Opinión Jurídica : 032 - del 19/03/2002

OJ-032-2002

19 de marzo del 2002.

  

Máster

Leticia Hidalgo Ramírez

Directora

Patronato Nacional de Ciegos

S.O.

 

 

Estimada señora:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número P.N.C-57-02, de fecha 05 de febrero del 2002, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos:

I.- Problema planteado.

    Según se infiere de su misiva, a la fecha persiste el problema de la debida integración de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, con respecto al médico oftalmólogo representante del Colegio de Médicos y Cirujanos, pues aún y cuando se designó como tal a un funcionario de la Caja Costarricense de Seguro Social –Dra. Marjorie Harley Masís, según oficio S.J.G. 798.07.01, de 18 de julio del 2001, que nos enviara el Presidente de la Junta de Gobierno del Colegio de Médicos-, lo cierto es que esa institución no quiso otorgarle permiso para ejercer dicho cargo.

    Por consiguiente, se nos solicita determinar la correcta interpretación de los artículos 6 y 9 de la Ley Nº 2171 de 30 de octubre de 1957 y sus reformas-, respecto del permiso con goce de salario que se le concede a los diversos representantes que integran la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos.

    Según se nos indica, ese ente no cuenta con asesoría legal que emita la opinión legal requerida por el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-; razón por la cual se dispensa, excepcionalmente, de tal requisito y se procede a evacuar la interrogante sometida a nuestro conocimiento.

II.- Aclaraciones previas.

    De previo a referirnos a lo consultado, nos interesa aclarar algunas cosas con respecto al criterio jurídico vertido por este Alto Órgano Consultivo, en la Opinión Jurídica O.J.-081-2001, de fecha 25 de junio del 2001.

a) Hechos que motivaron la emisión de la O.J.-081-2001 y su contenido.

    Por oficio P.N.C-139-01, de fecha 09 de mayo del 2001 –ratificado por el P.N.C-197-01 de 7 de junio del mismo año-, se nos indicó que la Junta Directiva del Consejo Nacional de Ciegos no contaba del todo con la representación del Colegio de Médicos y Cirujanos, a pesar de haber solicitado su designación en repetidas ocasiones; esto con miras a que les indicásemos el procedimiento a seguir para que aquél Colegio Profesional nombrara formalmente a su representante.

    Mediante la Opinión Jurídica O.J.-081-2001 Op. cit., esta Procuraduría General determinó, al respecto, lo siguiente:

• Si la Junta Directiva de ese Patronato no contaba con la representación del citado Colegio profesional, en esas condiciones, ese órgano colegiado no podía ejercer válidamente sus funciones, pues su integración con el número de miembros previstos en la ley, es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia.
• La ausencia de nombramiento del oftalmólogo representante del Colegio de Médicos en la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, entrañaba un incumplimiento del deber de nombrar y, por ende, podía acarrear, eventualmente, responsabilidad del organismo que debe actuar esa competencia, cual es la Junta de Gobierno de aquella Corporación Profesional.
• El oftalmólogo designado como representante de la Corporación de galenos no puede justificar su renuncia o la inasistencia a sesiones de la Junta Directiva del Patronato, con el argumento de que no podía dejar su consulta médica-hospitalaria toda una mañana, dos veces al mes –razón que se nos indicó en la propia consulta-, pues la propia Ley de Creación del Patronato Nacional de Ciegos establece en forma expresa que los diversos representantes que integran aquél órgano colegiado, gozan de permiso con goce de salario de su respectivo patrono para realizar su labor.

    Según puede confirmarse con vista del texto de la Opinión Jurídica de comentario, contrario a lo que afirma la consultante, en ningún momento recomendamos que en el caso del representante del Colegio de Médicos y Cirujanos, lo procedente fuera designar a un médico que laborara con la Caja Costarricense de Seguro Social. En los términos en que fue emitido nuestro criterio, bien pudo haberse nombrado a un médico oftalmólogo que no laborara con esa institución. A fin de cuentas, la designación del representante es resorte exclusivo de la Junta de Gobierno de aquella Corporación Profesional.

b) Sobre la integración, quórum estructural de la Junta Directiva y la validez de los actos y acuerdos tomados.

    Como tesis de principio, en la Opinión Jurídica O.J.-081-2001, suscribimos el criterio de que podrían existir eventuales nulidades en los actos y acuerdos adoptados por la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, en la medida de que se nos informó que dicho órgano no se encontraba debidamente integrado, pues en aquél momento no contaba con el representante del Colegio de Médicos y Cirujanos, a pesar de haber solicitado su designación en repetidas ocasiones.

    Sin embargo, mediante esta nueva consulta se nos indica que el representante de aquella Corporación Profesional ya ha sido designado; situación que nos consta plenamente, según oficio S.J.G. 798.07.01, Op. cit., que nos remitiera el Presidente de la Junta de Gobierno del Colegio de Médicos. Razón por la cual, estimamos conveniente aclarar lo siguiente:

    Estando debidamente nombrado el representante de aquella Corporación Profesional, y no faltando ningún otro integrante, la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos se encuentra debidamente integrada, y como tal, puede ejercer válidamente sus funciones y competencias. Pero para ello deberá completar el "quórum estructural".

    Tal y como lo explicamos en el dictamen C-321-2001 de 26 de noviembre del 2001, por su propia función, entratándose de órganos colegiados, compuestos por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiestan colectivamente la voluntad del órgano, se exige que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de sesionar válidamente, deliberar y adoptar acuerdos por mayoría (Véase al respecto, entre otros, ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primer Edición, San José, Costa Rica, Editorial Stradtmann, 2000, p. 97 y ss; ALESSI, R. "Instituciones de Derecho Administrativo", Tomo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p.110; GARCÍA TREVIJANO, F. "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481).

    Tenemos entonces que el funcionamiento de éstos órganos administrativos colegiados está basado en el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para su funcionamiento legal (Véase al respecto, DIEZ, M.M. "Derecho Administrativo", Tomo I, Editorial Bibliográfica argentina, Buenos Aires, 1963, p. 201). Esto es lo que se conoce como "quórum estructural", es decir, el número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente, al inicio y durante el desarrollo de la sesión, para que éste sesione y ejerza sus competencias válidamente" (Véanse entre otros, los dictámenes C-185-99 de 20 de setiembre de 1999 y C-138-2001 de 18 de mayo del 2001).

    Al respecto, y con relación al quórum, se ha señalado lo siguiente:

"El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previsto en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (Artículo 182. -2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley". (Dictamen C-136-88 de 17 de agosto de 1988, reiterado entre otros, por los dictámenes C-195-90 de 30 de noviembre de 1990, C-015-97 de 27 de enero de 1997, C-025-97 de 7 de febrero de 1997, C-055-97 de 15 de abril de 1997, C-091-98 de 18 de mayo de 1998, O.J.-025-98 de 19 de marzo de 1998, C-138-2001 Op. cit. y C-321-2001 Op. cit.).

    La regla general apoyada en doctrina y por la jurisprudencia administrativa, es que en el caso de que la ley no especifique el número de integrantes para la validez de las sesiones del órgano, será el de la mitad más uno de sus componentes. Este principio encuentra consagración en nuestro ordenamiento, en el artículo 53.1 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: "El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes".

    Deberá entonces atenerse la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos a lo expresamente previsto en las normas que regulan su funcionamiento y organización, respecto de su quórum estructural, para que continúe deliberando y emitiendo actos administrativos, en fin, para que siga ejercitando sus competencias, aun en ausencia del representante del Colegio de Médicos y Cirujanos. Y cabe advertir, que sólo en ausencia o insuficiencia de norma que regule esa materia, debe recurrirse a lo señalado en el Capítulo Tercero "De los Órganos Colegiados", del Título Segundo, del Libro Primero de la Ley General de la Administración Pública.

 

III.- Sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

    Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

    Según jurisprudencia administrativa reiterada de este órgano Asesor de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de un sujeto particular a quien se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido de su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a una situación particular e individualizada, es decir, se refieren a un caso concreto, lo cual imposibilita resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto, de acceder a pronunciarnos sobre casos concretos, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y asumiríamos, indirectamente, una condición de administración activa, con lo cual estaríamos asumiendo competencias que nos son ajenas.

    No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente proceder a analizar las interrogantes vertidas en su consulta, haciendo abstracción a un caso concreto, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado.

    En tal sentido, valga estimar lo siguiente:

 

IV.- Interpretación de las leyes.

    Ya en otras oportunidades hemos sostenido, que interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta.

    Como bien lo indica Sainz de Bujanda: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo" (SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63).

    En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (Es importante advertir, que el artículo 14 del Código Civil dispone que: "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".).

    Siguiendo la orientación interpretativa e integradora a que alude la norma transcrita supra, debemos afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquél en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

    Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

    En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, entratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del "interés público" (Art. 113 de la L.G.A.P.), todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 Ibídem).

    Una vez hechas las anteriores precisiones doctrinales y normativas, a efecto de dar respuesta a la interrogante planteada en esta consulta, procederemos a enunciar las siguientes consideraciones.

 

V.- Normativa aplicable.

    Muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto, no proviene de la falta de disposición legislativa aplicable, sino de la eventual obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie.

    Por esa razón, en lo que interesa al punto consultado, debemos atenernos a lo dispuesto por la Ley Nº 2171 de 30 de octubre de 1957 y sus reformas.

    En lo atinente, dicha normativa establece lo siguiente:

"Artículo 1º. - Con el nombre de Patronato Nacional de Ciegos, créase un organismo cuya finalidad será la de brindar protección a todas las personas ciegas, por los medios y en la forma que esta ley señala y coordinar la acción de todos aquellos organismos o asociaciones que tengan relación con los problemas de las personas no videntes.

(...)

Del Patronato

Artículo 6. - La Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos estará integrada por:

1.- Un representante del Ministerio de Educación Pública que se desempeñe en el campo de la educación especial.

2. - Un representante de la Caja Costarricense de Seguro Social.

3. - Un representante del Ministerio de Trabajo.

4. - Un representante del Ministerio de Salud.

5. - Un oftalmólogo representante del Colegio de Médicos y Cirujanos.

6. - Dos representantes designados por las organizaciones de ciegos legalmente constituidas en nuestro país.

Para esos efectos, gozarán de permiso con goce de salario de su respectivo patrono. Los representantes de las entidades públicas y del Colegio de Médicos serán designados por su máximo jerarca. (Así reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 7286 de 4 de febrero de 1992).

Artículo 7º. - La Dirección del Patronato estará a cargo de una Junta Directiva que se integrará con los representantes mencionados en el artículo anterior, quienes, por elección, designarán Presidente, Secretario General, Tesorero, Fiscal y Vocales. Corresponde al Presidente ejercer la representación judicial y extrajudicial del Patronato, en los términos de ley.

Artículo 8º. - Cada uno de los Ministerios designará a la persona que lo represente. El Ministerio de Educación, además, nombrará a los profesores ciegos, el Colegio de Médicos y Cirujanos al médico oftalmólogo y la Escuela de Enseñanza Especial y las Instituciones de ayuda a los ciegos, a sus respectivos representantes. El Poder Ejecutivo, mediante Decreto, integrará el Patronato.

Artículo 9. - Los miembros que integren la Junta Directiva del Patronato, tendrán derecho al permiso respectivo para realizar su labor, por parte de las instituciones y organizaciones que representen. El cargo será desempeñado gratuitamente por los miembros electos. (Así reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 7286 de 4 de febrero de 1992).

(...)"

 

VI.- Sobre lo consultado.

    Como es obvio, el procedimiento a seguir en el presente caso, es interpretar la ley, esto es, establecer o descubrir su verdadero sentido, es decir, cuál fue la idea que tuvo en mira el legislador al redactar esas disposiciones, "porque siempre que tal cosa fuere posible hay que atenerse estrictamente a lo que en ella se pretendió decir" (BRENES CÓRDOBA, Alberto. "Tratado de las Personas". Editorial Costa Rica, San José, 1974, p. 41).

    Revisados los antecedentes legislativos, concretamente el expediente Nº 11.038, en el que se tramitó la reforma introducida a la Ley de Creación del Patronato Nacional de Ciegos, por Ley Nº 7286 de 4 de febrero de 1992, se nota la preocupación de los señores diputados en modificar lo referente al permiso con que contaban los miembros de la Junta Directiva del Patronato para asistir a sesiones.

    Al respecto, y refiriéndose a los miembros de la Junta Directiva, se dice en dicho expediente:

"Otro asunto que se modifica era cuando ellos tenían que solicitar algún permiso para asistir a una determinada función o enmienda del Patronato. La ley sólo tenía establecidas dos horas y que eso se les hacía prácticamente muy limitado e imposible porque dependiendo del lugar duraban una hora en transporte y que además las sesiones nunca empezaban a una hora exacta, por lo que nunca pudieron tener la participación que se necesitaba" (Folio 30 del citado expediente legislativo).

    También se afirmó que como en la Junta Directiva se estaban designando unos médicos y representantes de entidades públicas, a "estas gentes deberían dárseles permiso, para que las reuniones se hicieran en horas laborales, porque no les van a pagar extras ni les van a pagar dietas" (Diputado Chaverri Soto, Folio 140 Ibídem).

    A fin de cuentas, lo que tuvo en mira el legislador al promulgar la Ley Nº 7286 que modificó la Ley de Creación del Patronato Nacional de Ciegos, era que todas las autoridades públicas involucradas, así como las entidades patronales privadas, le dieran el permiso correspondiente a cada uno de los miembros de la Junta Directiva esa entidad, para asistir a las sesiones (Véase la intervención del Diputado Chavarría Aguilar, a folio 142 Ibid).

    Interesa recordar que por la naturaleza jurídica del Patronato Nacional de Ciegos, como colegio representativo mixto, es decir, conformado por representantes de varios organismos o instituciones públicos y grupos sociales, interesados todos en la solución de los problemas de las personas no videntes del país, cuya función es reunir y conciliar intereses eventualmente en pugna respecto de un mismo asunto –la protección de las personas ciegas-, la ausencia de uno solo de sus miembros debilitaría o en el peor de los casos eliminaría la voz del interés correspondiente dentro del colegio (véase al respecto, ORTÍZ ORTÍZ, Op. cit. pág. 100).

    Por ello, como una forma de garantizar no sólo la configuración y estabilidad de ese órgano colegiado, sino también la adecuada continuidad de su gestión, el legislador dispuso en el artículo 6º de la Ley Nº 2171 -según modificación introducida por Ley Nº 7286-, que los miembros de la Junta Directiva de ese Patronato gozarían de permiso con goce de salario de su respectivo patrono; esto especialmente pensando en el caso del médico oftalmólogo representante del Colegio de Médicos y Cirujanos –que bien podría ser un agremiado que no labore para la Caja Costarricense de Seguro Social- y de los dos representantes designados por las organizaciones de ciegos legalmente constituidas en nuestro país.

    Por su parte, lo dispuesto en el artículo 9º de la citada Ley 2171, lo que hace es enfatizar el otorgamiento de aquél permiso para los otros miembros que integran la Junta Directiva, pero que representan instituciones públicas u órganos estatales.

    Admitir lo contrario, y pretender que la Ley Nº 2171 y sus reformas, sólo obliga a otorgar el permiso en cuestión a aquellos miembros que representen directamente a determinada institución u organismo público, llevaría irremediablemente a violentar el "principio democrático" que permea todo nuestro ordenamiento jurídico, según el cual se reconoce y garantiza el derecho de todo ciudadano a organizarse y a participar de manera activa en la toma de decisiones que le atañen, así como también el derecho a constituir órganos de representación, a participar en la elección de las personas que ocuparán esos cargos, como parte del derecho a elegir y a ser elegido, y lo más importante, el derecho de ejercer el cargo para el que fue legítimamente designado.

    La anterior interpretación, a nuestro entender, asegura, no sólo la continuidad y eficiencia de las funciones que por ley le han sido encomendadas al Patronato Nacional de Ciegos, sino que también garantiza la realización efectiva del fin público a que se dirige su gestión, cual es la de brindar protección a todas las personas ciegas y coordinar la acción de todos aquellos organismos o asociaciones que tengan relación con los problemas de las personas no videntes del país.

    Aclaramos y adicionamos así, el criterio vertido en la O.J.-081-2001 de 25 de junio del 2001, respecto del permiso con goce de salario que deberán disfrutar todos los miembros que integran la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, para asistir a sesiones.

 

Conclusión:

    La idea que tuvo en mira el legislador al promulgar la Ley Nº 7286, que modificó la Ley de Creación del Patronato Nacional de Ciegos, era que todas las autoridades públicas involucradas, así como las entidades patronales privadas, le dieran el permiso correspondiente a cada uno de los miembros de la Junta Directiva esa entidad, para asistir a las sesiones. Lo anterior se justifica, especialmente, en la naturaleza jurídica de esa entidad, conformada como un colegio representativo mixto, en donde es imprescindible garantizar la participación activa de todos los sectores de intereses representados.

    En la forma dispuesta se precisan los alcances de la O.J.-081-2001 de 25 de julio del 2001.

    Queda así evacuada su consulta.

 

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

OJ-032-2002

INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES; PERMISO CON GOCE DE SALARIO QUE ESTABLECEN LOS ARTÍCULOS 6 Y 9 DE LA LEY Nº 2171 DE 30 DE OCTUBRE DE 1957 Y SUS REFORMAS, PARA LOS INTEGRANTES DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL PATRONATO NACIONAL DE CIEGOS, PARA ASISTIR A SESIONES.

Por oficio número P.N.C-57-02, de fecha 5 de febrero del 2002, se solicita determinar la correcta interpretación de los artículos 6 y 9 de la Ley Nº 2171 de 30 de octubre de 1957 y sus reformas, respecto del permiso con goce de salario que se le concede a los diversos representantes que integran la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos.

El Máster Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador, mediante Opinión Jurídica O.J.-032-2002, luego de analizar la normativa en cuestión, así como los antecedentes legislativos del expediente Nº 11.038, concluye lo siguiente:

La idea que tuvo en mira el legislador al promulgar la Ley Nº 7286, que modificó la Ley de Creación del Patronato Nacional de Ciegos, era que todas las autoridades públicas involucradas, así como las entidades patronales privadas, le dieran el permiso correspondiente a cada uno de los miembros de la Junta Directiva esa entidad, para asistir a las sesiones. Lo anterior se justifica, especialmente, en la naturaleza jurídica de esa entidad, conformada como un colegio representativo mixto, en donde es imprescindible garantizar la participación activa de todos los sectores de intereses representados.