Dictamen : 092 - del 25/04/1995

(Reconsiderado de oficio)

C-092-95

25 de abril de 1995

Ingeniero

Carlos Roesch Carranza

Presidente Ejecutivo con rango de Ministro

Instituto Costarricense de Turismo

Su Despacho

Estimado señor Ministro :

Con la aprobación del Procurador General de la República, atento me refiero a su consulta de Oficio No.PE-598-94 del 26 de octubre del año pasado -consulta que fuera trasladada al suscrito el 15 de febrero último- por la que nos solicita pronunciarnos sobre la legalidad del Decreto No.23653-MIRENEM.

De previo conviene referir que dimos audiencia de su consulta al Ministro de Recursos Naturales Energía y Minas, mediante Oficio No.PA-63-95 del 6 de marzo pasado. Sin embargo, a la fecha no tenemos respuesta alguna de esa Cartera, por lo que procedemos a evacuar su petición.

Según el criterio legal que se adjunta -Oficio No. DL-1166-94 del 20 de octubre del año pasado- por el Decreto No.23653-MIRENEM se regula la figura y funciones del Promotor Turístico dentro de los Refugios de Vida Silvestre. Pero, se sostiene que dicho Promotor es una figura idéntica a la del Guía de Turismo.

Continúa el Director Legal de ese Instituto, refiriendo que el Guía de Turismo está regulado en la Ley No.5947 del 29 de octubre de 1976 que adicionó el artículo 38 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo. Luego, fue reglamentado mediante Decreto No.9479 del 10 de enero de 1979.

Agrega dicha Dirección Legal, que el Decreto No.23653 de cita contraría esta última normativa, al autorizar el desempeño de guías de turismo sin cumplir con los requisitos de esta. Por lo que aquel debe eliminarse o modificarse para que se exija la acreditación ante el MIRENEM como un requisito posterior.

Pues bien, analizaremos la fundamentación de los Decretos referidos con el fin de dar una adecuada solución a la controversia planteada por ese Instituto.

1. El fomento del turismo y los guías de turismo.

El Instituto Costarricense de Turismo tiene como objetivo primordial fomentar el ingreso y la grata permanencia en el país de los turistas nacionales o extranjeros que viajen con fines de salud, recreo, descanso, distracción, diversiones, entretenimiento u otros lícitos. (artículos 4, 5 inciso g) y 28 de la Ley Orgánica de dicho Instituto No.1917 del 30 de julio de 1955 y sus reformas)

En el cumplimiento de dicho objetivo ese Instituto se encuentra autorizado para extender licencias de guías de turismo, sin la cual nadie puede ejercer las funciones a estos atribuidas. (artículo 38 de la Ley 1917 de cita y 4º del Reglamento de los Guías de Turismo, Decreto No.9479-MEIC del 10 de enero de 1979 y sus reformas)*

En lo que interesa dichos guías de turismo tienen por función el conducir o mostrar a los turistas el patrimonio turístico nacional, sean establecimientos de recreación u otros calificados por el Instituto como turísticos. En tal tarea deben acompañarlos y velar por el bienestar de dichos turistas. (arts. 6 y 7 inciso a) del Decreto No.9479 citado)

Sin embargo, para ejercer tales cumplimientos, los guías de turismo deben reunir una serie de requisitos relativos a su edad, condición física y académica, antecedentes. Igualmente deben aprobar un curso de formación profesional. Todo lo cual compete a ese Instituto comprobar para extender la licencia de guía de turismo. (arts.9 a 15 del Decreto No.9479 mencionado)

2. La protección de la vida silvestre y los promotores turísticos.

El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, por su parte, tiene por funciones primordiales, la planificación, dirección, control, fiscalización, promoción y desarrollo en el campo de los recursos naturales. Asimismo, debe promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de dichos recursos. (artículo 2 incisos a) al c) de la Ley No.7152 de 5 de junio de 1990)

Con el objeto de cumplir con dichas funciones, se atribuye a dicho Ministerio la competencia para dictar decretos, normas o regulaciones obligatorias y otorgar permisos. Ello es particularmente aplicable a las áreas silvestres propiedad del Estado, cuya administración le compete a esa Cartera. (arts.2 incisos ch) y f) y de la Ley No.7152 antes citada)

En efecto, los recursos naturales comprendidos dentro de los refugios nacionales de vida silvestre, quedan bajo la competencia planificadora, de desarrollo y control exclusivo de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio antes dicho. (arts.6 y 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No.7317 del 30 de octubre de 1992)

Pues bien, en ejercicio de la potestad contralora dicha Dirección puede válidamente exigir licencias para el cumplimiento de la función de promotor turístico. Es decir, aquella persona que desarrolla como función principal la de mostrarles a los Turistas las riquezas naturales del Refugio, acompañándolos y velando por su bienestar. (art. 17 de la Ley No.7317 de cita y Decreto No.23653- MIRENEM del 21 de julio de 1994)

Los promotores turísticos en cuestión son los únicos que pueden ejercer la función que les viene atribuida, dentro del Refugio. Pero, dicha función solo pueden desarrollarla previa aprobación de una etapa de preselección y un curso de capacitación.

Asimismo, deberá cumplir -entre otros- requisitos académicos y de antecedentes. (arts. 5, 9 a 17 del decreto No.23653-MIRENEM antes citado)

3. Legalidad de los guías de turismo y promotores turísticos.

Como se desprende de los párrafos anteriores, los Guías de Turismo y Promotores Turísticos tienen por función común el mostrar, acompañar y velar por el bienestar de los Turistas en sus visitas al patrimonio nacional. Sin embargo, los primeros extienden su margen de acción a todos los lugares de interés turístico y no solo a los Refugios de Vida Silvestre.

Luego, según se expuso bajo los títulos anteriores, el interés público primordial que deben satisfacer el Instituto Costarricense de Turismo y el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a través este, de su Dirección General de Vida Silvestre es diferente. El primero vela por la atención del turista el otro en este caso por proteger la vida silvestre.

Por otra parte, es claro que las labores del guía de turismo y el promotor turístico coinciden cuando se encuentran en un Refugio de Vida Silvestre. Como también resulta cierto que la capacitación que reciben uno y otro difiere en función de los objetivos de ese Instituto y la Cartera de referencia.

Sin embargo, puesto que el legislador ha normado la materia, los fines de ese Instituto y dicho Ministerio, son ambos de interés público y deben compatibilizarse. (art.10 de la Ley General de la Administración Pública) Tan importante resulta para todos los habitantes del país el estímulo a la actividad turística, fuente de trabajo e ingresos, como la protección de los recursos naturales, en este caso de la vida silvestre.

En el sentido expuesto, considera este Despacho, que las reglamentaciones de los guías de turismo y promotores turísticos deben cumplirse, como normas jurídicas obligatorias que son. (art. 13 de la Ley General de la Administración Pública) Lo que significa, que quienes deseen dedicarse a dichos empleos deben obtener ambas licencias, previo cumplimiento de los requisitos exigidos al efecto.

Asimismo, si una persona quisiera solo dedicarse a guía de turismo, podría ejercer como tal sin necesidad del carnet de promotor turístico, salvo que quisiera laborar en un Refugio, en cuyo caso deberá obtener tal carnet. En el caso de que, solo se quiera ejercer la función de promotor turístico necesariamente deberá obtenerse la licencia de guía de turismo.

Sin perjuicio de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que las funciones de ese Instituto y del Ministerio dicho, no son extrañas a los mismos y pueden coordinarse entre sí para el logro de sus fines. Así por ejemplo, es función también de ese Instituto proteger los lugares de belleza natural o de importancia científica, conservándolos intactos y preservando en su propio ambiente la flora y la fauna autóctonas. (arts. 5 inciso d) de la Ley No. 1917)

Luego, a la Dirección General de Vida Silvestre le viene atribuida la función de dictar normas y procedimientos de trabajo para la coordinación, programación y evaluación de programas interinstitucionales. (art.6 inciso ch) de la Ley No.7317) En el mismo sentido, en la formación de los promotores turísticos esa Dirección organiza los cursos en cooperación con otras instituciones. (art. 19 del Decreto No.23653-MIRENEM)

De modo que, en cumplimiento de aquella función de protección de la flora y fauna que incumbe a ese Instituto y de coordinación de sus programas -especialmente en materia de capacitación de promotores- que incumbe a la Dirección del Ministerio dicho, recomendamos a ambas entidades, uniformar los requisitos y extender una sola licencia, previa reforma a la reglamentación comentada.

4. Conclusión.

1. El decreto No.23653-MIRENEM de 21 de julio de 1994 se encuentra ajustado a nuestro Ordenamiento Jurídico. No existe pues violación del artículo 38 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, ni incompatibilidad con el Decreto No.9479-MEIC de 10 de enero de 1979.

2. Las personas que deseen ejercer las funciones de guías de turismo y promotores turísticos deben obtener ambas licencias. Si solo se quiere ejercer como guía, no necesita el carnet de promotor, salvo que desee operar en un Refugio. Pero, para ejercer como promotor se requiere también la licencia de guía.

3. Las funciones de ese Instituto y de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio dicho no son extrañas a los mismos y pueden coordinarse entre sí, recomendamos a ambas entidades, uniformar los requisitos y extender una única licencia de promotor o guía turístico, previa reforma a la reglamentación comentada.

Atentamente,

Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

PROCURADOR ADJUNTO

cc/Ing.René Castro Salazar, Ministro de Recursos Naturales, Energía

y Minas ict.23c