Dictamen : 072 - del 11/03/2002

C-072-2002

11 de marzo de 2002

 

 

Licenciado

Carlos Miguel Portugués Méndez

Presidente

Tribunal Administrativo de Transporte

Ministerio de Obras Públicas y Transporte

S. O.

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio TAT-034-02 de 26 de febrero último, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Transporte consulta si de conformidad con la Ley N. 7969 y a la luz del ordenamiento jurídico nacional, el Tribunal Administrativo de Transporte posee "personalidad jurídica instrumental". Asimismo, consulta cuál es el mecanismo o sistema que la ley dispone para regular la participación independiente de los órganos en el procedimiento del cálculo "y defensa del monto del canon y su correspondiente distribución para que cada órgano cumpla con los fines dispuestos por la ley?".

    Se adjunta la resolución N. TAT-037-62 de 13 de febrero anterior, por la cual el Tribunal, ante oficio de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, decide consultar a la Procuraduría sobre la "personería (sic) jurídica del Tribunal Administrativo de Transporte" y lo que corresponde a los cánones.

    Se adjunta el oficio de la Asesoría Jurídica del Tribunal de 26 de febrero siguiente. En dicho criterio se indica que el informe N. DFOE-OP-2/2002 de la Contraloría General de la República niega la personalidad jurídica instrumental del Tribunal y señala que el presupuesto del Tribunal debe ser consignado en el presupuesto del MOPT. Agrega que "se cuente o no, con la personalidad jurídica instrumental, siempre, el Presupuesto del Tribunal, por imperativo legal (principio de caja única que nos rige), se debe incorporar al presupuesto ordinario de la República, eso sí, tramitado en el presupuesto del ente de adscripción MOPT (sic), por la vía de la denominada técnica de transferencia de fondos, en la misma forma que se ha venido haciendo, hasta el Presupuesto del 2002…". Agrega que el criterio de la Contraloría convierte "al Tribunal a una oficina o dirección más del Ente de adscripción, dejando sin aplicación alguna otras normas elementales que el derecho positivo establece…". Agrega que con base en los criterios de la Contraloría, la Directora General de Presupuesto Nacional dispone la incorporación del presupuesto del Tribunal dentro de la estructura programática del MOPT, dentro del cual el Tribunal es un programa más del MOPT. Opina que como consecuencia del criterio del "ente contralor" (sic) se estaría derogando, por vía interpretativa los atributos y potestades que determina la Ley N. 7969 al Tribunal: el carácter de independencia patrimonial, funcional, administrativa y financiera y la imposibilidad legal de refundir su presupuesto con otros. Agrega que la Procuraduría General se refirió a la naturaleza jurídica del Tribunal en el dictamen N. C-255-2000. En su criterio, la jurisprudencia judicial y administrativa y la doctrina reconocen la necesidad de atribuir a determinados órganos la personalidad jurídica instrumental para lograr eficacia y agilidad administrativa. Añade que esa personalidad es una ficción jurídica para efectos técnicos-económicos del Tribunal, que para su gestión normal posee capacidad jurídica, "es una persona que funciona por sí solo, dado el conjunto de potestades atribuidas por la misma Ley N. 7969". Reconoce que la capacidad para resolver en forma independiente es la idea que guía al legislador al crear el órgano. No obstante, la normativa no determina taxativamente la capacidad del Tribunal para contraer derechos y obligaciones por sí solo. Argumenta que no obstante que la ley no indique que el Tribunal tiene personalidad jurídica instrumental, si se pregunta "cual fue la razón fundamental que motivo (sic) al legislador a otorgarle atribuciones exclusivas y independencia (sic): funcional, administrativa, y financiera además de dejar explícito en la Ley N. 7969, que este Tribunal posee: Patrimonio propio y que pueda contratar según reza el artículo 61…. Si bien es cierto que la desconcentración generalmente no conlleva esa capacidad, la cual deriva de la personalidad jurídica instrumental. Empero en el presente asunto la ley establece autonomía patrimonial para el Tribunal, además le otorga atributos de independencia funcional, financiera y administrativa; cometido legal, que no se podría cumplir sin reconocerle la "personalidad jurídica instrumental". En su criterios los artículos 26 y 27 conllevan la posibilidad de contraer obligaciones para financiar los costos provocados por las actividades asignadas al Tribunal. Agrega que las características del Tribunal "establecen la imposibilidad de confundir al Tribunal con el conocido fenómeno de la personificación presupuestaria".

    En cuanto a los cánones, es criterio de la Asesoría que se hace necesario una interpretación de la Procuraduría en lo que toca al margen legal que rige el mecanismo y la participación independiente del Tribunal en la determinación de los cánones y su distribución. Opina que el legislador no determinó los porcentajes de distribución de cánones entre el Tribunal y el Consejo, "dado al convencimiento en que llegó la Comisión Legislativa, al indicar que se trataba de un asunto meramente técnico y de ahí que la determinación porcentual la dejó expresamente en manos de la técnica administrativa, de manera que no debemos hablar de lagunas que hay que corregir vía legislativa". Por lo que estima que la técnica administrativa debe determinar el porcentaje de cánones. Reconoce que la Contraloría tiene razón al señalar que falta un sistema que regule en forma objetiva la gestión, el procedimiento y la participación de los órganos en los cánones, por lo que los involucrados deben crear el mecanismo objetivo con normativa de rango menor, "promulgada por el ente de adscripción". En su criterio, esos cánones deben ser diligenciados por el Consejo de Transporte Público. Observa, sin embargo, que el Consejo asigna al Tribunal sumas que no le permiten cubrir el rubro de salarios. En ausencia de reconocimiento de personería (sic) jurídica instrumental, el Tribunal se encuentra inhibido para utilizar su propio patrimonio, en demanda de adquirir bienes y servicios requeridos para sus funciones. Por lo que estima que "la jerarquía impropia sufre menoscabo frente al mecanismo utilizando actualmente para la gestión y determinación de los cánones, fuente principal de financiamiento del Tribunal ". Comenta que el legislador siguió una técnica poco "feliz" porque se centró en crear el marco regulador del Consejo de Transporte Público y "como efecto reflejo" construyó el marco legal económico y financiero presupuestario del Tribunal. Señala que la dependencia del Tribunal económica y de gestión de su propio patrimonio es la causa del "cierre técnico" en que se encuentra desde hace un año.

    Conforme la consulta planteada, la Procuraduría General debe referirse a la naturaleza jurídica del Tribunal Administrativo del Transporte, con el fin de determinar si constituye una persona jurídica instrumental y como tal tiene la posibilidad de tener un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto y gestionar independientemente del MOPT, su "ente de adscripción" los recursos que le sean asignados. Expresa, al efecto, que esa personalidad se deduce del texto de la ley. Es por ello que la Procuraduría debe proceder no sólo al análisis de la ley que crea el Tribunal, sino sobretodo a los elementos que integran la llamada personalidad jurídica instrumental, a fin de determinar si el Tribunal puede ser conceptuado como tal o si, por el contrario, mantiene su naturaleza de órgano desconcentrado. En último términos, nos referiremos al procedimiento de distribución de los cánones.

 A.- EN ORDEN A LA PERSONALIDAD JURÍDICA

    Uno de los caracteres propios de los entes públicos es la personalidad jurídica. En efecto, una determinada organización no puede ser catalogada como ente si el ordenamiento no le ha atribuido personalidad jurídica. Una organización que carezca de personalidad es un órgano y como tal forma parte de otra organización mayor. Esa personalidad entraña, entonces, un régimen jurídico particular y es por ello que su otorgamiento debe ser dispuesto por ley. No obstante, el legislador tiende a otorgar personalidad a órganos administrativos, lo cual dificulta establecer la naturaleza jurídica del organismo.

1-. La persona jurídica: un centro autónomo de derechos y obligaciones

    La personalidad jurídica determina que la organización sea un centro de acción distinto del Estado. En efecto, el otorgamiento de la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición jurídica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes. Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica. Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio. Queremos con ello indicar que la potestad de contratar es de principio y sólo será restringida en la medida en que la ley expresamente así lo establezca.

    En el ámbito del Derecho Público la personalidad es un factor de la existencia del ente público. Factor que debe ser consecuencia de la Ley. En efecto, el 15 del Código Civil expresamente señala que "la existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o del convenio conforme a la ley". De allí que al crear el legislador los "organismos de servicio nacional" (artículo 121, inciso 20 de la Carta Política) debería otorgar la personalidad jurídica, máxime cuando su finalidad es crear un ente descentralizado.

    Puesto que no puede afirmarse que una organización constituya un ente cuando no le ha sido atribuida la personalidad, se sigue como lógica consecuencia que el término no puede ser empleado para referirse a la organización interna de los Poderes del Estado. Estos son órganos de órganos y como tales no pueden ser considerados entes. Es por ello que resulta impropio referirse al Ministerio de Obras Públicas y Transporte como "un ente de adscripción", puesto que el Ministerio no es sino un órgano más del Poder Ejecutivo.

    De lo anterior se desprende que la personalidad jurídica no se confunde con la personería jurídica. La persona pública tiene personeros porque en tanto centro de imputación de derechos y obligaciones requiere representantes. Debe actuar jurídicamente a través de sus representantes, que son sus personeros. Ciertamente, en algunas ocasiones el legislador confunde personalidad y personería y en otras, señala que determinados funcionarios serán los personeros de un órgano. No obstante, estas deficiencias técnicas en que incurre el legislador no pueden conducir a considerar que el órgano constituya persona jurídica y pueda, entonces, ser considerado un ente público descentralizado.

La descentralización administrativa implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, aunado al problema de asignar personerías a órganos, tenemos la creación de entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. Llamada a explicar el por qué de los efectos limitados de la personalidad, la Procuraduría ha considerado que en estos casos de personalización el legislador no ha tenido como objeto descentralizar competencias, sino ante todo lograr una gestión financiera independiente de la persona jurídica a la que pertenece el organismo.

2.- La personalidad jurídica instrumental

    La atribución de personalidad en ciertas ocasiones no permite afirmar la existencia de una descentralización de competencias. Estas son ejercidas en forma integrada al Estado. La organización es formalmente un centro de acción independiente, pero en lo que se refiere al ejercicio de la competencia no recibe la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica.

    En el dictamen N. C-115-89 de 4 de julio de 1989 señalábamos que el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos del presupuesto del ente público. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero.

    Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio, podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. En ese sentido, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente.

    Ahora bien, es de advertir que el problema de esta personalidad se plantea porque el legislador expresamente califica a la organización como persona jurídica, no obstante lo cual la regulación que establece es la propia de un órgano. De tal modo que si no fuera porque existe esa personalidad, se ha previsto la existencia de un presupuesto autónomo de la Ley de Presupuesto y de regulaciones especiales, no habría duda alguna en cuanto a que la organización constituye un órgano más de la Administración.

    La consideración de estos aspectos se complica a partir de la jurisprudencia constitucional, que no ha sido clara al efecto y, en todo caso, no ha derivado la consecuencia de los principios constitucionales en materia de presupuesto. Así, la posibilidad de otorgar personalidad jurídica para efectos presupuestarios fue admitida implícitamente por la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el proyecto de ley que autoriza donaciones a favor del Museo Nacional. El proyecto de ley otorgaba personalidad plena al Museo y lo creaba como entidad descentralizada, adscrita al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, con el objeto de que pudiera disponer de las donaciones que recibiera. En el curso de la deliberación, el proyecto fue modificado, de forma que se concibe al Museo como un órgano desconcentrado, pero se mantiene la atribución de la personalidad jurídica plena. La Sala juzga inconstitucional el que se atribuya esa personalidad plena y concluye que el órgano sólo puede ser titular de una personalidad instrumental, dirigida a esa gestión de los recursos donados:

"No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza), el artículo primero del proyecto, que es el texto consultado, no se ciñe, en cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica plenamente al Museo (dice categóricamente: "Se concede personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica...", aunque de seguido, lo califica de "órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".

    Conforme dicha resolución y la N. 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993, el otorgamiento de una personalidad jurídica plena a un órgano es inconstitucional, pero no lo sería el que se posibilite que ese órgano disfrute de una personalidad instrumental. No obstante, ambos votos discrepan en cuanto el 6240-93 rechaza la posibilidad de una personalidad que tenga consecuencias presupuestarias. Solo es posible, afirma esta última sentencia, una personalidad instrumental.

    El punto es qué debe entenderse por personalidad instrumental. La jurisprudencia constitucional no permite definir en qué consiste y cuáles son los alcances de esa personalidad, pero pareciera desprenderse que la personalidad instrumental permitiría al órgano disponer de determinados bienes en forma separada del ente al que pertenece. Y si es titular de bienes, es titular de un patrimonio y de un presupuesto que le permita manejar ese patrimonio. Conclusión que no se conforma con la inconstitucionalidad declarada en la resolución N. 6240-93. En esta, como se indica, se estima contrario a la Constitución el reconocer una potestad de contratación, autonomía financiera y patrimonial a un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo.

    Ante esa situación, en el dictamen N. C-171-96 de 18 de octubre de 1996, en relación con la personalidad instrumental que la Ley otorga al Sistema de Emergencia 9-1-1, señalamos:

"Se deriva de lo trascrito que la personalidad instrumental debe permitir el ejercicio de potestades diferentes de las que corresponden en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, por lo que no puede comprender la contratación ni la gestión presupuestaria autónoma. En efecto, la inconstitucionalidad retenida es, en primer término, la violación de las competencias constitucionalmente consagradas a favor del Poder Ejecutivo, que no pueden ser usurpadas por un órgano desconcentrado de dicho Poder (Considerando V)). Forman parte de la competencia ejecutiva los aspectos presupuestarios según se establece en el Considerando VIII, sin que sea posible admitir un presupuesto independiente en virtud del principio de "caja única" (sic). Los ingresos que genere la Dirección de Hidrocarburos deben ser incluidos en el Proyecto de Presupuesto Nacional, por lo que no es dable que la Dirección tenga un presupuesto separado del Presupuesto Nacional. Se imputa así, en segundo término, una violación a los principios presupuestarios contenidos en el Texto Fundamental.

 

    Y en efecto, conforme el principio de unidad presupuestaria, en sentido estricto:

"... la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, de forma que permita una visión de conjunto e inmediata sobre la situación financiera del Estado. La comparación del conjunto de las operaciones de ingresos y egresos, presentada en un documento presupuestario único, asegura al Parlamento el conocimiento exacto de las finanzas públicas. En ese sentido, la autorización es única y general, comprensiva de los ingresos y los gastos de todas categorías, lo que garantiza el equilibrio entre los dos Poderes políticos". M, ROJAS CHAVES: "Los principios presupuestarios en la Jurisprudencia Constitucional", La jurisdicción constitucional y su influencia en el Estado de Derecho, UNED, 1996, p.237.

Puesto que la regla se opone a la existencia de varios presupuestos, y con mayor razón a la autorización de gastos extrapresupuestarios, por cuanto impiden apreciar con claridad el volumen del gasto público, no resulta admisible desmembrar administrativamente el Estado cuando ese desmembramiento no conduce a la creación de verdaderos entes públicos, máxime si el objeto es sustraer determinados recursos y gastos del Presupuesto Nacional. Por consiguiente, puede considerarse dudosamente conforme a dicho principio la práctica legislativa de atribuir personalidad jurídica a un órgano con el objeto de que disponga de recursos propios. No obstante, dado que la jurisprudencia constitucional en la materia es contradictoria, no es posible una conclusión absoluta respecto de estos aspectos".

    Criterio que se reitera en el dictamen N. C-175-96 de 21 de octubre de 1996, en que la Procuraduría recalca que:

"Conviene desde ahora tener presente que, en la inteligencia del voto que se comenta, el reconocimiento de una "personalidad jurídica instrumental", no puede se puede utilizar como excusa para vulnerar los principios de caja única del Estado y de unidad o universalidad presupuestaria, ni para evadir el imprescindible control legislativo sobre el gasto de los dineros del Estado. Es decir, dichos principios –a los que se les asigna raíz constitucional- tornan inadmisible que un órgano del Estado pueda recibir, presupuestar y girar directamente fondos públicos".

    Más recientemente en el dictamen N. C-042-2001 de 20 de febrero de 2001, a propósito de la Dirección de Archivo Nacional, la Procuraduría fue del criterio de que:

"El órgano persona o la personificación presupuestaria, es una construcción teórica con el propósito fundamental de dotar a ciertos órganos de la Administración Pública central de cierta flexibilidad y agilidad, sobre todo en lo referente al manejo de los recursos públicos y sus presupuestos, para lo cual se recurre a una personificación parcial de un órgano que forma parte del Estado, ya sea su organización o su actividad.

La Sala Constitucional, en cuatro opiniones consultivas, la n.° 6240-93, la n.° 3513-94, la n.° 4681-97 y la n.° 9530-99, ha declarado que esta figura organizativa es contraria al Derecho de la Constitución. ..

Pese a las imprecisiones terminológicas en que incurre el Tribunal Constitucional ( primero habla de una personalidad jurídica meramente instrumental, mientras que la segunda opinión de una capacidad jurídica simplemente instrumental, para luego, en la tercera, volver a la posición original), celebramos esta postura y, no solamente la apoyamos, sino que la impulsamos sin reservas. La razón que nos mueve a ello se encuentra en el hecho de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, superior, territorial y coadyuva a la unidad del Estado. Así las cosas, con la creación de esta figura organizativa-administrativa se lesiona fuertemente la personalidad jurídica del Estado, amén de que conduce a la atomización del Poder Ejecutivo y sus propias competencias, lo que, en el lenguaje de la Sala Constitucional, repugna a la ideología constitucional…". (la negrilla es del original).

    Señalada así la posición del órgano consultivo en relación con la atribución de una personalidad a órganos del Poder Ejecutivo, corresponde analizar si el Tribunal Administrativo de Transporte ostenta tal personalidad.

 

B.- El TRIBUNAL CARECE DE PERSONALIDAD

    El Tribunal sostiene la titularidad de una personalidad jurídica instrumental, derivada de la independencia que le ha sido atribuida por el legislador y la circunstancia de que goza de patrimonio propio.

1-. La independencia del Tribunal no implica personalidad

    El Tribunal Administrativo de Transporte encuentra su origen en el Capítulo IV de la Ley N. 7969. Dispone, al efecto el artículo 16 de la ley:

"Creación del Tribunal Administrativo de Transporte

Créase el Tribunal Administrativo de Transporte, con sede en San José y competencia en todo el territorio nacional, como órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sus atribuciones serán exclusivas y contará con independencia funcional, administrativa y financiera. Sus fallos agotarán la vía administrativa y sus resoluciones serán de acatamiento estricto y obligatorio".

    Del texto trascrito no se observa el otorgamiento expreso de una personalidad jurídica, sea plena o instrumental, la cual se afirma, empero, sería consecuencia de la independencia funcional, administrativa y financiera. Independencia que diferenciaría al Tribunal del resto de órganos del MOPT.

    Se argumenta que la independencia funcional entraña una posición especial del Tribunal, que permitiría incluso afirmar la titularidad de la personalidad instrumental. Empero, independencia funcional y personalidad plena o personalidad instrumental no se identifican. Puede decirse que, en tesis de principio, el ente descentralizado goza de una autonomía funcional. Pero ésta también puede ser atribuida a un órgano. Es el caso de la desconcentración de funciones. En la medida en que se desconcentre la competencia y dependiendo del grado de esa desconcentración, el órgano gozará de mayor o menor independencia funcional, la cual –cabe reiterar- está dirigida no al manejo de fondos sino al ejercicio y cumplimiento de la competencia que ha sido extraída por ley de la esfera de actuación del jerarca para ser transferida a un órgano inferior, con lo cual éste adquiere potestad de decidir.

    Por consiguiente, en el caso del Tribunal, la independencia funcional está relacionada con la competencia de que este órgano es titular y tiene como objeto reafirmar el alcance de la desconcentración de competencia que el legislador ha establecido. Significa, entonces, que en el ejercicio de esa competencia, el Tribunal no puede ser mediatizado por criterios emanados de la jerarquía del Ministerio, la cual encuentra obstáculo legal para intervenir bajo cualquier tipo de acto (y, por ende, por medio de presiones) en la resolución de los asuntos que competen al Tribunal. La competencia funcional deriva de lo dispuesto en el articulo 22 de la ley:

"ARTÍCULO 22.- Competencia del Tribunal

El Tribunal será competente para lo siguiente:

a) Conocer y resolver, en sede administrativa, los recursos de apelación que se interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo.

b) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público.

c) Las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa".

    Esa independencia funcional permite al Tribunal fijar, sin posibilidad alguna de intervención del Consejo de Transporte y mucho menos de las autoridades jerárquicamente superiores del Ministerio, los plazos para la tramitación de los procedimientos que se desarrollan en esta sede administrativa (artículo 19 de la ley), así como conducir el proceso (artículo 21) y dictar el fallo que en Derecho corresponda. 

    La independencia administrativa permite gestionar determinados aspectos administrativos del Tribunal sin intervención del Consejo y del Ministro. Fundamentalmente, la posibilidad, otorgada por ley, de contratar personal y servicios. Es de advertir, sin embargo, que en ausencia de una mayor precisión por el legislador, los contornos de esa independencia administrativa no son claros.

    Igual afirmación es válida tratándose de la "independencia financiera". En criterio del Tribunal esa independencia entraña la titularidad del presupuesto propio, lo cual tendría que ser consecuencia de disposiciones en ese sentido. En todo caso, es de aclarar que la "independencia financiera" no significa necesariamente titularidad de presupuesto propio, sino que puede estar referida y, por ende, limitada a la ejecución de los recursos que le hayan sido asignados.

    En ese sentido, la independencia del Tribunal debe ser conceptuada en relación con la desconcentración de competencia que se ha operado. En efecto, se otorga independencia como una garantía del cumplimiento de la función. Es de advertir, por demás, que precisamente porque la desconcentración ocurre dentro de una misma organización, esta técnica de organización de las competencias no presupone ni requiere el otorgamiento de una personalidad, como tampoco el reconocimiento de una capacidad jurídica para contratar.

    En orden a la interpretación sobre la independencia, debe tomarse en cuenta lo resuelto por la Sala Constitucional al conocer de la consulta legislativa sobre el proyecto que dio origen a la Ley N. 7969. Una independencia absoluta en los planos financiero, funcional y administrativo entrañaría la creación de un ente descentralizado. Lo que implicaría que la Asamblea debe sujetar su actuación al procedimiento establecido para la creación de los entes autónomos. Como dicho procedimiento no se realizó, si se fuese a reconocer al Tribunal una autonomía total, como si se tratase de un ente, tendríamos que concluir que el Tribunal ha sido creado por una ley emitida por un procedimiento inconstitucional. En la resolución N. 9530-1999 DE 9:15 hrs. del 3 de diciembre de 1999, la Sala manifestó:

"En el proyecto de ley consultado se crea un Consejo de Transporte Público como órgano con desconcentración máxima que tendrá personalidad jurídica instrumental, autonomía patrimonial, financiera y presupuestaria e independencia funcional y administrativa, que estará especializado en materia de transporte público pero adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. La Sala quiere llamar la atención a la Asamblea Legislativa en el sentido de que se está proponiendo la creación de un híbrido jurídico en el proyecto, que resulta inexplicable a la luz del Derecho Administrativo y que amenaza más bien en convertirse en foco de conflictos innecesarios. Esto porque se define, por una parte, como órgano de desconcentración máxima (como tal, subordinado, pese a reservársele algunas competencias exclusivas ya que incluso podría dársele personalidad jurídica meramente instrumental), pero, por la otra, se le confieren atributos propios de una persona jurídica materialmente independiente, es decir, de ente descentralizado. Tal confusión resulta inconstitucional y, por lo tanto, requiere corregirse, debiendo definir el legislador su posición sobre qué clase de organización administrativa pretende instaurar en este campo…" resolución N. 9530-1999 de 9:15 hrs. del 3 de diciembre de 1999

    El artículo 7, inciso n) se refería a la competencia del Consejo para aprobar su presupuesto; en tanto que el artículo 6 le otorgaba autonomía patrimonial, financiera y presupuestaria e independencia funcional y administrativa.

    Los atributos de una persona jurídica descentralizada son precisamente los referidos a una autonomía administrativa, patrimonial, financiera y presupuestaria. Se comprende que al decidir acatar lo resuelto por la Sala Constitucional, el legislador haya eliminado esos atributos y se limite a señalar que el Consejo es un órgano de desconcentración máxima y le haya atribuido expresamente personalidad jurídica instrumental, eliminando la referencia a la autonomía presupuestaria, patrimonial, financiera y la competencia para aprobar su presupuesto. Por demás, como bien señala el criterio jurídico del Tribunal, la Sala en su resolución señaló que el razonamiento utilizado para el Consejo de Transporte Público "es válido también en cuanto al Tribunal Administrativo de Transporte Público". En vista de lo resuelto por la Sala, el legislador debió también modificar lo referente al Tribunal, de tal manera que la independencia que se le atribuyera fuera proporcional a su condición de órgano desconcentrado y, si se consideraba del caso, otorgándole la personalidad instrumental. No obstante, ese no fue el camino seguido por el legislador. En todo caso, lo importante es que precisamente porque existe ya un criterio jurisprudencial sobre el contenido de las disposiciones de mérito, la "independencia" que el legislador le atribuye al Tribunal no puede tener el significado que le es atribuible cuando se trata de un ente descentralizado. Por consiguiente, debe ser interpretada conforme la naturaleza propia del Tribunal, sea que al igual que el Consejo no es sino "un órgano más que forma parte de la estructura gubernamental y por ende, se justificaría su integración de acuerdo a los parámetros establecidos por el Gobierno Central" (resolución antes citada). De tal modo que la independencia no puede ser entendida como autonomía.

2.- El Tribunal: un órgano desconcentrado en grado máximo

    La Procuraduría General se refirió a la naturaleza jurídica del Tribunal Administrativo del Transporte en el dictamen N. C-255-2000 de 12 de octubre del 2000. Partiendo de la literalidad de la Ley N. 7969 de 20 de diciembre de 1999, el dictamen manifiesta que:

"Conforme se puede apreciar, el citado Tribunal fue creado como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Al respecto recordemos que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Tal atribución exclusiva se funda, generalmente, en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Así lo ha reconocido la Procuraduría General de la República en diferentes pronunciamientos en los que ha analizado la figura jurídica de la desconcentración. Por ejemplo, en el dictamen C-159-96, del 25 de septiembre de 1996, indicó:

(…).

A la luz del numeral trascrito, podemos observar que el jerarca pierde, con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares.

Conviene aclarar que la comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio o institución de que se trate. De igual manera, el accionar administrativo del órgano desconcentrado queda sujeto a la dirección del jerarca (artículo 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el jerarca del ente público menor.

En el caso que nos ocupa, el propio legislador se encargó de establecer que el grado de desconcentración conferido al Tribunal Administrativo de Transporte es máximo. En ese sentido, el poder de decisión que se le confiere a dicho órgano le permite resolver de manera definitiva, en sede administrativa, los recursos de apelación que se interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo de Transporte Público; y establecer las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público (artículo 22 de la Ley n.° 7969).

Ahora bien, lo que se pretende con la creación de este tipo de tribunales, en sede de la Administración Pública, es garantizar la autotutela administrativa y, por consiguiente, sus resoluciones sólo agotan la vía administrativa…"

    En aras de mantener la autotutela administrativa, el legislador decide desconcentrar una de las potestades de decisión propias de la Administración activa, otorgando el poder de resolver con agotamiento de vía administrativa, no al jerarca del Ministerio, sino a un órgano inferior de carácter colegiado. Competencia de decisión que envuelve no sólo el determinar si lo actuado por el Consejo se conforma o no con el ordenamiento jurídico sino, en su caso, otorgar indemnizaciones a quienes hayan resultado lesionados por actos ilegales.

    Puesto que esta materia se substrae en forma absoluta de la esfera de competencia del superior jerárquico del Ministerio, se comprende que se califique el grado de desconcentración como máximo y que las normas referidas a esta competencia de decisión deban ser interpretadas en forma extensiva a favor de la desconcentración y no a favor del principio jerárquico. Se acierta al afirmar que la desconcentración máxima constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al      jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación.

    No obstante, esa interpretación extensiva debe estar enmarcada por la desconcentración misma y, por ende, en relación con la competencia que se desconcentra. Como ha sido criterio reiterado de este Órgano Consultivo, el órgano desconcentrado se encuentra sujeto plenamente a jerarquía en todas las materias que no hayan sido objeto de desconcentración. Por lo que en esa esfera no desconcentrada deberá acatar las órdenes e instrucciones que le sean impartidas por su superior, tal como se analizó en el dictamen N. . C-159-96 de 25 de septiembre de 1996. En otras palabras, fuera del ámbito de la competencia desconcentrada, el Tribunal está sujeto al ejercicio de las competencias propias del jerarca, dispuestas en el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, como cualquier otra dependencia del Ministerio.

    Lo anterior es importante porque lo normal es que se desconcentren competencias materiales de carácter técnico, como lo es la competencia para resolver los recursos de apelación contra actos del Consejo de Transporte Público. Ello por cuanto lo que se busca es lograr la especialización de ciertos órganos en la atención de fines y objetivos concretos. Por ello, la desconcentración no se refiere normalmente a aspectos administrativos, como son la administración o contratación de recursos humanos o la contratación administrativa propiamente dicha. En el caso del Tribunal, el legislador le otorgó, como se ha indicado, una independencia administrativa que estaría ligada a facultades específicas que la Ley le asigna. Estas derivan de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley:

"Para el cumplimiento de esta ley, el Consejo y el Tribunal quedan autorizados para contratar directamente tanto al personal como los servicios que requieran".

    Se le otorga una facultad para contratar directamente (adjetivo que suponemos pretende excluir los procedimientos concursales, lo cual es dudosamente constitucional) personal y servicios. Lo que implica, además, que esa contratación será realizada por el Tribunal y no por el Ministro. No obstante, no se definió quién es el que contrata, lo cual es sumamente importante tratándose de un órgano colegiado. Ante ello, pareciera que lo lógico es que la contratación sea realizada por el Ministro, quien ostenta la representación contractual del Ministerio (artículo 28, inciso h) de la Ley General de la Administración Pública), a menos que el Ministro delegue esa facultad a favor de un miembro del Tribunal, conforme lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

    No obstante la ausencia de personalidad instrumental, el Tribunal considera que de esa facultad de contratar personal y servicios (no comprende bienes) y de la circunstancia de que se declare "inembargable" el patrimonio, tendría que concluirse en la titularidad una personalidad jurídica instrumental, susceptible de permitirle tener un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto y contratar sin la participación del Ministro.

    De lo indicado en el primer acápite, queda evidenciado que el criterio de la Procuraduría en orden al otorgamiento de personalidad jurídica es que ésta debe derivar expresamente de la Ley. Criterio que se aplica tanto para la personalidad plena como para la personalidad instrumental o presupuestaria (dictamen N. C-076-99 21 de abril de 1999). De ese hecho cuando la Procuraduría ha concluido que un ente tiene personalidad instrumental es porque la ley expresamente así lo indica. Tal es el caso del Consejo de Transporte Público (C-037-2000 de 25 de febrero de 2000). El calificativo de personalidad presupuestaria se ha utilizado para referirse a los supuestos en que la ley califica a la organización como persona, manteniendo su integración a la Administración estatal (tal es el caso, por ejemplo, del Consejo de Seguridad Vial (dictamen N. C- 087-88 de 25 de mayo de 1988), el Consejo Técnico de Aviación, etc., o bien, para referirse a un supuesto en que el legislador no habló de personalidad pero sí especificó que el órgano contaría con un presupuesto propio que sería aprobado por la Contraloría General de la República. Este fue el caso en su momento de la Dirección General de Educación Física y Deportes, por cuanto el artículo 16, inciso c) de la Ley que la creaba disponía que el presupuesto de la Dirección sería elaborado por el Consejo Nacional de Deportes y sometido a aprobación de la Contraloría General de la República, por lo cual la Dirección podía tener un presupuesto separado del Presupuesto del Estado, aún cuando el legislador no la hubiera calificado de persona jurídica instrumental, concepto que no había sido acuñado a la época de creación (cfr. Dictamen N. C-075-98 de 23 de abril de 1998).

    Fuera de esos supuestos y motivado en el hecho mismo de que la figura es dudosamente constitucional, particularmente en orden a los principios que rigen el presupuesto, la Procuraduría sólo determina que un órgano es persona jurídica instrumental cuando así ha sido establecido por el legislador.

    No obstante, la Procuraduría entra a referirse lo argüido en orden a la titularidad de recursos propios, a que estos son inembargables y que su ejecución se sujeta a ciertos principios, como elementos autorizantes de un presupuesto independiente.

    Ciertamente, la Ley determina que tanto el Consejo como el Tribunal se financiarán con determinados recursos y dispone que esos recursos no pueden ser utilizados para financiar otras actividades, con lo cual los está destinando exclusivamente a los fines que tutelan el Consejo y el Tribunal. Empero, esa circunstancia no permite interpretar que los recursos deban ser presupuestados en un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto. Debe tomarse en cuenta lo dispuesto por los artículos 25, inciso d) y 27 de la ley. El artículo 25 establece cuáles son los recursos de que disfrutará el Tribunal para su financiamiento y dispone en el inciso que aquí interesa:

"d) El proyecto de cánones deberá aprobarse a más tardar el último día hábil de agosto del mismo año. Vencido este término sin el pronunciamiento de la Contraloría, el proyecto se incluirá dentro del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y se tendrá por aprobado en la forma presentada por el Consejo y el Tribunal".

    Es evidente que entre "del" y "Ministerio" falta una palabra. Pero del orden lógico se deriva que esa palabra no puede ser sino "presupuesto del". Lo cual viene ratificado por el artículo 7, in fine de la Ley:

"Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

(…).

m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales".

    La proposición de presupuesto no puede ser identificada con "aprobación" de presupuesto, puesto que precisamente una de las objeciones de inconstitucionalidad contra la ley 7969 concernía el inciso n) del artículo 7, que otorgaba al Consejo la potestad de aprobar el presupuesto, como si se tratase de un ente.

    Además, el artículo 27 en ejecución de los principios de unidad y universalidad presupuestarias y de caja única, dispone:

"Administración de recursos

Todos los recursos financieros a que hace mención esta ley ingresarán a la Tesorería Nacional. Por medio del Presupuesto de la República el Ministerio de Hacienda destinará la totalidad de los ingresos provenientes de esta ley en favor del Consejo y del Tribunal, para cubrir los gastos correspondientes a la ejecución de las funciones que les han sido asignadas a dichos órganos".

    Es de advertir, por otra parte, que la fiscalización de los recursos por parte de la Contraloría General (artículo 28 de la ley) es simplemente consecuencia de que los recursos previstos en el artículo 25 son fondos públicos y, como tales, están sujetos a la fiscalización de ese Órgano. Por ende, ese control y la obligación del Consejo y del Tribunal de manejar los fondos con apego a las normas legales y técnicas, no son índices de atribución de personalidad instrumental.

    En último término, debe considerarse que los tribunales administrativos son órganos especializados en el agotamiento de la vía administrativa en ciertas materias y no verdaderos tribunales (Sala Constitucional, resolución N.1148-90 de las l7:00 hrs. 21 de septiembre de 1990), por lo que su funcionamiento no hace imperativo el otorgamiento de una personalidad jurídica instrumental o la titularidad de un presupuesto propio, que determine una independencia no sólo respecto de las autoridades jerárquicas del Ministerio sino también de las autoridades financieras del país.

C.- EN ORDEN AL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN EN LOS CANONES

    Consulta Ud. "cuál es el mecanismo objetivo o sistema, que la ley de referencia dispone para regular la participación independiente de los órganos, en el procedimiento del cálculo y defensa del monto del canon y su correspondiente distribución para que cada órgano cumpla con los fines dispuestos por la ley?"

    El objetivo de la pregunta es que la Procuraduría regule el derecho de participación del Tribunal en la determinación de los ingresos que le corresponden por concepto de cánones.

    El Tribunal acude a la Procuraduría por cuanto, en su oficio N. 1440-FOE-OP-460, la Contraloría ha señalado que la ley no estableció el porcentaje de la totalidad de ingresos que correspondería al Tribunal y cuál al Consejo. Estimó la Contraloría que ante esa omisión, correspondía al Ministerio de Hacienda en coordinación con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes "valorar y decidir sobre cómo se procederá en la práctica a realizar la distribución de los ingresos". No obstante lo cual, el Órgano Contralor señala la existencia de un vacío legal en relación con los mecanismos para distribuir los recursos y recomienda que ese vacío sea llenado por la Asamblea Legislativa. El Tribunal no comparte ese criterio, porque estima que la ausencia de determinación de cánones se debe a que éste es un aspecto técnico, por lo que se dejó en manos de la técnica administrativa. Hace referencia a la moción N. 19 aprobada en la Asamblea para agregar a lo largo de las disposiciones del Capítulo V el término "y del Tribunal Administrativo de Transporte". Agrega el Tribunal que hay un craso error en el legislador, porque no se adicionó el Capítulo V como había sido establecido en la Moción 19, lo que está produciendo efectos negativos en la vida económica del Tribunal. Añade el Tribunal que "falta un sistema que regule en forma objetiva la gestión, el procedimiento y la participación de los órganos, en el asunto de los cánones", lo cual debe ser resuelto por los órganos involucrados mediante un mecanismo objetivo con normativa de rango menor, promulgada por el ente de adscripción (sic)".

    Efectivamente del acta de la Sesión 12 celebrada el 10 de junio de 1999, se desprende que la Asamblea Legislativa consideró que la ley no debía establecer el porcentaje de recursos que correspondía al Tribunal y consecuentemente, al Consejo. Al discutirse la moción tendiente a eliminar ese porcentaje fijo, el Presidente de la Comisión señala que ésta carece de "facultad técnica" para determinar cuál debe ser ese porcentaje. La moción correspondiente es aprobada por unanimidad (folio 295 del expediente legislativo). Lo anterior significa que el porcentaje de distribución de los recursos debe fundarse en criterios técnicos y que estos criterios deben ser definidos por las instancias correspondientes. Consideramos correcta la posición de que dichos criterios deben ser definidos reglamentariamente. Reglamento que escapa a la competencia del Consejo y del Tribunal y que obligaría a la participación de los Ministerios de Obras Públicas y Transportes y de Hacienda.

    Señala el Tribunal que existe un vacío normativo en cuanto a la falta un sistema que regule en forma objetiva la gestión, el procedimiento y la participación de los órganos, en el asunto de los cánones, pero discrepa de que sea necesario acudir al legislador para llenar ese vacío. Considera la Procuraduría que debe diferenciarse entre el trámite de aprobación de los cánones y el trámite de su distribución entre los dos órganos encargados del transporte público. Al respecto, debe tomarse en cuenta que la Ley es clara en definir el trámite por seguir para aprobar los cánones. El trámite que sufrió la Moción 19 y el texto definitivo con que fue aprobada (más restrictivo que el de la moción original), no permite concluir que el Tribunal tenga que intervenir en la fijación de esos cánones. Distinto es el punto en cuanto a si el Tribunal puede participar en los procedimientos para distribuir los fondos recaudados por concepto de canon. Debe tomarse en cuenta que si por vía reglamentaria se llegare a determinar que de la suma total de los cánones, tal como resulta de la aprobación de la Contraloría, le corresponde a cada órgano el porcentaje X, no sería necesario que se estableciera un procedimiento para regular la participación de cada órgano, ya que se trataría simplemente de la ejecución de la norma que establece el porcentaje; porcentaje que tendría que ser cumplido por los distintos órganos del Ministerio. Claro está que, bajo ese supuesto, cada órgano tendría que velar porque la distribución respete el porcentaje. Por el contrario, si el reglamento no contiene un porcentaje, pero señala los criterios que determinarán la distribución, es conveniente que se establezca un procedimiento que garantice la participación del Tribunal en dicha determinación. No corresponde a este Organo Consultivo establecer cuál debe ser ese mecanismo o procedimiento.

    Ahora bien, hay un punto jurídico importante y es lo relativo a la norma de establecimiento de esa regulación. La Ley no dispuso el procedimiento, éste no afecta un ámbito de reserva de ley y conforme los principios que rigen las relaciones entre ley y reglamento, corresponde a éste complementar lo dispuesto por la ley (sobre la relación entre ley y reglamento, cfr., entre otras la resolución de la Sala Constitucional N. 293493 de 15:27 hrs. del 22 de junio de 1993 y N. 4588-97 de 15:48 hrs. del 5 de agosto de 1997). La ley claramente señala que con los cánones se financiará no sólo el Consejo sino también el Tribunal, por lo que pareciera que el reglamento podría, dentro del marco de la ley, establecer el procedimiento que se echa de menos y, por ende, determinar cuál debe ser la participación del Tribunal en la distribución de los fondos que le corresponden. Permítasenos la siguiente cita:

"…Debe recordarse que la función de este Reglamento Ejecutivo es el desarrollo de la ley y en este sentido, resulta lógico que sea mucho más específico, ya que busca desglosar los parámetros generales pretendidos por la ley, en función de su efectiva aplicación y de los principios estatuidos por ésta…." Sala Constitucional, resolución N. 7619-99 de 16:12 hrs. del 5 de octubre de 1999.

    Por consiguiente, no considera la Procuraduría que este punto deba ser normado por ley.

    No obstante, aún en ausencia de la reglamentación correspondiente, considera la Procuraduría que es necesario que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes adopte las medidas correspondientes para que a la hora de distribuir los recursos, se dé la cobertura necesaria para los gastos del Tribunal. La creación del Tribunal se explica como una medida de autotutela, como tal tiende a lograr una gestión administrativa más apegada a la legalidad. Pero, además, el Tribunal ha sido creado para conocer de recursos de apelación. Recursos que pueden enmarcarse dentro del concepto de justicia administrativa. Si, como se afirma, el Tribunal no funciona normalmente por falta de recursos, podríamos inferir que se está afectando también el derecho de los administrados a obtener la oportuna resolución de los recursos que interponen y, por ende, su derecho a la justicia y a un debido proceso. Puesto que el Ministerio está en la obligación de garantizar el debido respecto de los derechos fundamentales de los administrados (derecho que se desprende, entre otros, de la resolución N. 2360-96 de las 10:09 hrs. del 17 de mayo de 1996), se sigue necesariamente que debe ejecutar las acciones necesarias para que esos derechos puedan ser concretizados, lo que significa en el caso concreto, la posibilidad de que el Tribunal Administrativo de Transporte actúe su competencia en términos razonables.

 

CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

a) La personalidad jurídica, ya sea plena o instrumental debe ser atribuida por la ley.

b) La desconcentración de competencias técnicas aún en grado máximo se realiza en el seno de una determinada organización; por consiguiente, el órgano desconcentrado continúa integrado dentro de la organización a la cual pertenece. Este es el caso del Tribunal Administrativo del Transporte, a quien el legislador no le atribuyó personalidad jurídica plena ni instrumental.

c) En efecto, del articulado de la Ley no se desprende que el Tribunal sea titular de una personalidad jurídica instrumental, que amplíe su esfera jurídica y permita imputarle determinados actos con independencia del Estado.

d) En el mismo sentido, la Ley no permite considerar que el Tribunal es titular de un presupuesto propio, separado de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Estado. La "independencia" financiera del Tribunal debe ser entendida en sentido restrictivo, conforme la naturaleza del órgano y los principios constitucionales que rigen la materia.

e) Lo anterior es consecuencia de que la creación del Tribunal no tiene como objeto permitir una gestión financiera autónoma, sino la especialización de este órgano colegiado en la resolución de los recursos que se interpongan contra actos del Consejo de Transporte Público y en el otorgamiento de las indemnizaciones por daños provocados por actos ilegales en materia de transporte público.

f) La regulación del porcentaje o, en su caso, del sistema de distribución del producto de los cánones entre el Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transporte Público puede ser establecida, dentro del marco de la ley, por el reglamento ejecutivo. El cual debe ser emitido por el Poder Ejecutivo.

De Ud. muy atentamente,

  

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc