Dictamen : 064 - del 04/03/2002

C-064-2002

4 de marzo del 2002

Señora

Rafaela Ulate Ulate

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Heredia

S.D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° ACDE-0597-2002 del 27 de febrero del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el aparente conflicto de competencias, que se origina entre el artículo 4 del Código Municipal y la posición que ha asumido la Contraloría General de la República, al disponer que la Auditoria Interna de la institución no puede ejecutar a cabalidad lo indicado en el Manual Descriptivo de Puestos de esta Municipalidad, concretamente en lo que se refiere al deber de este órgano interno de "ejercer la fiscalización y control previo, concomitante y posterior a todas las operaciones municipales."

Esta consulta se plantea en acato del acuerdo del Concejo, adoptado en el artículo V de la sesión n.° 319-2002 del 14 de enero del año en curso.

I.- IMPOSIBILIDAD DE EMITIR UN DICTAMEN SOBRE LOS TEMAS CONSULTADOS.

Existen varias razones para declinar la competencia en este asunto. En primer lugar, más que un problema de antinomia entre normas jurídicas, lo que existe es una discrepancia de criterios sobre el alcance de las funciones que corresponden a los auditores municipales. Por otra parte, no podemos dejar lado que el numeral 65 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ley n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994, señala que, en caso de duda sobre la naturaleza de la función o actuación de las auditorias internas, compete a la Contraloría General de la República dirimir el conflicto, de oficio o a instancia de parte. En otras palabras, cuando existe una duda o conflicto sobre las funciones de las auditorias internas, que puedan desembocar en el ejercicio de funciones propias de la Administración activa, el órgano competente para resolver el asunto es la Contraloría General de la República. Por último, el ordenamiento jurídico no le atribuye al órgano asesor la competencia para dirimir los conflictos que se presentan entre la Contraloría General de la República y los sujetos fiscalizados a causa de una discrepancia de criterios sobre los alcances de las funciones de un órgano que forma parte del sistema de fiscalización de la Hacienda Pública.

(NOTA DE SINALEVI: A efecto de visualizar el artículo 65 referido en el texto de cita, remítase a la versión 4 de la Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República)

Ante esta situación, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer su función consultiva. En primer término, porque la competencia en las materias aludidas atrás ( fiscalización de la hacienda pública), es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. En segundo lugar, porque en varios casos el órgano contralor ha ejercido la competencia en esta materia, lo que reafirma la línea argumentativa que estamos siguiendo. En efecto, en el sitio que tiene la Contraloría General de la República en Internet www.cgr.go.cr, hemos encontrado varios pronunciamientos ( oficio n.° 010603 de 22 de setiembre de 1998/DGAJ, oficio Nº DAJ-0950 de 14 de mayo de 1998 y el oficio N° DAJ-0950 de 14 de mayo de 1998), referentes a las funciones propias de los auditores municipales. Incluso, en el oficio n.° 013665 del 1° de diciembre de 1998/DGAJ, sobre el tema de comentario se indicó lo siguiente:

"Con la anuencia de la Dirección, damos respuesta a su oficio AU-054-98, de fecha 20 de octubre del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con el texto del artículo 63, incisos c) y d) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el punto II. 1 del ‘Manual para ejercicio de la auditoría interna en las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República’ en especial a la luz de los siguientes aspectos:

1. Si, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el Manual para el ejercicio de las auditorías internas del sector público dejó de surtir efecto en cuanto a su accionar, control posterior, requisitos, obligaciones, deberes y derechos.

2. Si, al no contemplar la Ley Orgánica de la Contraloría General que las auditorías internas del sector público deben realizar su labor de fiscalización y control en forma posterior, se pudiese interpretar que dichas funciones deben realizarse ‘a priori’.

El artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece, en sus incisos c) y d) lo siguiente:

‘Artículo 63.-Competencia de las Auditorías Internas

Compete primordialmente a las auditorías internas:

...

c) Realizar auditoría o estudios especiales, en relación con cualquiera de los órganos sujetos a su jurisdicción institucional.

d) Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende e igualmente advertir a los órganos pasivos que ellas fiscalizan, sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.’

Por su parte, el punto II.1 del Manual para el ejercicio de la auditoría interna en las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, señala lo siguiente:

‘II. Auditoría Interna

1. Definición

La auditoría interna es la actividad de evaluar en forma independiente, dentro de una organización las operaciones contables, financieras, administrativas y de otra naturaleza, como base para prestar un servicio constructivo y de protección a la administración. Es un control que funciona midiendo y valorizando la eficacia y la eficiencia de todos los otros controles establecidos en el ente.

Por consiguiente, la auditoría interna mide y valoriza en forma posterior los controles que lleva a cabo la administración en forma previa o concurrente a la ejecución de las operaciones.

La auditoría interna ayuda a la administración a alcanzar sus metas y objetivos con mayor eficiencia, economicidad y eficacia, al proporcionarle, en forma oportuna, información, análisis, evaluaciones, comentarios y recomendaciones pertinentes sobre las operaciones que examina. Con la acción de la auditoría interna se obtiene, como beneficio derivado, una mejora en el trabajo del personal de la entidad u órgano, al conocer que el mismo será objeto, además, de un control posterior.’

En relación con la primera de sus consultas, y sin perjuicio de lo que pueda resultar del análisis de aspectos más concretos que puedan surgir en el futuro, nuestro parecer es que no existe ninguna razón para considerar que el precitado Manual ha dejado de surtir efectos. La lectura de las normas que usted cita no revela la existencia de ningún tipo de contradicción entre esos incisos del artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría y el precitado Manual. Por el contrario, estimamos que ambas normas responden a la misma conceptualización de lo que debe ser el enfoque de labores de una auditoría interna, que no debe verse ajena a los asuntos de importancia que están ocurriendo en la entidad, sin caer por ello en la realización de funciones o actuaciones de administración activa.

En efecto, como se deriva de lo indicado en el Manual de referencia, las metas de la administración, como responsable de la defensa de los intereses públicos que en cada caso se le han confiado, no son sólo compatibles con las labores de una auditoría interna, sino, más aún, su principal fundamento y razón de ser. De ahí que esa unidad, como encargada de controlar y evaluar el sistema de control interno, debe estar especialmente preparada para asesorar oportunamente al jerarca en aquellos casos en que sus actuaciones puedan tener impactos relevantes en el giro de la institución.

En cuanto a la segunda consulta que plantea, debemos indicar que, aunque no aparezca expresamente consagrado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el concepto de que la actividad de fiscalización y control se ejerce con posterioridad a la gestión de la administración activa no sólo se encuentra presente en esa ley, sino que además es uno de sus principios rectores. De hecho, todo el ordenamiento de control interno se funda sobre la premisa de que existen actuaciones ya materializadas de la administración activa, que son justamente las que se examinan y evalúan con base en éste.

En el control y evaluación de ese ordenamiento de control interno la auditoría interna juega un papel fundamental, pero su aplicación es responsabilidad directa del jerarca de cada ente, pues su propósito es fortalecer justamente los procesos dentro de los que se desarrolla la actividad administrativa.

Ahora bien, es importante señalar que las funciones de la auditoría interna no son únicamente el control y evaluación de los sistemas de control interno. También existen otras funciones de gran importancia, entre las cuales está, como se señala en el punto anterior, dar asesoría al jerarca del cual depende, así como advertir a los demás órganos sujetos a su fiscalización, acerca de las posibles consecuencias de sus actuaciones.

Por lo anterior, estimamos que no sería prudente tratar de enfocar el problema de la oportunidad de las intervenciones o actuaciones de la auditoría interna como una cuestión de sí es previa o posterior. En la mayoría de los casos, lo lógico es que esa actividad se despliegue con posterioridad a la actuación administrativa, pero ello sin excluir cierto tipo de tareas que, por su propia índole, tendrán que darse paralelamente a la actividad administrativa e incluso, dependiendo del caso, antes de que esta tenga lugar."

Por último, debemos recordar que en forma reiterada el órgano asesor ha declinado el ejercicio de la función consultiva cuando la materia es propia, exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República o cuando ésta ha asumido la competencia emitiendo un pronunciamiento, el cual, de conformidad con su ley orgánica, resulta vinculante para todos los operadores jurídicos, incluido dentro de ellos a la Procuraduría General de la República. Al respecto, en el dictamen C-291-2000 del 22 de noviembre del 2000, indicamos lo siguiente:

"En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’"

Sin que signifique entrar al fondo del asunto, ya que hemos declinado ejercer la competencia, pero con un fin eminentemente orientador para la entidad consultante, debemos recordar lo que el Tribunal Constitucional señaló en la resolución n. ° 5744-99 10:09 horas del 23 de julio de 1999, sobre los alcances del numeral 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del República en relación con el artículo 52 del Código Municipal. Al respecto expresó lo siguiente:

"IV.- Si bien es verdad que el artículo 52 del Código Municipal establece el procedimiento a seguir en caso de pretenderse la sanción o destitución del auditor de la corporación, lo cierto es que dicha norma es de plena aplicación en este caso, y no por ello deja de ser igualmente aplicable el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Una correcta comprensión del carácter unitario del ordenamiento jurídico nos debe llevar a concluir que, en aras de preservar los principios constitucionales de debido proceso, control de la Hacienda Pública y autonomía municipal, el ente competente para iniciar, tramitar y resolver en los procedimientos sancionatorios seguidos contra los auditores municipales lo son las propias Corporaciones (artículo 52 del Código Municipal) debiendo sin embargo dar participación en dichos procedimientos a la Contraloría General de la República (artículo 15 de la Ley 7428) en defecto de lo cual podrían lesionar los valores fundamentales ya mencionados.

V.- En la especie, como la Municipalidad de Curridabat omitió dar parte a la Contraloría General de la República en el procedimiento seguido contra el amparado José Antonio Corrales Chacón, debe esta Sala declara con lugar el presente recurso, ordenando al ente municipal que de inmediato dé participación en dicha causa al órgano contralor, para lo de su cargo, sin que ello implique la nulidad de los actos procedimentales realizados con anterioridad al dictado del acto final."

II.- CONCLUSIÓN.

La Procuraduría General de la República declina la competencia, ya que el asunto que se consulta es de exclusiva competencia de la Contraloría General de la República.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

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