Dictamen : 179 - del 09/07/2002

C-179-2002

San José, 09 de julio de 2002

Msc. Orlando Cervantes B.

Director División Administrativa

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES

S.O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio número 002247, de fecha 12 de marzo del año en curso, de la siguiente manera:

1. PROBLEMA PLANTEADO:

    Se solicita el criterio de este Órgano Asesor en torno a sí es posible legalmente, que un funcionario que ocupa un puesto interinamente, pueda ser beneficiario de una beca de estudios.

    Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta oficio número 2002-008, que contiene la opinión de la asesoría legal de la Institución.

2. PREÁMBULO:

    La consulta que se nos plantea, hace referencia al caso de aquellos funcionarios que ocupan puestos interinos dentro de la Administración Pública, concretamente, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y si en tal condición es posible otorgarles una beca de estudios. En primer término, y a fin de clarificar el panorama que rodea dichas contrataciones, haremos un análisis del marco normativo sobre el que se fundamenta el régimen de empleo público, examinando además la legislación que regula los nombramientos de los servidores interinos, para luego atender el punto específico consultado.

    De conformidad con el Artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública, Ley número 6227, de 2 de mayo de 1978, la Administración Pública está constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado. En concordancia con lo anterior, el inciso 4) del artículo 1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley número 3667, de 12 de marzo de 1966, señala:

"(…) 4) Para los efectos del párrafo 1 se entenderá por Administración Pública:

a) El Poder Ejecutivo;

b) Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realizan,

excepcionalmente, función administrativa; y

c) Las municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás

entidades de Derecho Público."

    Desde esta perspectiva, se denota que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes integra, en esencia, el aparato estatal costarricense, y por consiguiente, el sistema jurídico de empleo que priva es de naturaleza pública y se fundamenta en lo dispuesto por los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, mismos que literalmente disponen:

"Artículo 191. - Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."

"Artículo 192. - Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."

    De las normas transcritas se desprende que, el régimen de empleo público se encuentra regulado por el Estatuto de Servicio Civil, que es Ley número 1581, de 30 de mayo de 1953. A este respecto, debe tenerse presente la diferencia que existe entre los funcionarios regulares de la Institución correspondiente, y aquellos nombrados bajo el supuesto de interinos. En el primero de los casos, los servidores regulares son los que ocupan un puesto en propiedad, en virtud de haber satisfecho los requisitos exigidos para ello. En este sentido, dispone el numeral 3, inciso h) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, Decreto Ejecutivo número 21, de 14 de diciembre de 1954:

"Artículo 3° - Para los efectos de las disposiciones de este texto se entiende:

h) Por "Servidor Regular", el trabajador nombrado de acuerdo con las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil y que ha cumplido el período de prueba; o protegido por el artículo 50 del Estatuto (…)"

    En cuanto a los funcionarios interinos, el mismo Cuerpo Reglamentario en comentario, define los dos supuestos en que opera esa modalidad de contratación, a saber, en el artículo 10 se indica que:

"Artículo 10°. - (…) Se considerarán servidores interinos sustitutos los que fueren nombrados para reemplazar temporalmente a un servidor regular, por cualquier causa de suspensión de la relación de servicio. Tales servidores deberán reunir las condiciones previstas en el artículo 9° de este Reglamento, además de los requisitos de la clase establecidos en el Manual General de Clasificación de Clases. En el caso de que para la sustitución temporal del servidor regular se acordare un ascenso, este tendrá el carácter de interino, lo mismo que los demás movimientos acordados para reemplazar al servidor que origine los nombramientos, durante el tiempo que el jefe respectivo lo considere necesario, o hasta por el período de suspensión de la relación de servicio del titular." (Así reformado por el Decreto Ejecutivo No.18658 de 9 de diciembre de1988 y por el Decreto Ejecutivo No.25592 de 19 de octubre de 1996)

    Asimismo, el numeral 12 del Reglamento en mención, define el segundo supuesto en que procede la contratación de servidores interinos, al señalar que:

"Artículo 12. - Cuando no haya en la Dirección General candidatos elegibles y sea necesario efectuar concurso para llenar plazas vacantes, se podrán hacer nombramientos interinos, previa presentación del pedimento de personal correspondiente, y si ello se estimare indispensable, durante el tiempo que requiera la Dirección General para la integración de la nómina de elegibles. En todos los casos la persona que se nombre interina deberá reunir las condiciones previstas en el artículo 9 de este Reglamento, además de los requisitos que establece el Manual General de Clasificación de Clases, por lo que su nombramiento estará sujeto a la aprobación previa de la Dirección General.

(Así reformado por el Decreto Ejecutivo No.18658 de 9 de diciembre de1988 y Decreto Ejecutivo No.25592 del 29 de octubre de 1996)

    Aunado a lo anterior, resulta importante destacar que los funcionarios interinos poseen un derecho a la estabilidad en su puesto, en el sentido de que no pueden ser cesados antes de que venza su interinato, si no es por una causa o razón válida que lo justifique de esa manera. Este derecho, sin embargo, debe distinguirse del principio de inamovilidad en el puesto, que gozan los funcionarios regulares de la respectiva Institución, y que es más amplio, en el sentido de que les garantiza permanencia indefinida en su puesto, salvo motivos graves que ameriten su despido. En este sentido, encontramos innumerables resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en las que ese Organo se ha pronunciado en favor de la protección de este derecho propio de los servidores interinos. A manera ilustrativa, traemos a colación el voto número 7249-94, de las 17:18 horas del 7 de diciembre de 1994, en el cual se indicó:

"En reiteradas ocasiones esta Sala ha dicho que un servidor interino sólo puede ser sustituido por otro servidor nombrado en propiedad, pero no por otro interino. Si bien el funcionario interino no goza de inamovilidad en el puesto, sí posee estabilidad, la cual puede hacer valer frente a cualquier otro funcionario que pretenda nombrarse en forma interina en el mismo puesto por él ocupado. En el caso de que el nombramiento sea en sustitución del propietario, dicha designación está subordinada a la eventualidad de que el titular del puesto regrese a su plaza, caso en el cual debe cesar su nombramiento, ya que éste no le es oponible al titular. Pero, en tratándose de plazas vacantes, el servidor interino goza de una estabilidad relativa o impropia, en el sentido de que no puede ser cesado de su puesto a menos que se nombre en él a otro funcionario en propiedad. Lo contrario constituye una violación al derecho al trabajo del servidor interino, que establece el artículo 56 constitucional."

En el mismo sentido, mediante voto 1502-98, de las 9:18 horas del 06 de marzo de 1998, el órgano constitucional señaló:

"El artículo 56 de la Constitución Política reconoce a todos los ciudadanos su derecho al trabajo; y el Estado, en calidad de garante de los derechos fundamentales, está obligado a crear los instrumentos necesarios para trasladar del plano semántico al pragmático esta realidad jurídica y no hacer nugatorios los preceptos constitucionales. Así, el artículo 192 de la Constitución Política establece para los servidores públicos, un Régimen de Servicio Civil instituido con la finalidad de imponer límites a la administración en tutela de la estabilidad laboral; mismo que es aplicable no sólo a los funcionarios nombrados en propiedad, sino también a los que laboran en forma interina - sea que se ocupen de sustituir a los servidores públicos regulares o que laboren en plazas vacantes -, en virtud de que sí bien es necesario velar por la continuidad y eficiencia en la labor estatal, ello de ningún modo puede legitimar el abuso en la utilización de servidores interinos o la posibilidad de lesionar sus derechos laborales. Al respecto, la sentencia número 867-91 de las quince horas ocho minutos del tres de mayo de mil novecientos noventa y uno indicó:

"II.- Para el análisis del presente caso, resulta importante destacar que de conformidad con el artículo 56 de la Constitución, el trabajo es derecho de todo individuo. De ello se desprende que exista también a favor de los ciudadanos el derecho a la estabilidad en el empleo, siempre y cuando ello se dé dentro del margen de respeto a la Constitución y las leyes. Por otra parte, el artículo 192 establece a favor de los servidores públicos un Régimen de Servicio Civil, cuya finalidad es garantizar a dichos funcionarios la estabilidad laboral necesaria para el eficiente funcionamiento de la Administración. Por otra parte, la figura del servidor interino ha sido concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores públicos regulares, garantizado de esta forma la continuidad de la labor del estado, pero no para que mediante el uso de esta figura jurídica, la Administración viole lo dispuesto por el artículo 192 de la Constitución ni lesione el derecho de los individuos a la estabilidad laboral, el cual deriva de la concepción del trabajo como un derecho fundamental del hombre(…). Aunque el servidor nombrado interinamente no goza del derecho de inamovilidad otorgado a los servidores regulares, tampoco puede la Administración negarle derechos fundamentales sin justificación alguna, puesto esto devendría en una actuación arbitraria y contraria a la eficiencia del servicio que debe brindar el Estado en el cumplimiento de sus múltiples fines. El nombramiento de servidores interinos por plazos que se prolongan en forma indefinida y la posterior remoción de un interino para nombrar a otro en las mismas condiciones de inestabilidad sólo puede conducir a lo que nuestros constituyentes pretendieron evitar: que existan funcionarios públicos laborando en forma regular para la Administración pero sin contar con la garantía de inamovilidad que establece la Constitución."

3. SOBRE EL FONDO

    Examinado el marco normativo en que se amparan las contrataciones de los interinos, procederemos a analizar la figura de las becas de estudios, para finalmente determinar la procedencia de que le sean adjudicadas a este tipo de servidor.

    En primer término, téngase en consideración que la capacitación que reciben los funcionarios por medio de una beca de estudios, se define como "…el proceso destinado a promover, facilitar, fomentar y desarrollar las aptitudes, habilidades y  grados de conocimiento de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo, y a incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía…" (Héctor Humeres y otro. "Derecho del Trabajo y la Seguridad Social", Chile, 1992, pp.172).

    En esa línea de pensamiento, el numeral 37 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, define las reglas bajo las cuales opera la concesión de licencias para estudio por parte del jerarca correspondiente, indicando que "El Ministro respectivo podrá conceder licencia para que los servidores regulares asistan a cursos de estudio en las instituciones educativas de nivel superior del país, si con ello no se causa evidente perjuicio al servicio público, y lo permiten las condiciones administrativas y exigencias de trabajo de cada dependencia, previa consulta con la Dirección General de Servicio Civil…" (El resaltado no es del original)

    Sobre el mismo tema, el numeral 38 de ese mismo Reglamento dispone:

"Artículo 38. - El servidor a quien se le conceda licencia para asistir a cursos de estudio, quedará obligado a prestar sus servicios al Estado, hasta por el término de tres años, en el ramo de su especialidad una vez completados sus estudios, en la proporción de un año por cada año lectivo, en que hubiere disfrutado de licencia de media jornada diaria con goce de sueldo. Si la licencia fuere por menos de media jornada diaria, el compromiso será proporcionalmente menor, sin que en ningún caso exceda al máximo señalado. A este efecto, el contrato que deberá suscribirse con el Ministro, ante la Dirección General, determinará la garantía que proceda. Las licencias que se conceden sin goce de sueldo, no estarán sujetas a las estipulaciones de este artículo." (El destacado es nuestro)

    De los numerales transcritos se denota que, el otorgamiento de la concesión de las licencias para estudios, se circunscribe a los servidores regulares de la Institución de que se trate. Según lo señalamos líneas atrás, la terminología "servidor regular" hace referencia a aquellos funcionarios que ocupan un puesto en propiedad, según las disposiciones contenidas en el numeral 3 inciso h) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil. Y es en este mismo sentido, que se explica la obligación contenida en el artículo 38 en mención, toda vez que el funcionario regular, en virtud de ostentar estabilidad en su puesto, es el que está en capacidad de garantizarle a la Institución que le otorgó la licencia, su permanencia en el mismo por el término indicado en la norma referida.

    No obstante lo analizado, es menester tener presente, como bien lo hace el dictamen jurídico que se adjunta a esta consulta, la existencia de la Ley de Licencias de Adiestramiento de Servidores Públicos, que es Ley número 1810 de 15 de octubre de 1954, y su correspondiente Reglamento, Decreto Ejecutivo número 17339, de 2 de diciembre de 1986.

    Sobre dicha normativa, este Organo Asesor, mediante dictamen C-191-98, de 10 de setiembre de 1998, indicó:

"(…) es fundamental hacer un análisis del contenido de la Ley nº1810 y su reglamento (decreto ejecutivo Nº 17.339 del 2 de diciembre de 1986), a fin de determinar su ámbito de aplicación. El artículo 1º de esa Ley establece:

Facúltese al Poder Ejecutivo para que aproveche las becas u otras facilidades que otorguen gobiernos e instituciones extranjeras y organismos internacionales de reconocida solvencia moral y económica, para adiestramiento de su personal (la negrita es nuestra). En este sentido, resulta claro que la intención del legislador, en primera instancia, fue la de regular el tema de las licencias de adiestramiento, para los funcionarios del Poder Ejecutivo, lo cual se reafirma al estudiar el contenido de los artículos 2, 4, 5, 6 y 8 de la Ley º 1810 (4), los cuales hacen una referencia a los términos "Ministro", "Ministerio", y "Poder Ejecutivo"; con lo cual se excluye, desde luego, a las instituciones autónomas en general, y a las universidades estatales en particular, del ámbito de acción de la ley."

    De la transcripción anterior se infiere, que la Ley de Licencias de Adiestramiento de Servidores Públicos y su correspondiente reglamento, es de aplicación para el caso de los funcionarios del Poder Ejecutivo, dentro de los cuales, y según el análisis efectuado en los párrafos precedentes, situamos al personal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que es a quienes hace referencia explícita la consulta que por este medio se atiende.

    En ese orden de ideas, es menester transcribir el numeral 4º de la Ley en referencia, que dispone:

"Artículo 4º. - La adjudicación de cada beca o facilidad se hará mediante contrato que suscribirán el Ministro de la cartera respectiva y el beneficiario, ante la Dirección General de Servicio Civil, la cual llevará un registro de contratos y supervigilará el fiel cumplimiento de los mismos. Se exceptúan de esta disposición las adjudicaciones que se hagan a los que estén sirviendo interinamente un puesto en la Administración Pública, quienes firmarán su contrato con el Ministro únicamente." (El destacado no es del original)

    De la anterior se denota que, al amparo de esa norma existe la posibilidad de que, un funcionario que ocupa un puesto en la Administración Pública bajo la modalidad de "interino", pueda acceder a una licencia o beca para estudios, toda vez que dicho numeral, exceptúa al interino de suscribir el contrato ante la Dirección de Servicio Civil, pero le otorga la posibilidad de hacerlo ante el Ministro respectivo. En este sentido además, conviene tener presente el carácter especial de ese Cuerpo Legal, promulgado específicamente para normar la materia relativa a las licencias de adiestramiento de los servidores públicos.

    Sin embargo, debe tenerse presente que tal posibilidad otorgada a los funcionarios interinos no es irrestricta, toda vez que el numeral 7º del Reglamento a la Ley de análisis establece que "En la designación de candidatos a recibir una beca u otra facilidad, sólo podrá considerarse a un funcionario interino, cuando ningún servidor en propiedad reúna los requisitos correspondientes o si éstos no tienen interés en la beca o facilidad."

    Así las cosas, es dable concluir que el funcionario interino está en capacidad legal de acceder a una licencia para estudios, pero en este tipo de beneficios tiene siempre prioridad el servidor regular de la Institución, precisamente porque según se analizó anteriormente, es quien ha demostrado idoneidad para el respectivo cargo. Únicamente en el caso de que éste no tenga interés en la beca, o bien no cumpla con los requisitos exigidos para la misma, esa licencia puede ser válidamente otorgada a un funcionario que presta sus servicios bajo la modalidad de interino.

4. CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

    Los funcionarios interinos pueden acceder a una beca para estudios, siempre y cuando los servidores en propiedad no tengan interés en la misma, o bien, no cumplan con los requisitos para su obtención.

    Del señor Director de la División Administrativa del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se suscribe, con toda consideración,

Licda. Irene González Campos.

Procuradora Adjunta.

IGC/rg