Opinión Jurídica : 003 - del 11/01/2002

OJ-003-2002

11 de enero de 2002

 

 

 

Señor

Ing. José Joaquín Acuña Mesén

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario

S.O.

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su consulta planteada mediante oficio N° PE-1451, del 3 de setiembre de 2001. Se solicita pronunciamiento de este Despacho, respecto a la viabilidad del Instituto de Desarrollo Agrario – en adelante, el IDA - para nombrar un Subauditor, dentro de la Auditoría Interna, en ejercicio de la atribución legal contenida en el artículo 25 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, No. 6735, del 29 de marzo de 1982.

    Se acompaña al oficio mencionado el respectivo criterio legal, el cual, como adelante se verá, no es compartido por esta Procuraduría.

    De los antecedentes por Usted aportados, se desprende que la plaza de Sub-auditor de la Relación de Puestos del IDA, fue eliminada luego de haber quedado vacante, en razón de haberse autorizado una solicitud a su titular para acogerse a movilidad laboral, dentro del programa de reducción voluntaria de puestos del sector público. Se indica que el pago de las prestaciones legales para el exservidor fue dispuesto por la Junta Directiva de ese Instituto mediante Acuerdo No. 14 de la Sesión de Junta Directiva No. 31-95, del 20 de junio de 1995, a pesar que en un principio tal eliminación había sido improbada por la Contraloría General de República. (véase oficio No. 11299 de la CGP del 6 de setiembre de 1995).

    La decisión de eliminar el puesto de referencia fue comunicada a ese Instituto por parte la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria mediante oficio STAP 3256-96, del 7 de noviembre de 1996, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, No. 6955, del 24 de febrero de 1984, que expresamente señala:

    Así las cosas, resulta claro que al procederse a la eliminación del puesto de Sub-auditor de ese Instituto, la plaza dejó de existir. Véase sobre el particular el oficio número STAP-0051-01, del 9 de enero del año en curso, suscrito por la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria - el cual se acompaña a los antecedentes. En dicho oficio se transcribe el criterio externado en oficio AJ-001-2001, de la Asesoría Jurídica de esa Secretaría, en el sentido de que dicha plaza fue eliminada. Vale advertir, además, que la norma contenida en el artículo 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero de la República no admite excepción alguna en cuanto a la no eliminación presupuestaria del puesto, toda vez que ésta surge como consecuencia ineludible de la desocupación de un puesto, por renuncia del funcionario cuya solicitud, para acogerse al programa de movilidad laboral, fue debidamente autorizada por el órgano competente.

    Hasta aquí tenemos que la eliminación del puesto de Sub-auditor de ese Instituto pudo ser evitada si se hubiese denegado la petición de su titular para acogerse a la denominada movilidad laboral, con lo que se deduce que el jerarca, al autorizar la petición, asumió y aceptó la pérdida del puesto.

    Ahora bien, en relación con las circunstancias que rodearon tal decisión, y con total independencia de que se hubiere o no observado el marco legal existente, en atención a una supuesta violación del principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y numeral 11 de la Ley General de la Administración, es del caso advertir que la facultad revisora de que goza la Administración, en atención a la anulabilidad de sus propios actos, prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ya caducó. En efecto, dispone el indicado artículo 173 LGAP, que esa facultad revisora caduca en 4 años. Siendo que la decisión administrativa en que se acogió la solicitud de movilidad laboral del titular del puesto fue dispuesto, como se vio, en el Acuerdo No. 14, de la Sesión de Junta Directiva No. 31-95 del 20 de junio de 1995, se constata que desde el año 1999 se cumplieron los 4 años de emisión del acto, y, con ello, la eventual posibilidad de declarar nulo tal acto administrativo por vía del procedimiento declaratorio para la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

    De otro lado, si el puesto en cuestión era o no imprescindible para el buen funcionamiento del IDA, correspondía definirlo en su oportunidad a la Administración consultante, como así lo acotó la Contraloría General de la República, toda vez que la autorización conllevaba, como efecto inmediato, la eliminación del puesto del presupuesto de ese Instituto, perdiendo así el IDA la oportunidad de nombrar posteriormente a otro funcionario para el cargo que ahora le interesa. Reiteramos que ello no es más que la consecuencia inmediata del acuerdo tomado, a tenor del artículo 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, así como lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 8 del Reglamento al título segundo de dicha ley, que es Decreto Ejecutivo N° 15656-H del 10 de setiembre de 1984 y sus reformas, que, en lo que interesa, dispone:

1. El puesto por la naturaleza de su función sea imprescindible para la continuidad del servicio y normal desarrollo de las actividades del ministerio, institución o empresa.

… "

    De lo dicho se infiere, con total claridad, que la facultad contenida en el artículo 25 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, para que la Junta Directiva de esa Institución nombre al Sub-auditor, de la Auditoría Interna de esa Institución, no puede ser ejercida, pues como ya se expuso, por Ministerio de Ley, tal puesto dejó de existir, de manera que esa facultad deviene en inejercible.

    El criterio emitido por el Director de Asuntos Jurídicos de esa Institución referido a la aplicación del artículo 25 de la Ley de Creación del IDA, respecto al nombramiento del Sub-auditor, no resulta acorde con nuestro Ordenamiento Jurídico, pues, pese al carácter especial de esa ley, debe observarse que la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público es también de rango especial y regula materia de gobierno, siendo su finalidad ordenadora y, a la vez, fiscalizadora, sin que pueda interpretarse que, en atención a las instituciones descentralizadas, tal control y fiscalización impliquen una vulneración al principio de autonomía de que gozan las mismas. Así, el contenido normativo de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público va destinado, como se expuso, a un reordenamiento de la Hacienda Pública, tendente a lograr una disminución del gasto público.

    De otro lado, la mencionada autonomía que tienen las instituciones descentralizadas no puede estar ayuna de control externo. Nuestra Carta Magna, en su artículo 188, contempla el concepto de autonomía referido a la potestad de dirección que el Poder Ejecutivo tiene en materia de gobierno, frente a las instituciones autónomas. Se dispuso en él:

    Se desprende de lo anterior que las instituciones autónomas no gozan de una autonomía irrestricta. La ley no solo define su competencia, sino que también las somete a directrices derivadas de políticas en materia de gobierno, encomendadas al Poder Ejecutivo. En otra oportunidad, esta Procuraduría mediante la opinión jurídica número OJ-043-99, refiriéndose a esa potestad de dirección del Poder Ejecutivo frente a las instituciones autónomas, señaló:

CONCLUSIÓN: Por todo lo expuesto, es criterio de este Despacho que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario está legalmente imposibilitado para ejercer la atribución contenida en el artículo 25 de su Ley de Creación, respecto del nombramiento del Sub-auditor, pues esa plaza ya que no existe dentro de su Relación de Puestos, al haber sido eliminada de su presupuesto, como consecuencia obligada al haberse accedido a autorizar la movilidad laboral a su titular.

    Atentamente,

Lic. Vivian Avila Jones                                 Licda. Marlen Calderón Fallas

Procurador Adjunto                                          Abogada de Procuraduría

 

 

Vaj/mcf.-