Opinión Jurídica : 091 - del 11/06/2002

O.J.-091-2002

San José, 11 de junio del 2002

Msc.

Luis Matamoros Ramírez

Decano

Colegio Universitario de Puntarenas

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número DS-0684-02, de fecha 3 de junio del presente año, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría General sobre la duración del período por el cual fueron nombrados los miembros del Consejo Directivo; esto por cuanto el Decreto Ejecutivo Nº 30431-MEP de 23 de abril del 2002, extendió a tres (3) años la vigencia del nombramiento en esos cargos, con excepción del representante estudiantil que durará un año.

Deben considerarse los siguientes hechos de interés para la definición del asunto planteado:

• De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Ejecutivo Nº 12711-E, de 10 de junio de 1981 (Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria) –publicado en La Gaceta Nº 124 de 2 de julio del mismo año-, la dirección y gobierno de los Colegios Universitarios estaba a cargo de un Consejo Directivo y un Consejo de Decanatura; en lo que interesa a la consulta, se dispuso que el Consejo Directivo, como órgano superior de la institución, estaría integrado por siete miembros.

• Mediante el artículo 11 del citado Reglamento, se establecía que los miembros del Consejo Directivo, a excepción del representante estudiantil –que durará un (1) año en su cargo-, serían nombrados por períodos de dos (2) años.

• Al amparo de la normativa reglamentaria aludida, se nombraron a diversas personas como miembros del Consejo Directivo, por el período respectivo.

• Con la promulgación del Decreto Ejecutivo Nº 30431-MEP de 23 de abril del 2002 –publicado en La Gaceta Nº 94 de 17 de mayo del 2002-, se derogó de manera expresa el citado decreto Nº 12711-E, sus reformas, así como cualquier otra disposición que se le oponga o contraríe sus términos (Artículo 69 del actual Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria).

• Entre las innovaciones se dispuso que los miembros del Consejo Directivo de esas Instituciones, durarán en sus cargos tres (3) años –ya no dos (2)-, salvo el representante estudiantil que será nombrado por un (1) año; pudiendo todos ser reelegidos (Artículo 11).

Con base en lo expuesto, se nos consulta si con el nuevo decreto se les extiende por un año más el período de nombramiento a los miembros actuales del Consejo Directivo.

Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:

Según jurisprudencia administrativa reiterada de este órgano Asesor de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de un sujeto particular a quien se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido de su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas, es decir, se refieren a un caso concreto, lo cual imposibilita resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto, de acceder a pronunciarnos sobre casos concretos, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y asumiríamos, indirectamente, una condición de administración activa, con lo cual estaríamos asumiendo competencias que nos son ajenas.

No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente proceder a analizar la interrogante vertida en su consulta, haciendo abstracción a un caso concreto, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado.

En tal sentido, valga estimar lo siguiente:

Según hemos afirmado en otra oportunidad (dictamen C-042-2002 de 14 de febrero de este año), para muchos autores el efecto típico que se desprende del acto de derogación expresa consiste en la cesación de la eficacia de la ley derogada. Dicho de otro modo, la ley deja de surtir efectos, o sea, pierde la fuerza para regular los supuestos de hecho a que ella se refiere.

Sin embargo, esa concepción del efecto derogatorio es hasta cierto punto imprecisa, ya que si bien todo acto de derogación conduce a la pérdida de la eficacia de la ley derogada, lo cierto es que en infinidad de casos esa pérdida de eficacia no se produce instantáneamente en el momento mismo de la derogación, pues la vieja ley continúa surtiendo efectos.

Al respecto, se ha sostenido lo siguiente:

Por ello, resulta más ajustado definir el efecto derogatorio como cesación de la vigencia; entendida ésta como "la pertenencia actual y activa de una norma en el ordenamiento, de manera que es potencialmente capaz de regular todas las situaciones submibles en su supuesto de hecho" (DIEZ-PICAZO, Ibídem, pág. 162).

Esa distinción entre vigencia y eficacia es relevante, pues hay supuestos en los cuales es posible la eficacia de leyes que ya no están vigentes. "Piénsese en el supuesto normal de una ley derogada que, según es generalmente admitido, continúa rigiendo las situaciones nacidas durante su período de vigencia" (Idib. pág. 168).

Situaciones como las aludidas, implican necesariamente un auténtico conflicto de leyes en sentido técnico, y será el operador jurídico quien en aplicación de las normas lógicas del derecho intertemporal, el que determine en cuál texto legal, el nuevo o el derogado, se halla la norma aplicable al caso concreto.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 constitucional y 7º del Código Civil, existe en nuestro ordenamiento una presunción iuris tantum de irretroactividad de las leyes; es decir, a menos que establezcan otra cosa, las leyes no poseen efecto retroactivo para regular sobre situaciones nacidas bajo el imperio de la ley derogada, que aún no se han extinguido en el momento de la entrada en vigor de la ley nueva.

Ahora bien, el hecho de que la duración del período por el cual serían nombrados los miembros del Consejo Directivo de los diversos Colegios Universitarios, haya sido modificado de dos (2) a tres (3) años por una ley posterior, no significa por sí solo que haya un corte limpio en la regulación de la materia, de modo que el nuevo plazo comience a regir plenamente con la nueva ley y pierda automáticamente cualquier eficacia normativa aquél otro plazo establecido en la antigua ley, en cuya vigencia se designó a sus actuales integrantes.

En otras oportunidades, este Alto Órgano Consultivo de la Administración Pública ha señalado que en el caso de nombramientos puede existir una combinación de elementos reglados y discrecionales del acto; pero si en una norma determinada se establece el período de vigencia para una designación, éste constituye un típico elemento reglado de ese acto administrativo, es decir, es un contenido implícito del mismo. Y por tanto, ese aspecto no podrá ser variado (Véanse al respecto el dictamen C-174-98 de 20 de agosto de 1998 y la O.J.-164-2001 de 12 de noviembre del 2001).

En el presente caso, el decreto ejecutivo Nº 12711-E, de 10 de junio de 1981 y sus reformas, fijaba expresamente en dos (2) años el plazo de nombramiento de los integrantes del Consejo Directivo, y con base en él se hicieron las designaciones respectivas; así que ese término viene a constituir un elemento reglado del contenido del acto de nombramiento, sobre el cual la Administración no tiene ninguna discrecionalidad, ni puede entenderse, en consecuencia, que se trata de un contenido eventual que el órgano competente pueda configurar bajo los supuestos del inciso 4) del artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública.

Como es obvio, durante un cierto período de tiempo –hasta que venzan los dos años por los cuales fueron nombrados los actuales directivos- existirá una parcial superposición o coexistencia de la antigua norma reglamentaria (Decreto Nº 12711-E) con el nuevo Reglamento (Decreto Nº 30431-MEP), pues la primera tendrá en algún grado eficacia residual o ultractividad (supervivencia de la norma antigua) sobre aquellas situaciones todavía no extinguidas nacidas a su amparo.

Por consiguiente, la norma de conflicto general aplicable en este caso es la ultraactividad de la ley antigua con respecto a las situaciones creadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley nueva, máxime si no existe otra norma de conflicto aplicable al caso y, en particular, porque la ley nueva no contiene alguna disposición transitoria que ordene otra cosa.

Admitir lo contrario, y pretender ampliar por un (1) año más el plazo del nombramiento de los integrantes de los Consejos Directivos, aplicando para ello el nuevo plazo de los tres (3) años indicado en el nuevo Reglamento, nos llevaría a violar el principio de irretroactividad de la ley (Artículo 34 constitucional) y su corolario, el principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos administrativos, pues estaríamos aplicando la nueva normativa a una relación jurídica conformada por una norma jurídica de fecha anterior, de modo que la afectaríamos de modo sustancial e ilegítimo.

En esa dirección interpretativa nos orientamos, porque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1 de la Ley General de la Administración Pública, ésta es la forma en que dicho nombramiento garantiza mejor la realización del fin público a que se dirige, esto es, brindarle mayor estabilidad al órgano colegiado y contribuir a una mejor administración de su gestión.

En aplicación del principio de ultraactividad de la ley antigua con respecto a las situaciones creadas con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, este Órgano Asesor concluye que el período del nombramiento hecho a cada uno de los actuales miembros de los diversos Consejos Directivos de los Colegios Universitarios, es de dos años, y no puede considerarse ampliado en un año más por la reforma introducida por el Decreto Nº 30431-MEP.

Dejamos de esta manera evacuada su consulta.

PROCURADOR