, como un producto que se distingue por su alta calidad, procurando con ello obtener una mejor cotización en el mercado internacional. Para cumplir tal propósito, sin duda es importante identificar ciertos nichos de mercado, en donde se le dé importancia al factor de la calidad del café, celebrando con tales países convenios de compra de café a largo plazo.

    Paralelo a tal tarea, es importante establecer normas que regulen la calidad del grano a ser exportado, exigiendo que el producto goce de ciertos estándares de calidad. Además de lo apuntado, es indispensable que las autoridades costarricenses verifiquen que los demás países involucrados en el Plan de Mejoramiento de Calidad están realizando las acciones legales pertinentes para llevar a la práctica dicha propuesta, pues de lo contrario dicho Plan, estaría destinado al fracaso, tal como ocurrió con el anterior Plan de Retención, que fue suspendido en setiembre del 2001.

    Sin perjuicio de lo expuesto, valga decir que si hay consenso en la creación del tributo que se pretende, debe analizarse detenidamente si el mismo resulta acorde con los principios constitucionales de justicia tributaria material.