C-133-2002
San José, 4 de junio del
2002
Doctora
Olga Patricia Rivera
Bustamante
Directora Secretaria
Junta Directiva
Patronato Nacional de la Infancia
S. O.
Estimada señora:
Con la aprobación del
Procurador General Adjunto, me refiero al oficio número J.D.00471-2001, de
fecha 20 de julio del 2001, por el que la Dra. Olga Patricia Rivera Bustamante a la fecha
Directora Secretaria de la
Junta Directiva, se somete a nuestro conocimiento el acuerdo
tomado por la Junta
Directiva del Patronato Nacional de la Infancia, en la sesión
ordinaria 2001-0052, celebrada el 9 de julio del 2001, Artículo 007, Aparte 01,
y mediante el cual se solicita nuestro criterio técnico-jurídico sobre la
procedencia legal de la aplicación del artículo 31 del Reglamento Autónomo de
Servicio del P.A.N.I.
De previo a referirnos a su
consulta, ofrecemos las disculpas del caso, por la tardanza en la emisión de
nuestro criterio, todo justificado en el alto volumen de trabajo que, en los
últimos meses, ha venido manejando este Despacho.
Ahora bien, sobre el particular, nos permitimos
manifestarle lo siguiente:
I.- Normativa aplicable.
Para comprender mejor el punto
sobre el cual se nos consulta, y para dar una adecuada respuesta a dicha
interrogante, interesa traer a colación el tenor literal del artículo 31 del
Reglamento Autónomo de Trabajo del Patronato Nacional de la Infancia –publicado en La Gaceta Nº 239 del 14 de
diciembre de 1992-.
Dicho precepto reglamentario
establece:
"Artículo 31.- Los
servidores del Patronato que registran su asistencia en los instrumentos de
control correspondientes, tendrán derecho a disfrutar de un día libre por cada
tres meses consecutivos de trabajo –contados a partir del primer día de cada
mes- siempre que en ese lapso no hayan incurrido en ningún tipo de ausencia o
llegada tardía, salvo que éstas sean consecuencia directa e inmediata del
desempeño de sus funciones.
El servidor deberá utilizar
dicho beneficio dentro del mes inmediato siguiente a la comunicación de que lo
obtuvo.
No es permitida su
acumulación con otros días así obtenidos, ni con el disfrute de sus vacaciones,
salvo el caso en que el inicio de estas coincidan con el mes dentro del cual
debe hacer uso de ese beneficio.
El Departamento de Recursos
Humanos deberá comunicar al servidor, con copia al Jefe inmediato, su derecho
al disfrute del día libre, cuya elección se hará entre el interesado y el jefe
de la unidad en la cual labora."
Con esta norma, como es obvio,
se reconoce lo que podríamos denominar como una gratificación patronal por el
deber de asistencia puntual al trabajo, que favorece a los servidores del
P.A.N.I. que tienen la obligación de registrar su asistencia en los diversos
instrumentos de control.
II.- La jurisprudencia constitucional frente a
los privilegios laborales injustificados y desproporcionados de los servidores
públicos.
Recientemente, la Sala Constitucional
de la Corte Suprema
de Justicia ha tenido la oportunidad de analizar ciertos beneficios laborales,
concedidos a favor de quienes prestan sus servicios a la Administración Pública,
y algunos de ellos han sido declarados, desde un ángulo constitucional, como
privilegios discriminatorios, ilegales, irrazonables y desproporcionados; entre
ellos, uno similar al que se establece en el ordinal 31 del Reglamento Autónomo
de Servicio del P.A.N.I., y que en la Convención Colectiva
de la
Refinadora Costarricense de Petróleo (R.E.C.O.P.E.) se
denominaba "bonificación por asistencia" (Artículo 112 de la citada
Convención Colectiva).
Al anular por inconstitucional
aquella bonificación, la
Sala Constitucional puntualizó lo siguiente:
"(...) Este artículo
establece el llamado "bono asistencial", que la Defensoría de los
Habitantes califica como un premio "inaudito" para aquellos
funcionarios que cumplan con el deber de asistencia al trabajo, por el cual ya
reciben una remuneración, especialmente si se considera que dicho
"premio" es concedido con fondos públicos. El Sindicato, por su
parte, lo defiende manifestando que éste nació en virtud del carácter continuo
de las actividades de RECOPE y la especialización y experiencia de los
trabajadores que ahí laboran, ya que como consecuencia de ello, las ausencias
que se producen no pueden ser reemplazadas fácilmente con personal calificado
(...) Con relación a lo anterior, la
Sala encuentra que la referida cláusula adolece de los mismos
defectos que las normas antes examinadas, puesto que no es razonable que por
este artículo se conceda el llamado "bono asistencial" a todos los
servidores de la Refinadora,
por cumplir con un deber esencial de la relación laboral. En efecto, la
asistencia impecable al trabajo es condición exigida para que las relaciones
obrero patronales sean las mejores y solo se le permite al trabajador
ausentarse, cuando existan razones especiales que lo justifiquen, como su
enfermedad o la de un pariente muy cercano, las licencias de interés
institucional y otras que la doctrina del Derecho Laboral y la jurisprudencia
patria han calificado de justificantes de la ausencia. Remunerar
extraordinariamente el deber de asistencia al trabajo, es un evidente exceso,
injustificado, que soluciona una premisa que no es aceptable dentro de los
parámetros de constitucionalidad: evitar que los trabajadores se ausenten.
Estos de hacerlo, incurren en responsabilidad laboral y el patrono está llamado
a aplicar el régimen disciplinario. Aceptar que son esta cláusula se evitan
posibles huelgas o suspensiones laborales, es admitir que la Refinadora es incapaz
de enfrentar, responsablemente, los excesos de los trabajadores que riñan con
el orden jurídico establecido. La norma, a todas luces, resulta
desproporcionada e irrazonable y por ello, como las anteriores, se debe
declarar inconstitucional, como en efecto se dispone". (Resolución Nº
2000-7730 de las 14:47 hrs. del 30 de agosto del 2000).
Además de las consideraciones
transcritas, a criterio de la Sala Constitucional, dicho "bono o beneficio
por asistencia", constituye un privilegio ilegal, porque no se deriva de
derecho laboral alguno, y más bien se aparta, de manera injustificada, de la
normativa que actualmente rige a los funcionarios públicos; además resulta
hartamente discriminatorio, pues quebranta el principio de igualdad, al
recompensar a ciertos servidores públicos por circunstancias que no existen
para la generalidad de los empleados del Sector Público, ni tampoco para los
del sector privado, y porque no se pueden discernir características especiales
que singularicen este beneficio respecto de otros servidores del Estado.
Resulta además, irrazonable y desproporcionado, porque no guarda relación
alguna con el fin público que justifica la existencia misma de R.E.C.O.P.E., y
porque es financiado con fondos públicos, en detrimento de todo los costarricenses
(Al respecto, véase el voto íntegro anteriormente aludido).
III.- Principio de inderogabilidad singular de
los reglamentos vigentes.
Aún y cuando pudiera llegarse
a afirmar que, con base en los parámetros de control de constitucionalidad enunciados
anteriormente, la norma prevista en el artículo 31 del Reglamento Autónomo de
Servicio del Patronato Nacional de la Infancia no lograría pasar el examen de
constitucionalidad, lo cierto es que no podemos obviar el principio general de
inderogabilidad singular de los reglamentos, reconocido expresamente en nuestro
ordenamiento jurídico, concretamente en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública
(Véanse al respecto, los dictámenes C-045-94 del 16 de marzo de 1994,
C-104-96 del 2 de junio de 1996, C-018-94 del 27 de enero de 1994, C-175-98 de
20 de agosto de 1998 y C-057-99 de 19 de Marzo de 1999).
El citado numeral, establece:
"Artículo 13.-
1. La Administración
estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del
ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin
poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.
2. La regla anterior se
aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la
misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior
competente".
Tal y como lo ha reiterado la
jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General
de la República,
de conformidad con este principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos, derivado del artículo trascrito, aunque la Administración
puede derogar o reformar un reglamento, no puede excepcionar para uno o varios
casos la aplicación de este mientras se encuentre vigente (Véase al
respecto, las opiniones jurídicas O.J.-090-2001 de 5 de julio, O.J.-122-2001 de
4 de setiembre, ambas del 2001, así como la O.J.-038-2002 de 22 de marzo del 2002, así como
los dictámenes C-045-94 del 16 de marzo de 1994, C-104-96 del 2 de junio de
1996, C-018-94 del 27 de enero de 1994, C-175-98 de 20 de agosto de 1998 y
C-057-99 de 19 de Marzo de 1999).
A la base de este principio
están el principio de legalidad (fundamento jurídico), según el cual,
los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma
escrita; lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la
ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento
jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última
instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración"
(Véase al respecto, la resolución Nº 897-98 de la Sala Constitucional);y
el principio de igualdad (fundamento político), según el cual, todos los
hombres que tienen similares características, gozan de los mismos derechos y
tienen las mismas obligaciones; dicho de otra forma, igualdad es igual trato
ante circunstancias o situaciones iguales (En tal sentido, remito a la
resolución Nº 673-97, también de la Sala Constitucional).
La propia Sala Constitucional,
en la opinión consultiva n.° 2009-95 de 10:30 hrs. Del 21 de abril de
1995, estableció que este principio tenía cobertura constitucional y, por ende,
era aplicable a todo el ordenamiento jurídico; incluso lo denominó como el
principio de la inderogabilidad singular de la norma, y de esta forma lo hizo
extensivo a todo el ordenamiento jurídico. Al respecto, el Tribunal
Constitucional, expresó lo siguiente:
" A juicio de la Sala, el principio general de
Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad
que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la
ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa
para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los
casos concretos en o haya (sic) de ejercerla, lo cual no es más que aplicación
del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso
concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la
totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del
Estado de Derecho en su integridad". (En sentido similar, pueden
consultarse las sentencias Nºs 464 del 21 de enero de 1994, 1709-94 de 8 de
abril de 1994 y 74-89 de 8 de noviembre de 1989, entre otras).
Lo anterior significa que
el Patronato Nacional de la
Infancia no podría, so pena de quebrantar este cardinal
principio, desaplicar del todo o para un caso concreto, la norma prevista en el
numeral 31 de su Reglamento Autónomo de Servicio, máxime cuanto ésta se
encuentra todavía vigente.
Recuérdese que, por el
principio general que señala la obligatoriedad de las normas jurídicas
(Artículo 129 constitucional), la Administración Pública
no puede dejar de aplicar una norma que se ha integrado al ordenamiento
jurídico, si no es derogándola, modificándola o abrogándola por los
procedimiento correspondientes; o bien cuando se declare su
inconstitucionalidad por la Sala
especializada que establece el numeral 10 de la Constitución Política.
De lo cual se deriva que la Administración Pública
carece de competencia para desaplicar una norma por considerar que es
inconstitucional (Véase al respecto, la O.J.-141-2000 de 18 de diciembre del 2000).
En un caso similar al de
examen, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo ha señalado, muy
atinadamente, que:
"…Se aúna a lo
anterior, el hecho de que mientras un derecho no deje de existir, sea por
derogatoria, revocatoria, abrogación o bien por ilegalidad declarada por el
órgano jurisdiccional competente, es parte del ordenamiento jurídico, y como
tal, integrante del bloque de legalidad al que debe someterse toda la actividad
administrativa, a quien le está vedado, por un acto singular, desaplicar
disposiciones que conforman su normativa, pues con ello se estaría violentando
lo que en doctrina se conoce como "inderogabilidad singular de los
reglamentos", principio por medio del cual se establece, que las
disposiciones de carácter general, no pueden ser modificadas o desaplicadas por
un acto singular, aún y cuando proceda de la misma autoridad que las dictó;
pues como bien expone el profesor Eduardo García de Enterría en su obra
"curso de Derecho Administrativo" (…) el fundamento de esta regla que
permite la derogación de un reglamento para todos los casos y no para uno
concreto, tiene sus raíces en el principio de legalidad que rige a la Administración,
según el cual, ésta se encuentra sometida a ese bloque, como sujeto de derecho,
que debe sujetarse a ellos, como límite a la potestad reglamentaria, lo que no
lleva al extremo de decir que son inderogables, pues ello implicaría la
paralización de la evolución del derecho." (1990, Sección Segunda,
Resolución No.126 de las 15:00 horas del 20 de abril. Proceso Contencioso
Administrativo de "A.L.G; S.A. contra El Estado)
Por lo tanto, el hecho de que
eventualmente el artículo 31 del Reglamento Autónomo de Servicio del P.A.N.I.
pueda no estar acorde a los fines para los cuales fue creada esa Institución, y
a otros parámetros del control de constitucionalidad, según la jurisprudencia
vinculante de la
Sala Constitucional, no implica que pueda considerarse por
ello su desaplicación, ya que ésta únicamente puede darse en los supuestos
anteriormente enunciados (derogación, abrogación o inconstitucionalidad declarada).
Conclusión:
De conformidad con el
principio de legalidad que rige todo el actuar de la Administración Pública,
según lo ordenan los artículos 11 de la Constitución Política,
11 y 13 de la Ley General
de la
Administración Pública, es claro que al promulgarse y
encontrarse vigente, el artículo 31 del Reglamento Autónomo de Servicio del
Patronato Nacional de la
Infancia, esa Institución no puede desaplicarlo, salvo que en
uso de la potestad reglamentaria que le confiere el ordinal 11, inciso e), de
su Ley Orgánica, la
Junta Directiva lo derogue, o bien que la Sala Constitucional
lo declare inconstitucional.
Sin otro particular,
Msc. Luis
Guillermo Bonilla Herrera
PROCURADOR
GBH/gvv
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