Opinión Jurídica : 083 - del 04/06/2002

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atenta solicitud de 23 de mayo de 2002, por medio de la cual la Comisión Permanente de Asuntos Sociales consulta el criterio de la Procuraduría respecto del proyecto de "Ley de Reducción de la Deuda Política para combatir la prostitución infantil"

    De previo a referirnos al contenido del proyecto de ley, corresponde recordar que la opinión consultiva que se remite carece de efectos vinculantes, ya que se emite a solicitud de una Comisión Legislativa y no de un órgano de la Administración Pública activa y en relación con un proyecto de ley. Sin embargo, se evacua como muestra de colaboración de este Organo con el Poder Legislativo en razón de la trascendencia de las funciones que le son propias.

    Por otra parte, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

    El proyecto de ley tiene como objeto reducir el aporte estatal para la campaña política con el objeto de liberar fondos para programas dirigidos a atacar la prostitución infantil.

    Para el análisis del proyecto deben tomarse en cuenta dos aspectos fundamentales: el financiamiento público a las campañas políticas y la creación de destinos específicos.

    Dispone la Constitución Política en el artículo 96:

    La norma establece la obligación del Estado de contribuir a sufragar los gastos de los partidos políticos en los procesos electorales y en sus actividades de capacitación y organización política.

    De la circunstancia de que el constituyente derivado haya establecido que el financiamiento estatal "será" del cero coma diecinueve por ciento del producto interno bruto del año transanterior a la celebración de las elecciones, podría derivarse la obligación del Estado de destinar la totalidad de ese porcentaje a la contribución política; en cuyo supuesto se estaría ante un destino específico cuyo porcentaje los poderes políticos no pueden variar por estar dispuesto en la Constitución. No se estaría sólo ante un límite máximo, un techo dentro del cual el legislador es libre para decidir el monto de la contribución, sino ante un porcentaje que irremediablemente se debe presupuestar para efectos de la campaña. Por consiguiente, un derecho de los partidos políticos a que el Estado les financie las campañas con la suma que equivalga a ese porcentaje.

    Es de advertir, sin embargo, que el propio constituyente previó que el financiamiento podría ser inferior a dicho porcentaje. Para ese efecto, remitió al legislador para que estableciera en qué casos el porcentaje se reduciría: "La ley determinará en qué casos podrá acordarse una reducción de dicho porcentaje".

    El Código Electoral dispone en el numeral 176:

    Al referirse el Código a la "proporción", se mantiene el porcentaje establecido constitucionalmente, sin que se prevean los supuestos de reducción. Empero, la remisión constitucional ha sido empleada por el legislador no para establecer por vía general cuáles son los supuestos bajo los cuales se puede reducir el porcentaje, sino para reducir directa e inmediatamente el porcentaje para una elección. En efecto, por ley N. 8119 de 3 de agosto de 2001 se agregó un Transitorio al artículo 187 del Código Electoral, con el objeto de reducir el porcentaje de la contribución estatal:

    El legislador no establece los supuestos en que procede la reducción, sino que directamente reduce el porcentaje del aporte estatal. Esta misma forma de actuación se retiene en el proyecto de ley, en el cual se reduce el porcentaje a la mitad de lo establecido en el artículo 96 de la Constitución Política.

    Ahora bien, la redacción que se propone tiene pretensión de generalidad y permanencia, de tal manera que no regiría sólo para la próxima elección, sino que podría regular indefinidamente los distintos procesos electorales. Implicaría la decisión del poder político de reducir substancialmente el aporte estatal a las campañas políticas, lo cual implica la necesidad de una discusión amplia y concienzuda sobre el punto. Además, puesto que el artículo 176 del Código Electoral continúa remitiéndose a la proporción del artículo 96 y dado que el Código regula en forma detallada los procesos electorales y el financiamiento estatal a las campañas, es criterio de la Procuraduría que si la decisión política es la de reducir en forma permanente el porcentaje de mérito, lo lógico es que se procure la reforma del artículo 176 del Código Electoral, de manera tal que se adecue al interés que existe y que pareciera prevaleciente para reducir el citado aporte. En ese sentido, existiría una conformidad entre el Código y la ley especial.

    La modificación del porcentaje de la contribución permitiría financiar los programas contra la prostitución infantil. En efecto, el proyecto de ley prevé la creación de un destino específico a favor del Patronato Nacional de la Infancia, equivalente a la mitad del porcentaje que establece la Constitución. El porcentaje es, pues, el cero punto cero noventa y cinco por ciento y se dispone expresamente a qué se destinarán los recursos. Asimismo, en clara referencia a lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, se ordena al Ministerio de Hacienda no cambiar el destino de los recursos.

    La Procuraduría se ha referido en diversas oportunidades al problema de los destinos específicos. La constitucionalidad de éstos ha sido cuestionada, ante lo cual la Sala ha mantenido dos posiciones distintas. A partir de la resolución 4528-99 de 14:54 hrs. del 15 de julio de 1999, la Sala ha establecido que el legislador ordinario puede constitucionalmente crear un impuesto y asignarle un destino específico y que el legislador presupuestario está obligado a respetar ese destino. La Ley de Presupuesto que tiene una relación de instrumentalidad debe respetar lo dispuesto por la ley ordinaria, a la cual se encuentra subordinada. De lo que se deriva la obligación del Poder Ejecutivo de incluir en los presupuestos los porcentajes previstos en las leyes creadoras de los destinos específicos y, al momento de ejecutar la ley, girar los recursos correspondientes. En este sentido la Sala ha acogido varios Recursos de Amparo interpuestos por la falta de giro de los recursos previstos en las leyes. Entre esas resoluciones tenemos la N. 3825-2001 de 10:22 hrs. de 11 de mayo de 2001 y 2074-2001 de 8:51 hrs. del 16 de marzo del mismo año. Aunque no se conoce el contenido de la resolución, se ha informado que la Sala Constitucional ha cambiado el criterio que venía manteniendo sobre la inclusión de los recursos en la Ley de Presupuesto. Ello por cuanto en sentencia N. 2002-04884, la Sala resolvió declarar sin lugar la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por CENECOOP R. L. en contra de la omisión de incluir en el Presupuesto Ordinario de la República del 2000, como gasto autorizado, el 40% de lo recaudado por impuestos al consumo de refrescos gaseosos y bebidas carbonatadas de franquicia extranjera, dispuesto en el artículo 183 de la Ley número 6756.

    Cambio que permitiría considerar que si bien los destinos específicos no son inconstitucionales, corresponde a la Ley de Presupuesto decidir qué porcentaje de los recursos a que se refiere la Ley debe ser destinado a la actividad, programa o fin que el legislador ordinario había querido financiar. Lo que implica que el legislador presupuestario deja de estar subordinado al legislador ordinario en la determinación del monto a presupuestar y, por ende, a transferir al beneficiario del destino.

    Bajo ese supuesto, tendríamos que el hecho de que el legislador cree un destino específico a favor del PANI, no asegura que el porcentaje correspondiente deberá ser girado por el Ministerio de Hacienda. Antes bien, éste deberá girar únicamente las sumas retenidas por la Ley de Presupuesto. Deberá entenderse, entonces, que la ley ordinaria que crea el destino no crea una obligación al Estado de financiar hasta por un monto X determinado fin, sino que lo que crea es la obligación de transferir recursos a una determinada entidad para fines determinados. El monto de la transferencia la establece la Ley de Presupuesto.

    Como se ha indicado, la Procuraduría desconoce las consideraciones que llevaron a la Sala Constitucional a modificar su jurisprudencia. Del "Por tanto" de la resolución no puede extraerse otra conclusión que la antes indicada. No obstante, es importante conocer los considerandos a fin de determinar si la Sala establece límites en orden a la competencia del legislador presupuestario y particularmente, si uno de esos límites es el fin del destino. Lo anterior debido a que en el momento de contestar la Acción de Inconstitucionalidad, la Procuraduría General sostuvo la necesidad de que se estableciera como un límite a la facultad del legislador presupuestario de determinar la suma por presupuestar, la naturaleza social de las actividades beneficiadas por los recursos creados por el legislador ordinario. Todo con el objeto de que los programas de carácter social no resultaran afectados. Si se hubiera establecido un límite en ese sentido, es claro que los recursos a que se refiere este proyecto no podrían resultar afectados por el nuevo criterio jurisprudencial y que, por el contrario, el legislador presupuestario tendría que respetar el porcentaje que aquí se destina a los programas de lucha contra la prostitución infantil.

    Ahora bien, el proyecto de ley autoriza al PANI para que con esos recursos realice "inversiones conjuntas con organizaciones de la sociedad civil". Interpretamos que la disposición tiene como objeto permitir que el PANI suscriba convenios con organizaciones sociales, con el objeto de que estas organizaciones participen en programas de lucha contra la prostitución infantil financiados con estos destinos. En dichos convenios, tanto el PANI como la organización social tendrían funciones que desempeñar desde el punto de vista de la atención de los menores, por lo que el PANI no se limitaría a financiar el convenio.

    No desconoce la Procuraduría, sin embargo, que el término "inversiones conjuntas" podría ser interpretado en el sentido de una autorización al PANI para compra de servicios, así como también a la realización de actividades de tipo financiero distintas de las indicadas. Por ello, consideramos que la redacción de la norma debería ser más clara. Es conveniente recordar que en el dictamen N. C-002-2002 la Procuraduría se refirió a la posibilidad de que el PANI realizara contrataciones con organizaciones privadas para la prestación de determinados servicios, concluyendo que:

    Y que también se indicó la necesidad de diferenciar entre contratación de servicios y la suscripción de convenios para transferir fondos a la entidad privada que tiene como fin social, la protección o atención de los menores de edad:

    Todo lo cual reafirma la necesidad de especificar a qué acciones se refiere la autorización e incluso, si esa autorización es –en el estado actual del ordenamiento- necesaria.

    En la forma expuesta, la Procuraduría General de la República rinde su opinión consultiva, no vinculante, sobre la propuesta de ley.

    De la señora Diputada, muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

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    Mediante oficio de 23 de mayo de 2002, la Secretaria de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de la Procuraduría General de la República, en relación con el proyecto de "ley de reducción de la deuda política para combatir la prostitución infantil".

    La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, emite la Opinión Jurídica N. 083-2002 de 4 de junio siguiente, en la cual se analiza el proyecto remitido y se indica que es conveniente que el proyecto de ley no señala los supuestos en que procede rebajar el porcentaje establecido como aporte para la campaña electoral, limitándose a establecer directamente la reducción. Dado que la reducción tiene carácter de generalidad, se recomienda reformar el artículo 176 del Código Electoral. En cuanto al destino de los recursos, se hace referencia al cambio de jurisprudencia operado con la sentencia 4884-2002 y se indica que a partir de lo allí establecido por la Sala, el porcentaje establecido por la ley ordinaria no vincula al legislador presupuestario, que no está obligado a incluir como transferencia la suma que implique dicho porcentaje. Por lo que el hecho de que se cree un destino específico a favor del PANI no asegura que el porcentaje correspondiente debe ser girado por el Ministerio de Hacienda. Se llama la atención sobre el hecho de que al contestar la Acción de Inconstitucionalidad correspondiente, la Procuraduría señaló la necesidad de que se estableciera como límite a la facultad del legislador presupuestario la naturaleza social de las actividades beneficiadas por los recursos con destino específico. De haberse establecido dicho límite, tendríamos que los recursos destinados al PANI por el proyecto sí tendrían que ser presupuestados en la Ley de Presupuesto. Se señala la necesidad de aclarar el concepto de "inversiones conjuntas".