C-061-2002
25 de febrero de 2002
Licenciado
Bernardo Alfaro Araya
Intendente General
Superintendencia General
de Entidades Financieras
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. SUGEF 373-200110679 de 5 de
febrero último, mediante la cual el Licenciado Helbert
Pineda Solís, entonces Intendente General, solicita el criterio de la Procuraduría en
relación con la confidencialidad de información, consagrada en el artículo 132
de la Ley Orgánica
del Banco Central de Costa Rica.
Señala Ud.
que el Órgano Contralor ha solicitado información en relación con el Banco
Nacional de Costa Rica para efectos de realizar un análisis presupuestario.
Solicitud que la SUGEF
rechazó en virtud de la prohibición de dar información establecida en el
artículo 132 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Consideró la SUGEF que la Contraloría no se
encontraba en los supuestos de excepción establecidos en dicho artículo, aparte
de que se ha estimado que la
Ley Orgánica del Banco Central prevalece sobre lo dispuesto
en la Ley de la Contraloría. De
ese modo, la SUGEF
considera que a la
Contraloría solo le puede suministrar la información que
ordinariamente brinda al público sobre la situación económica y financiera de
las entidades y grupos financieros sujetos a su fiscalización. Dado que la Contraloría no
comparte el criterio de la SUGEF
y se estima habilitada para conocer la información de mérito, la SUGEF consulta en relación
con el alcance de la prohibición que la vincula.
Adjunta Ud. el oficio
DAJ-166-2001 de 23 de noviembre de 2001, mediante el cual la Asesoría Legal se
pronuncia sobre el punto. En criterio de la Asesoría, la prohibición general para el
suministro de información sólo admite las excepciones establecidas en el
artículo 132 de la Ley
7558, entre ellas la relativa a la información solicitada por las autoridades
judiciales. Lo anterior unido a que la Ley N. 7428, en su artículo 13, prevé que el
acceso a la información por parte de la Contraloría puede ser limitado por ley, obliga
–en su criterio- a concluir que la Contraloría sólo puede tener acceso a: a) la
información que la
Superintendencia ordinariamente brinda al público sobre la
situación económica y financiera de las entidades y grupos financieros sujetos
a nuestra fiscalización b) La información de interés público, calificada como
tal por acuerdo unánime del Consejo Directivo. C) La información agregada que
ésta solicite para efectos del cumplimiento de sus funciones propias y d) Toda
otra información de carácter general que no implique revelar datos sobre la
situación financiera de alguna de las entidades fiscalizadas. Agrega que la Contraloría General
puede solicitar directamente al Banco Nacional o a cualquier otra de las
entidades públicas o privadas sujetas a su fiscalización cualquier información
que estime pertinente para el cumplimiento de sus fines, incluidos los informes
o dictámenes rendidos por la
SUGEF.
Mediante oficio ADPb-157-2002 de 11 de febrero del presente año, esta
Procuraduría otorgó audiencia a la Contraloría General
para efectos de que se pronunciara sobre la solicitud formulada por la SUGEF.
En oficio N. 1699 de 19 de
febrero siguiente, la
Contraloría General da respuesta a la audiencia. En dicho
oficio, la Contraloría
manifiesta su interpretación de los fines a que tiende el artículo 132 de la Ley Orgánica del
Banco Central. En ese sentido, remarca la necesidad de evitar un manejo inadecuado
de la información de que dispone la
SUGEF, así como de los estudios e informes que ésta realice
sobre el estado financiero de los entes sujetos a su fiscalización,
"debido a la pérdida de confianza, lo que podría dar lugar a situaciones
de inestabilidad financiera en el Sistema Financiero Nacional. Asimismo, se
pretende evitar que personas que tienen acceso a este tipo de información y
estudios, saquen provecho indebido a partir de la manipulación del mercado
financiero". No obstante, objeta la interpretación que del artículo 132 de
mérito hace la SUGEF,
por cuanto –en su criterio- desconoce la ubicación del órgano contralor en el
ordenamiento jurídico y la relevancia constitucional de sus funciones y
atribuciones, así como el sistema de fiscalización de la Hacienda Pública.
Por lo que rechaza el ser comparado con un "simple "tercero
interesado". En su criterio, la interpretación que se realice del artículo
132 de mérito debe partir de la "función constitucional de control"
de la Hacienda
Pública, tal como se deriva de los artículos 183 y 184 de la Carta Política.
Considera que esa función cubre las atribuciones constitucionalmente otorgadas
en materia presupuestaria, de contratación administrativa, de asesoría
parlamentaria y en general, de fiscalización, incluyendo la rectoría del
sistema de fiscalización. Su competencia, opina la Contraloría, está dada
por los conceptos de Hacienda Pública y fondos públicos, el primero de los
cuales incluye a los segundos. Por lo que la Contraloría tendrá
competencia cuando se trate de sujetos componentes de la Hacienda Pública,
se esté ante fondos públicos o en los casos de beneficios patrimoniales
otorgados con fondos públicos. Agrega que en ejercicio de su función
constitucional de control sólo está sujeta a la Constitución, los
tratados internacionales y a la ley. Por lo que no existe duda de que tanto la SUGEF como el Banco Nacional
están comprendidos dentro de su ámbito de acción. En orden al sistema de
fiscalización establecido en el artículo 11 de su Ley, señala la Contraloría que está
integrado no sólo por el Órgano de Control, sino por las auditorias internas y
la administración activa, componente primario del sistema. Califica a la SUGEF de
"Administración activa", señalando que en tanto instancia de control puede
y debe auxiliar a la
Contraloría en sus tareas de fiscalización en relación con
otros sujetos pasivos comunes, por medio de estrategias de fiscalización de
segundo piso o relaciones de colaboración y coordinación que incluyan
intercambios de información, estrategias y relaciones que encuentran fundamento
en el último párrafo del artículo 12 de su ley. Agrega que el artículo 14 de su
ley supone la sujeción de la
SUGEF en cuanto Administración activa a la fiscalización y
permite aplicar estrategias de fiscalización conjuntas o coordinadas, así como
el intercambio de información. Lo que se posibilita porque ambos órganos tienen
potestades sobre las actividades de las personas jurídicas públicas que se
dedican a la intermediación financiera o que participan en el mercado
cambiario, así como sobre sujetos privados cuyas operaciones estén relacionadas
o afecten el patrimonio público (caso de garantías o avales otorgados por el
Estado). Lo que no desconoce que la finalidad y naturaleza del control de la SUGEF difiere del propio de la Contraloría. De
allí que indique que la SUGEF
es un componente de la
Hacienda Pública y como tal sujeto pasivo del órgano
Contralor. Por lo que la
Contraloría despliega sobre la Superintendencia
su función constitucional de control, lo que supone actividades de
fiscalización y de rectoría. Como parte de la fiscalización de la SUGEF para determinar el
correcto manejo de los fondos públicos, la Contraloría podría
verificar si ha cumplido las competencias asignadas a la Superintendencia
y al Superintendente. Añade que por la vía de fiscalización directa se pueden
tomar medidas que garanticen que la
SUGEF cumpla sus funciones, disminuyendo el riesgo de malos
manejos de fondos públicos por parte de entidades fiscalizadas por la Superintendencia. También
podría la Contraloría
establecer relaciones de coordinación y colaboración, vinculantes para la SUGEF, para que implemente
acciones que tiendan a asegurar los fines del sistema de fiscalización, en el
tanto la fiscalización de segundo piso esté limitada a las competencias que
legalmente la
Superintendencia tiene sobre los sujetos pasivos. Así, la Contraloría podría
ordenarle que la
Superintendencia profundice o enfatice el ejercicio de sus
atribuciones en aspectos concretos relativos a las entidades bancarias
estatales. En orden al requerimiento de información, agrega la Contraloría que la
información necesaria para verificar la gestión del patrimonio público está
regulada por los artículos 24, 183 y 184 de la Constitución Política
y los numerales 1, 2, 12 y 13 de su Ley Orgánica. Aclara que la Contraloría no
pretende tener acceso a información relativa a sujetos de derecho privado que
no tienen una vinculación con la Hacienda Pública o con los fondos públicos.
Recuerda la potestad de sancionar que tiene la Contraloría sobre los
funcionarios de los sujetos pasivos por la desobediencia injustificada de
órdenes dictadas por la
Contraloría en el cumplimiento de sus potestades. Lo anterior
en tanto la Contraloría
considera que la solicitud de información a la SUGEF resulta de acatamiento obligatorio, por
cuanto la fiscalización de la Hacienda Pública, la rectoría del sistema de
fiscalización y la emisión de criterios vinculantes le compete exclusivamente a
la Contraloría
General. Relata la Contraloría que a la Superintendencia
se le pidió información sobre el plan de acción y la calificación de riesgo del
Banco Nacional de Costa Rica, así como copia de los informes emitidos sobre
trabajos de campo y criterio de la Superintendencia sobre una consulta anterior del
Banco. Por lo que estima que la información concernía el funcionamiento del
Banco Nacional de Costa Rica, ente que integra la Hacienda Pública.
La información se solicitó para analizar el presupuesto ordinario del Banco, ya
que se había determinado que el plan anual operativo que sustentaba el
presupuesto ordinario de dicha entidad, no resultaba congruente con el Plan de
acción remitido por el Banco a la Superintendencia.
Conforme lo consultado, la Procuraduría entra a
analizar si la información que consta en la Superintendencia
de Entidades Financieras sobre las entidades fiscalizadas, públicas o privadas,
puede ser comunicada o divulgada a la Contraloría General
de la República
o bien, si conforme el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco
Central mantiene su carácter confidencial frente al Órgano de Control. Se omite
pronunciamiento sobre los extremos referidos por la Contraloría,
particularmente en orden a su relación con la Superintendencia
de Entidades Financieras. Al respecto, nos limitamos a recordar que todo
organismo público debe sujetarse al principio de legalidad, conforme al cual
las competencias deben ser expresas, sin que puedan ser derivadas de los fines
públicos asignados al ente (Sala Constitucional, resolución N. 6519-96 de 15_06
hrs. del 3 de diciembre de 1996), así como que la Sala Constitucional
ha señalado que el control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos
públicos consiste en "fiscalizar la coincidencia entre la acción
administrativa financiera y la norma jurídica…" (resolución N. 5947-98 de
14:32 hrs. del 19 de agosto e 1998).
El artículo 132 de la Ley Orgánica del
Banco Central, que sienta el principio de confidencialidad de la información
constante en la
Superintendencia General de Entidades Públicos, debe ser
interpretado partiendo de los principios que rigen el acceso a la información
pública y privada. Ello permitirá establecer si esa confidencialidad puede ser
opuesta a la
Contraloría General de la República y por ende, si
el citado numeral prevalece sobre las disposiciones que regulan el acceso del
Órgano Contralor a documentos públicos y privados.
A.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE
DOCUMENTOS
La SUGEF se ampara en el
principio de confidencialidad de la información para negar documentación o
información solicitada por la Contraloría General de la República en relación
con una entidad fiscalizada. Por su parte, la Contraloría ha hecho
referencia a lo que califica como una "función constitucional de
control" y a su interpretación sobre el sistema de fiscalización, para
establecer el deber de la
Superintendencia de aportar la información solicitada. En
materia de información constituye un derecho fundamental la libertad de acceso
a aquélla que sea de interés público, derecho que tiene como restricción la
imposibilidad de acceso a la información de interés privado, protegida por la
garantía de inviolabilidad. Empero, el ordenamiento establece excepciones con
el objeto de satisfacer valores, competencias o fines de relevancia constitucional.
1-. Un acceso a la información de interés público
De conformidad con la
información que ha sido remitida a este Órgano, la diferencia de criterio entre
la Contraloría
General y la Superintendencia de Entidades Financieras se ha
motivado en la solicitud de información que sobre un banco estatal ha planteado
la primera. No obstante, en la comunicación que se ha tenido a la vista, queda
claro que el problema no se circunscribe a las entidades financieras de
naturaleza pública, sino que también abarca las privadas. No se trata solo de
un acceso a información pública y los límites a ese acceso, sino que
directamente tiene relación con otros derechos fundamentales, como son los
tutelados por el artículo 24 de la Carta Política: la inviolabilidad de los
documentos privados y el derecho a la intimidad.
Sobre estos derechos la Procuraduría ha
tenido la oportunidad de emitir criterio en diversas oportunidades. Existe en
ese ámbito una copiosa jurisprudencia administrativa. De ella se desprenden los
principios y límites que rigen el ejercicio de tales derechos. En el dictamen
N. C-344-2001 de 12 de diciembre del año pasado, señalamos sobre estos puntos:
"En el dictamen elaborado
por la Asesoría
Jurídica de esa Comisión, se resume la posición de la Procuraduría General
de la República
y de la Sala
Constitucional sobre el tema de mérito. Y es que éste es un
tema que ha generado muchas dudas en la Administración Pública,
por lo que la
Procuraduría ha debido abordarlo desde distintas aristas. Un
tema, por demás, que seguirá generando discusión en virtud de que es la base de
los principios de transparencia, claridad y publicidad que rigen la Administración Pública
actual, al punto de que se traduce en el derecho de las distintas personas a
conocer la actuación administrativa, a pedir explicaciones sobre dicho accionar
y a que se divulgue la distinta información que en las oficinas administrativas
conste. Nuestra Constitución Política, en su artículo 30, sienta las bases de
tales derechos al consagrar el acceso a la información de interés público. La
información que consta en las oficinas públicas es, en tesis de principio, de
interés público. Por consiguiente, el principio debe ser que quien haga valer
el interés público, pueda solicitar y obtener la información sobre dichos
asuntos. El problema es que, como hemos venido señalando, en las oficinas
públicas no sólo constan documentos e informaciones públicas sino también
diversa información que concierne directamente a personas, físicas o jurídicas,
que es de naturaleza privada, y que, por consiguiente, la Administración debe
mantener reserva sobre ella a menos que el particular autorice su divulgación.
Y es claro que el tratamiento que deba darse a una y otra documentación es
diferente.
En nuestro pronunciamiento N.
C-174-2000 de 4 de agosto de 2000 se resumió la jurisprudencia administrativa
sobre el tema en los siguientes términos:
- "La
confidencialidad de los documentos e informes privados y el derecho a la intimidad
en el caso de las personas físicas o del derecho al honor objetivo o
prestigio para las personas jurídicas (así, Sala Constitucional,
resolución N. 1026-94 de 10:54 hrs. del 18 de febrero de 1994) se
constituyen en un límite para el ejercicio del derecho de acceso a la
información constante en las oficinas públicas.
- El
carácter confidencial de los documentos privados implica una prohibición
de acceso de esos documentos y de suministrarlos o suministrar los datos
allí contenidos al público, de manera que terceros puedan identificar a
quién corresponde la información, salvo los casos de excepción que
encuentren fundamento en el artículo 24 constitucional.
- Lo que
significa que no toda información que consta en las oficinas públicas
puede ser dada a terceras personas. Por terceras personas debe entenderse
no sólo los particulares sino funcionarios públicos y Administraciones
Públicas extrañas a aquélla en que consta la documentación o a la cual
debe ser suministrada. Se exceptúan las excepciones expresamente
establecidas en la
Constitución o en la Ley emitida conforme lo dispuesto en el
artículo 24 constitucional. Fuera de esos supuestos, la comunicación de
los documentos o información sólo procede con el consentimiento del
derecho habiente.
- La
prohibición de dar a conocer a terceros documentos o comunicaciones
privadas se impone incluso cuando constituyan el fundamento de actos
administrativos.
- En igual
forma, la
Administración debe abstenerse de suministrar
información que resulte confidencial en razón del interés privado presente
en ella. La divulgación de esa información puede afectar los derechos de
la persona concernida y concretamente, el derecho a la intimidad,
entendida como el derecho del individuo a tener una esfera de su vida
inaccesible al público, salvo voluntad contraria del interesado (Sala
Constitucional, N. 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991).
- En ese
sentido, el derecho a la intimidad comprende el derecho de controlar el
manejo y circulación de informes suministrados a terceros en apoyo de
alguna gestión..
- Por el
contrario, la actuación administrativa se rige por el principio de
publicidad, de manera que cualquier interesado puede enterarse y examinar
esa actuación, según conste en los registros y archivos administrativos.
- No obstante,
por los principios constitucionales antes indicados, no toda persona puede
tener acceso a la información o documentos que consten en los expedientes
administrativos, aunque éstos sean documentos públicos.
- El
carácter público de un organismo o la función de una determinada persona
no determinan per se un derecho de información.
Ese derecho deriva del carácter de interés público de la información.
- Por el
contrario, la función pública que desempeña una determinada persona, la
circunstancia de constituir funcionario público determina el interés
público de la información, tal como se desprende de la resolución N.
6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional.
- En
igual forma, es de interés público la información directamente relacionada
con el manejo de los fondos públicos.
- Se
sigue de lo anterior que en todo momento debe diferenciarse entre
documentos e información privada presentada por los particulares y la actividad
del órgano o ente público. Actividad que puede estar dirigida a comprobar
el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para la emisión de
determinado acto administrativo, favorable o desfavorable a ese
particular".
Los anteriores criterios han
sido complementados respecto del interés público en la información sobre
morosidad en operaciones regulares e irregulares bancarias, de otras entidades
no bancarias, así como en materia tributaria, respecto de la cual se ha
indicado que la publicación del nombre del contribuyente moroso del impuesto
sobre Bienes Inmuebles y el monto de la deuda es de interés público
(OJ-101-2000 de 11 de septiembre de 2000). En igual forma, por dictamen N.
C-129-2001 consideramos que es de interés público la información atinente a la
titularidad de una patente de funcionamiento de un negocio comercial.
De lo expuesto se desprende
que la Procuraduría
ha reiteradamente señalado que la Administración debe dar información sobre su
actividad, pero debe respetar la confidencialidad de la información privada,
así como que ha considerado como tal aquélla respecto de la cual no hay un
interés público. El derecho de acceso a la información constante en ese Órgano
tiene, entonces, como límite el respeto a la confidencialidad de los documentos
privados y a la información que sólo pueda ser de interés para el involucrado.
La valoración del interés público corresponde a la Administración,
pero el interesado en ella debe manifestar por qué existe interés público en
tal divulgación.
Por el contrario, el derecho
de acceso a la información está referido a todo documento público, a la
actividad de la organización administrativa, a lo que se refiere a los fondos y
bienes públicos, así como a la actividad del funcionario público en tanto que
tal".
La Procuraduría ha
respondido al problema de la comunicación o divulgación de información privada
constante en oficinas públicas. De la información que consta en las oficinas
públicas se ha diferenciado entre aquélla que concierne a la entidad pública y
la que se refiere directamente a los sujetos privados. Es evidente, sin
embargo, que las organizaciones públicas tienen también en su poder información
referida a otras entidades públicas. Esta información que, normalmente es
producto del ejercicio de las competencias asignada a la Administración
constituye, en principio, información de interés público. Por consiguiente,
debería regirse por el principio de publicidad. Principio que la jurisprudencia
constitucional ha desarrollado ampliamente:
"III.- En el caso en
estudio, lo requerido no se trata de una información confidencial que obre en
poder de la
Administración, sino de una información de carácter público
que deber ser suministrada a quien así lo requiera, como son los gastos en
publicidad y publicaciones de diversa índole que realiza la Caja, los cuales
evidentemente se financian con fondos públicos, de modo tal que cualquier
administrado tiene el derecho de saber qué monto invierte la Institución en ese
campo. De igual modo, el pago a entidades privadas de salud lo realiza la Caja con fondos públicos, por
lo que también esa información debe ser brindada a quien la requiera. Todo
habitante de la República
tiene el derecho de conocer los destinos que se le dan a los fondos públicos, a
fin de ejercer una función fiscalizadora de las actuaciones de los funcionarios
públicos, quienes son simples depositarios de la autoridad (artículo 11 de la Constitución Política).
Sala Constitucional, resolución N. 2182-2001 de 14:34 hrs. del 21 de
marzo de 2001
Pareciera, entonces, que la Administración que
tiene la información no puede ampararse en que no le concierne directamente o
al hecho de que esos mismos documentos o información constan en otros archivos,
para negar el acceso a dicha información.
Empero, el acceso estará
limitado cuando la ley expresamente así lo establece. Puesto que el derecho de
acceso a la información pública es un derecho fundamental, la restricción al
acceso debe ser establecida por ley y estará siempre sujeta al contralor de
proporcionalidad y razonabilidad, de manera tal que el Juez Constitucional
pueda verificar si la restricción al derecho fundamental es constitucionalmente
válida.
Una restricción de ese derecho
se produce cuando la ley califica la información de interés público como
información confidencial. En esos supuestos, la confidencialidad sólo puede
ceder cuando existe una norma de rango superior o igual que establezca el deber
de comunicación. Además, normalmente la confidencialidad solo cede frente a una
autoridad pública, no frente a particulares. En consecuencia, respecto de la
información legalmente declarada confidencial, los particulares mantienen su
condición de terceros.
Como ha indicado esta
Procuraduría, el término "tercero" empleado en la prohibición de
divulgar la información privada o confidencial recabada concierne no sólo los
otros sujetos privados, sino ante todo las otras autoridades públicas. La
información ha sido recabada para un fin determinado y en relación con la
competencia de un organismo público. Este no está facultado para comunicarla a
otro organismo o divulgarla, salvo que cuente con autorización del
ordenamiento. Es decir, si bien la Administración Pública
está autorizada para tener acceso a información o documentación de personas
privadas o a documentación pública confidencial, encuentra límites en el uso de
esa información, por lo que está imposibilitada de transmitir esa información a
otras personas públicas o privadas.
Es de recalcar que el
"resto de la
Administración Pública" ocupa, normalmente, esa
condición de terceros cuando se trata de información de interés privado
constante en otra oficina pública. Por principio constitucional si el documento
es privado, si no existe interés público en la información referida a la
persona privada, el acceso a la información está circunscrito a la autoridad
autorizada para solicitarla, la cual no puede transmitirla a otra
Administración Pública, salvo que esa comunicación se derive del ordenamiento.
2-. Competencias constitucionales y derechos
fundamentales
El desarrollo de los puntos
involucrados en torno a los derechos al acceso a la información y la
inviolabilidad de los documentos privados y el derecho a la intimidad, ha sido
marcado también por la regulación constitucional de determinadas competencias
públicas.
El constituyente, tanto
originario como derivado, no han desconocido que una amplia protección a los
derechos fundamentales reconocidos en el artículo 24 constitucional puede poner
en entredicho el pleno ejercicio de los principios y potestades regulados en el
propio Texto Constitucional, tornando ineficaces sus disposiciones y afectando
el orden público constitucional. Es por ello que expresamente ha establecido
límites a esos derechos. Pero, además, con base en sus prescripciones, la
jurisprudencia constitucional ha acuñado supuestos bajo los cuales se puede
restringir el derecho, todo en resguardo de los principios y disposiciones
constitucionales. Las distintas modificaciones que el artículo 24 de la Constitución ha
sufrido nos dan cuenta de esa preocupación del constituyente derivado por
encontrar un equilibrio entre el derecho a la inviolabilidad de los documentos
y el derecho a la intimidad y los principios constitucionales. De ese modo, las
modificaciones constitucionales han ido ampliando los supuestos en que la ley
puede autorizar a las autoridades administrativas para tener acceso a
información privada. En el texto original, la Constitución sólo
remitía a la ley para que fijara los casos en que los Tribunales de Justicia
podrían secuestrar, registrar o examinar documentos privados, para esclarecer
asuntos sometidos a su conocimiento, así como para que determinara los casos en
que los funcionarios competentes podrían revisar los libros de contabilidad y
sus anexos como medida indispensable para fines fiscales. Lo que permitía al
Ministerio de Hacienda revisar dichos documentos privados. Posteriormente, la Constitución fue
reformada y se admitió que la Contraloría General de la República podía revisar
documentos privados para "fiscalizar la correcta utilización de los fondos
públicos" ( reforma por Ley N. 7242 de 27 de mayo de 1991). Y no obstante
que otros supuestos de excepción no estaban previstos, la jurisprudencia
constitucional estableció la constitucionalidad de la facultad de funcionarios
del Ministerio de Economía y Comercio para revisar documentos privados de los
comerciantes como una medida de protección al consumidor. Así, en resolución N.
6776-94 de 22 de noviembre de 1994, la Sala Constitucional
consideró constitucional el que la
Ley de Protección al Consumidor permitiera a los Inspectores
del Ministerio de Economía, Industria y Comercio revisar documentos privados
con el objeto de comprobar el costo de la mercadería. Se consideró que es
conforme al artículo 24 el que la ley regule la extensión y ejercicio de la
garantía de inviolabilidad de los documentos privados respecto de otros
órganos. Es de hacer notar que dicha resolución se dicta con anterioridad a la
reforma constitucional por Ley N. 7607 de 29 de mayo de 1996. Así como que
dicho criterio fue posteriormente mantenido en relación con leyes aprobadas
antes de esa reforma constitucional. Tal es el caso de la posibilidad de
revisión de esos documentos por parte de la CCSS, reconocida en la sentencia N. 2165-96 de
17:12 hrs. de 8 de mayo de 1996 y reiterada en la N. 6497-96 de 11:42 hrs. del 2 de diciembre de
1996. Ahora bien, podríamos decir que si la ley puede autorizar una revisión de
documentos privados en atención a la actividad comercial, con mayor razón debe
permitirlo tratándose de instituciones de índole social y a fin de cumplir
satisfactoriamente las prescripciones constitucionales en la materia (así se
desprendería de la resolución N. 6497-96 de 11:42 de 2 de diciembre de 1996 y
posteriormente N. 1591-98 de 16:36 hrs. del 10 de marzo de 1998 y 2096-2001 de
8:45 hrs. de 8 de marzo de 2001). Y en efecto, la reforma aprobada por la Ley N. 7607 antes citada,
que agrega un quinto párrafo al artículo 24, amplía el ámbito normativo de la Asamblea Legislativa,
al facultársele para autorizar a otros órganos de la Administración a
revisar documentos privados y con ello, se posibilitan labores de verificación
y control sobre informaciones privadas por parte de otros organismos de la Administración Pública.
Todo con el objeto de que ésta pueda satisfacer cumplidamente el fin público
que justifica su existencia jurídica y con ello concretizar principios y
valores constitucionales. La jurisprudencia de la Sala Constitucional
viene a reafirmar que la facultad de verificar información privada es un
mecanismo que posibilita el ejercicio de competencias que tienen origen en la
propia Constitución y ello aún cuando el artículo 24 no haya contemplado
expresamente la excepción de que se trate. En la sentencia N. 4247-98 de 17:24
hrs. del 17 de junio de 1998, la
Sala manifiesta:
"…no son
inconstitucionales las incursiones del Estado sobre cierto tipo de documentos a
partir del artículo 24, como producto de una interpretación sistemática de la Constitución en la que
se encuentran delineados los pilares fundamentales del Estado costarricense.
Pero en cambio, no sería admisible otorgar esta posibilidad al fondo de la Corporación que se
crea, en los términos actuales del proyecto que se consulta, pues en este caso
habría un exceso a su favor que excedería la garantía contenida en el artículo
24 mencionado, pues resulta obvio que su motivación y fines no alcanzan a
ser lo suficientemente relevantes para el bienestar del conglomerado social,
como para justificar tales poderes de intervención en los documentos privados
de los ganaderos". La cursiva no es del original.
Más recientemente, manifiesta la Sala:
"Confrontado con este
marco, el artículo 121 de la Ley
discutida (Ley N.2762 del ICAFE), no se sostiene porque, por una parte contiene
una regla que claramente difiere de lo ordenado en el artículo 24 de la Constitución, pero en
cambio le falta el soporte necesario –que como se dijo debería ser rango
constitucional- para justificar esa diferencia y lograr que su mandato se
imponga bajo el esquema lógico de la regla y su excepción, tal como ocurre en
los casos que se citaron arriba. Puede ser cierto que la actividad cafetalera
es relevante para el país, pero sin duda carece por sí misma de reconocimiento
constitucional como para justificar la autorización que establece el artículo
121 discutido….". Sala Constitucional No. 2096-00 de las 8:45 hrs. del 8
de marzo de 2000.
Ergo, si es relevante para el
bienestar del conglomerado social, o si la institución forma parte de esos
pilares fundamentales del Estado costarricense, si hay un reconocimiento
constitucional de una actividad, la ley puede otorgar la posibilidad de
revisión de documentos privados. Las potestades públicas dirigidas a la
satisfacción de intereses generales e integradoras del orden público, no pueden
verse obstaculizadas por el ejercicio extremo de los derechos fundamentales. Y
si ello es así tratándose de disposiciones legales, con mucha mayor razón debe
afirmarse el derecho de verificación de documentos privados cuando se está en
los supuestos de excepción contenidos en el texto del artículo 24
constitucional, y entre ellos el actual párrafo cuarto o bien, cuando la
garantía allí establecida no resulta invocable.
Dispone el artículo 24
constitucional, en lo conducente:
"La ley fijará los casos
en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General
de la República
podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y
para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos".
Con ello remarcamos que dentro
del fin constitucional de mérito, "fiscalizar la correcta utilización de
los fondos públicos", la potestad de la Contraloría para
revisar documentos privados es constitucional: corresponde a la ley su
desarrollo. Es de advertir, desde ya, que la garantía del artículo 24
constitucional se refiere a los "documentos privados y las comunicaciones
escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República" Para
protección de las personas privadas, la norma constitucional circunscribe la
revisión de su información y de sus comunicaciones, todo en aras de asegurar la
satisfacción de los fines públicos, sin que extienda dicha garantía a los
documentos o comunicaciones públicos. Empero, del hecho de que se autorice
expresamente una revisión de los documentos privados, no puede concluirse que
falta una autorización constitucional para revisar documentos o información de
índole pública. Simplemente, ésta se considera de principio.
B.- REVISIÓN DE DOCUMENTOS EN PROTECCIÓN DE
FONDOS PUBLICOS
La Constitución Política
en su artículo 24 remite a la ley para que establezca los casos en que la Contraloría General
puede revisar documentos privados. La remisión es genérica, con
lo cual indicamos que no necesariamente la ley de mérito debe ser la Ley Orgánica de la Contraloría. El
legislador podría legislar por medio de otras leyes sobre la potestad de
revisión de la
Contraloría. Ahora bien, la consulta se ha originado en una solicitud
de documentos respecto de un ente público, pero en la documentación remitida la SUGEF se refiere también a
la situación de documentos de personas privadas. Lo anterior obliga a
diferenciar a fin de establecer cuál es el alcance de la facultad de revisión
de documentos de la
Contraloría.
1-. Una amplia potestad para revisar documentos
públicos
Dispone el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Contraloría:
" GARANTÍA DE ACCESO Y
DISPOSICIÓN DE INFORMACIÓN
Con las salvedades de orden
constitucional y legal para cumplir con sus cometidos, la Contraloría General
de la República
tendrá acceso a cualquier fuente o sistema de información, registro, documento,
instrumento, cuenta o declaración de los sujetos pasivos públicos.
Con las salvedades de orden constitucional
y legal, la
Contraloría General de la República tendrá acceso
a la contabilidad, correspondencia y en general a los documentos emitidos o
recibidos por los sujetos pasivos privados, para el ejercicio del control y la
fiscalización aquí contemplados.
Para el cumplimiento de las
anteriores atribuciones, sólo estarán investidos de autoridad los servidores de
la Contraloría
General de la
República acreditados para ello.
Los funcionarios, empleados o
particulares que sean requeridos al efecto, deberán suministrar, en el plazo
que ella les fije, la información o piezas documentales o instrumentales
solicitadas".
El artículo legal diferencia
entre la facultad para revisar los documentos e información de los sujetos
pasivos públicos y aquélla de los sujetos pasivos privados. El objeto de esta
potestad es más restringido que tratándose de documentación pública.
Puesto que la Ley hace referencia a las
salvedades de orden constitucional para cumplir con su cometido, habría que
determinar si la regulación constitucional limita el acceso de la Contraloría a la
información de los sujetos pasivos públicos. El punto puede ser visto en
relación con los derechos contenidos en el artículo 24 de la Constitución Política,
respecto de la garantía de autonomía que consagra el numeral 188 de la Carta Política,
pero también en cuanto al límite establecido en el numeral 30 del Texto
Fundamental. Por demás, el término "salvedades de orden
constitucional" está dirigido, en primer término, al fin de la potestad:
la información que se solicite debe ser necesaria para determinar el correcto
manejo de los fondos públicos, ámbito de competencia constitucional de la Contraloría General.
Cabría agregar que, dentro de
esas salvedades constitucionales, no se encuentra el artículo 24
constitucional, puesto que éste no consagra garantía constitucional alguna en
relación con los documentos públicos,. El texto del artículo 24 es claro en
cuanto que "son inviolables los documentos privados", sin que
establezca disposición alguna respecto de la información o documentos públicos.
Y es que respecto de éstos no existe garantía de inviolabilidad, sino que el
principio es su publicidad. En efecto, el artículo 30 de la Constitución
garantiza el acceso a toda la información de interés público que consta en las
oficinas públicas. Lo que implica que cualquier habitante del país tiene
derecho a acceder a la información contenida en los documentos públicos, salvo
que constituyan secretos de Estado. El límite en orden a los entes públicos está,
entonces, dado por la información de interés privado que conste en esas
oficinas públicas o porque jurídicamente pueda considerarse que se está en
presencia de un secreto de Estado.
Por otra parte, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la autonomía garantizada a los
entes autónomos por los artículos 188 y 189 no resulta vulnerada por la
sujeción al control superior que ejerce el Órgano de Control (así, por ejemplo,
resolución N. 4835-2001 de 14:56 hrs. del 6 de junio de 2001). Por consiguiente,
es válido afirmar que dentro de las "salvedades constitucionales"
como límite de la potestad de revisar documentos públicos no se encuentra la
autonomía de los entes autónomos. De modo que las salvedades constitucionales
se refieren al fin de la revisión y al objeto de la función propia del Órgano
Contralor.
Si partimos de esos principios
constitucionales y tomando en cuenta lo dispuesto por la Ley de la Contraloría, no
debería existir duda sobre la posibilidad de que el Órgano de Control revise cualquier
documentación referente a un ente público sujeto a fiscalización. De la
jurisprudencia constitucional pareciera desprenderse que esa potestad es,
incluso, de principio:
"Por principio general,
las potestades públicas son un poder-deber, lo que sin duda implica que la
institución que tiene una determinada potestad en materia de su competencia, no
sólo puede, sino que debe ejercerla. Al tener respecto de los fondos públicos
una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, la Contraloría General
de la República
no puede ver limitada su actuación a una simple recepción de documentos o
constatación de hechos, motivo por el cual se le reconoce la potestad de
investigación de las posibles anomalías en el manejo de los fondos públicos, lo
que le permite revisar libros contables y sus anexos, citar a los funcionarios
responsables e inclusive, recomendar las sanciones correspondientes, todo en el
marco de un procedimiento en el que se da pleno respeto de las garantías del
debido proceso, en los términos que ya han sido reconocidos en la
jurisprudencia constitucional …". Sala Constitucional, resolución N.
6326-2000 de 16:18 hrs. del 19 de julio de 2000.
El punto es si un límite
válido está constituido por el principio de confidencialidad contenido en el
artículo 132 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica, a lo cual nos
referiremos más adelante.
Baste señalar ahora que, como
todo derecho el establecido en el artículo 30 no es absoluto, por lo que la ley
podría establecer supuestos en que para satisfacer determinados fines de
interés público restrinja el ejercicio del derecho sobre cierta información. La
restricción tendría que satisfacer los principios de razonabilidad y
proporcionalidad y lógicamente no podría abarcar todo el funcionamiento del
organismo público.
2-. El acceso a la información privada
La inviolabilidad de los
documentos e información privada constitucionalmente no es oponible a la Contraloría General
cuando se trate de los libros de contabilidad y sus anexos para fiscalizar el
correcto uso de los fondos públicos. Empero, corresponde a la ley regular los
casos en que esa revisión es posible. Ergo, la potestad no es general, sino que
puede ser ejercida exclusivamente en los casos que la ley establece. De allí que
sea relevante el segundo párrafo del artículo 13 antes trascrito, en cuanto
faculta al Órgano de Control a revisar "la contabilidad, correspondencia y
en general a los documentos emitidos o recibidos por los sujetos pasivos
privados".
Dado que la ley se refiere a
los "sujetos pasivos privados" se sigue, como lógica consecuencia,
que la potestad de revisión no es ilimitada y que, por el contrario sólo puede
ser ejercitada en relación con quien –conforme la ley- califique como sujeto
pasivo privado. La Ley
Orgánica de la
Contraloría no contiene una definición expresa de quién es
sujeto pasivo privado. No obstante, contiene elementos suficientes que permiten
al Órgano de Control definir cuáles personas privadas se enmarcan dentro de ese
término. Debe tomarse en consideración, al respecto, que el artículo 4, inciso
b) de su ley, se refiere a los sujetos privados que sean custodios o
administradores de los fondos públicos, sin precisar el título por el cual lo
sean. Pero la competencia de la
Contraloría respecto de los sujetos privados abarca también a
los particulares que reciban beneficios patrimoniales o sean liberados de
obligaciones por parte de un sujeto integrante de la Hacienda Pública
(artículo 5 de la Ley).
Por consiguiente, consideramos que el ámbito de los sujetos pasivos privados se
construye a partir de criterios más amplios que los que permiten definir el
concepto de Hacienda Pública, contenido en el artículo 8 de esa Ley, a cuyo
tenor:
"Artículo 8.-
Hacienda Pública
La Hacienda Pública
estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir,
administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y
las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso
presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y
la responsabilidad de los funcionarios públicos.
Respecto a los entes públicos
no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o
las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública
los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir
sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante
norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y
órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración
descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos
del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran
la Hacienda Pública;
en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido
en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.
El patrimonio público será el
universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los
sujetos componentes de la
Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública,
el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas
públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o
custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades
establecidas en el párrafo anterior". La negrilla no es del original.
Observamos que este artículo 8
introduce un elemento nuevo a lo dispuesto en los artículos anteriores de la Ley Orgánica de la Contraloría, y que su
efecto es restringir la inclusión de las entidades privadas en el concepto de
Hacienda Pública, con el efecto consecuente en el concepto de "recursos de
Hacienda Pública". Ello por cuanto a tenor de ese artículo no es
suficiente que la persona privada administre o disponga, por cualquier título,
de fondos públicos, (elementos presentes en el artículo 4, b) de la Ley de la Contraloría) sino que
para formar parte de la
Hacienda Pública es necesario que esos recursos "hayan
sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida
presupuestaria". Pero bien podría suceder que la entidad privada
administre o custodie recursos públicos por un mecanismo diferente al de una
"norma o partida presupuestaria", términos
que tienen una significación propia en el Derecho Presupuestario.
No obstante, la interpretación
del alcance de la potestad de revisión de la Contraloría debe
resultar independiente de que los fondos hayan sido "transferidos o
puestos a la disposición" del ente "mediante norma o partida
presupuestaria", debiendo darse prevalencia a la circunstancia de que se
administre, custodia o se disfrute de fondos públicos o de origen público.
Por el contrario, cabría
discutir si constitucionalmente es válido que la Contraloría General
pueda ejercer una revisión de documentos de una entidad privada que legalmente
no pueda ser considerada parte de la Hacienda Pública,
su patrimonio no sea público, no administre o custodie por cualquier título
fondos públicos o bien, no haya recibido beneficios patrimoniales, gratuitos o
sin contraprestación alguna de un integrante de la Hacienda Pública.
3-. La confidencialidad de la información
recabada por la SUGEF
La Superintendencia General
de Entidades Financieras ha discutido la posibilidad de entrega de información
relacionada con las entidades fiscalizadas, en virtud del deber de
confidencialidad establecido en el artículo 132 de la Ley Orgánica del
Banco Central. Considera la
Superintendencia que dicho deber sólo puede ser excepcionado
en los casos expresamente indicados por su ley, por ejemplo cuando se trata de
una autoridad judicial. Se afirma que al no ser la Contraloría General
una autoridad judicial, el principio de confidencialidad surte sus efectos.
Además, la SUGEF
ha considerado que la Ley
de la Contraloría
cede ante lo dispuesto por el artículo 132 de mérito, en razón de tratarse de
una norma posterior. Afirma, al efecto, que el artículo 13 de la propia Ley de la Contraloría permite
limitar el acceso de este Órgano a la documentación de que se trate.
Dispone el artículo 132 de
mérito:
"ARTÍCULO 132.-
Prohibición
Queda prohibido al
Superintendente, al Intendente, a los miembros del Consejo Directivo, a los
empleados, asesores y a cualquier otra persona, física o jurídica, que preste
servicios a la
Superintendencia en la regularización o fiscalización de las
entidades financieras, dar a conocer información relacionada con los
documentos, informes u operaciones de las entidades fiscalizadas. La violación
de esta prohibición será sancionada según lo dispuesto en el artículo 203 del
Código Penal. Tratándose de funcionarios de la Superintendencia
constituirá, además, falta grave para efectos laborales.
Se exceptúan de la prohibición
anterior:
a) La información que la Superintendencia
deba brindar al público en los casos y conforme a los procedimientos
expresamente previstos en esta ley.
b) La información requerida
por orden de autoridad judicial competente.
c) La información solicitada
por la Junta Directiva
del Banco Central, por acuerdo de por lo menos cinco de sus miembros, en virtud
de ser necesaria para el ejercicio de las funciones legales propias de ese
órgano. En estos casos, los miembros de la Junta Directiva y
demás funcionarios del Banco Central estarán sujetos a la prohibición indicada
en el párrafo primero de este artículo.
d) La información de interés
público, calificada como tal por acuerdo unánime del Consejo Directivo.
Salvo en los casos que esta
ley establece, ningún funcionario de la Superintendencia
o miembro del Consejo Directivo podrá hacer público su criterio acerca de la
situación financiera de las entidades fiscalizadas.
Sin perjuicio de las sanciones
aplicables, el Superintendente deberá informar al público, por los medios y en
la forma que estime pertinentes, sobre cualquier persona, física o jurídica,
nacional o extranjera, que realice actividades de intermediación financiera en
el país sin estar autorizada de conformidad con esta ley".
La información que recabe la Superintendencia
relativa a documentos, informes u operaciones de las entidades financieras
fiscalizadas no puede ser objeto de divulgación o comunicación a terceros. Dado
que la violación a la confidencialidad se sanciona disciplinaria y penalmente,
el legislador precisó los casos de excepción. De la interpretación literal de
dicho artículo, habría que concluir que la SUGEF sólo puede dar información a la Contraloría bajo los
mismos supuestos que al público, sea cuando lo ordena la propia Ley N. 7558
(para cuya precisión debe tomarse en cuenta que el artículo 128 de la Ley N. 7558 fue derogado
por la N. 7983 de
16 de febrero de 2001), o bien, cuando la información ha sido calificada de
interés público por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.
Además, si partimos de su argumento, habría que interpretar que al aprobar la Ley N.7558, la Asamblea pretendió
limitar el ejercicio de la potestad legislativa hacia el futuro, por cuanto
toda excepción al principio de confidencialidad tendría que ser incluido en
dicha Ley. Ergo, excepciones incluidas en otra ley no tendría efecto sobre la
prohibición que se establece.
Como admite la Contraloría General
al responder a la audiencia que se le ha otorgado, la difusión indiscriminada de
los informes o datos referentes a la situación financiera, económica, contable
de las entidades financieras fiscalizadas por la SUGEF puede afectar no solo
el desenvolvimiento de la entidad expresamente concernida, sino
fundamentalmente de la totalidad del sistema financiero nacional y, con ello,
la economía del país. De allí el interés del legislador de proteger la
información de esas entidades, tanto si se trata de una entidad financiera
pública no protegida por la garantía del artículo 24 constitucional como si se
está en presencia de una entidad privada, la cual es titular de derechos
fundamentales a la intimidad, autodeterminación informativa y a la
inviolabilidad de sus documentos privados. Derechos que ceden frente a la Superintendencia
en virtud de la función de regulación y fiscalización del sistema financiero,
pero que –en principio- se mantienen frente a terceros.
Es interés general la
estabilidad y solvencia del sistema financiero y la confianza del público en su
desempeño; estabilidad que puede ser afectada por informaciones incorrectas,
especulaciones o malas interpretaciones sobre situaciones financieras. Por
ello, la salvaguarda de ese interés justifica, en criterio de la Procuraduría, la
confidencialidad de la información referente a los entes financieros públicos
y, por ende, la restricción implícita al artículo 30 constitucional. En
relación con las entidades financieras privadas, procede recordar que el
principio constitucional es la inviolabilidad, lo que implica que los otros
particulares no tienen derecho de acceso a la información privada de esos entes
y que esa garantía se impone también a los organismos públicos, puesto que
requieren una habilitación especial para revisar la documentación privada. Se
debe tomar en cuenta que los Principios de Basilea, consagran como criterio
adicional al principio básico N. 16, el deber de confidencialidad del
supervisor y prevé que éste debe ser establecido por ley:
"El supervisor debe, por
ley, dar tratamiento confidencial a la información que recibe como parte del
proceso de supervisión. No obstante, cuenta con facultades para revelar
información en ciertas circunstancias. La ley impide la revelación de
información confidencial, excepto que el supervisor tenga la garantía de que
quien la recibe también la tratará como tal, o excepto que se deba revelar por
ley".
No obstante, la
confidencialidad no puede constituir un obstáculo para el cumplimiento de las
potestades públicas, particularmente en relación con los organismos de control
a los cuales el propio Texto Fundamental reconoce un derecho de informarse.
El artículo 24 constitucional
concede a la Contraloría
un poder de revisión sobre documentos privados con el objeto de controlar el
correcto manejo de los fondos públicos. Ciertamente, no hace lo propio en
relación con los documentos públicos. Y no lo hace porque a la luz de las
competencias del Órgano Contralor esa facultad es implícita. En efecto, los
artículos 183 y 184 de la Constitución Política claramente someten a los
organismos públicos al control de la Contraloría General.
Si la Contraloría
está obligada a fiscalizar, vigilar la Hacienda Pública,
y el control de los fondos públicos "es asunto de orden público"
(Sala Constitucional, resolución N. 2864-92 de 15:00 hrs. del 9 de septiembre
de 1992), resulta claro que debe tener la potestad de revisar cualquier
información, los documentos e informes públicos que se refieren a dicha
Hacienda Pública, tanto si dicha información o documentos constan en el
organismo público que en ese momento es fiscalizado como si están en otra
oficina pública. Un control cruzado de información puede ser recomendable para
ese correcto control y fiscalización, de allí que deba ser admitido que el
Órgano de Control pueda solicitar a otra oficina pública información sobre el
organismo público que está siendo objeto de fiscalización. Un criterio
contrario podría afectar no sólo el sistema de control de los fondos públicos,
sino el orden público del cual forma parte, precisamente, la regulación y
control de los fondos públicos.
Ahora bien, señala la Superintendencia
que el término "con las salvedades constitucionales y legales"
utilizado por el legislador en el primer párrafo del articulo 13 de la Ley de la Contraloría determina
que la potestad de revisión de la documentación pública no es absoluta y que,
por el contrario, debe ser limitada. Como se indicó anteriormente, el artículo
13 debe ser interpretado de conformidad con las disposiciones constitucionales
que regulan el accionar de la Contraloría General, así como con los principios
que se deducen de la jurisprudencia constitucional. De ello se deriva que la
facultad de revisión sobre los documentos públicos, incluidos los
confidenciales, debe enmarcarse dentro del ámbito de competencia de la Contraloría, sea la
revisión de documentos se produce porque hay una actuación de tales
competencias y esa actuación tiende a cumplir los cometidos constitucionalmente
asignados al Órgano de Control. En la resolución N. 4835-2001 de 14:56 hrs. del
6 de junio de 2001, la Sala
señaló que:
"..si bien este Órgano
tiene facultades muy amplias de investigación para controlar y fiscalizar la Hacienda Pública,
este concepto a su vez delimita su ámbito de competencia, considerándose, por
ende, arbitrarias las actuaciones que realice este Órgano en los supuestos en
que no se discuta el manejo eficiente y legal de la Hacienda Pública…"
En la medida en que se esté
ante documentación o información relacionada con los fondos públicos, una
restricción del derecho de acceso de la Contraloría tendría que ser expresamente
establecida, sin que pueda presumirse.
Ahora bien, la SUGEF ha argumentado que el
principio de confidencialidad es oponible a la Contraloría porque la Ley 7558 es posterior a la Ley de la Contraloría. Se
parte, así, de la existencia de una antinomia normativa, derivada del hecho de
que ambas normas jurídicas regularían en forma diferente el acceso a la
información, con lo cual sus efectos se excluyen.
Como ha indicado en reiteradas
ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser
resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico,
el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último,
por cuanto la Ley
de la Contraloría,
N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N.
7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los
criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no
constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios
que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las
normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las
leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio
cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es
válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un
criterio de especialidad.
La disposición del artículo
132, en cuanto establece la confidencialidad de la información recabada por la Superintendencia
en el ejercicio de sus funciones, es general: se establece una regla cuya
pretensión es regular en forma general y uniforme el acceso a la información
constante en ese órgano. Además, abarca tanto la información de entidades
públicas como de las entidades privadas en la medida en que una y otras sean
entidades fiscalizadas. Por su generalidad es que la norma admite excepciones.
Frente a esa disposición de índole general, prohibitiva del acceso a la
información y, por ende, a su divulgación, tenemos una disposición que autoriza
a la Contraloría
el acceso a información pública y privada en tanto la información esté referida
a los fondos públicos. Esta norma es especial no sólo porque se refiere a un
único órgano (la
Contraloría) sino también por su objeto (todo documento
público o documento privado en tanto permitan determinar el correcto manejo de
los fondos públicos). Es de advertir, además, que aún cuando no pudiese
establecerse el criterio de especialidad de la Ley de la Contraloría, no resultaría aplicable el criterio
cronológico. El artículo 13 de la
Ley de la
Contraloría tiene como objeto concretizar las disposiciones
constitucionales aplicables al Órgano de Control en materia de acceso a la
información. En ese sentido, puede considerarse una norma de ejecución de las
disposiciones y principios constitucionales en la materia. Así lo reconoce
expresamente la resolución de la Sala Constitucional, N: 6326-2000de 16:18 hrs.
del 19 de julio de 2000:
"…Refuerza lo anterior,
el hecho de que para que la
Contraloría lleve en forma efectiva esta tarea (fiscalización
de los fondos públicos), la propia Constitución Política en su artículo 24 le
dota de una facultad especial, cual es la posibilidad de revisar los libros de
contabilidad y sus anexos con fines tributarios y para fiscalizar la correcta
utilización de los fondos públicos respectivos, facultad que la Ley Orgánica de la
contraloría General de la
República desarrolla en el artículo 13. Queda claro que estas
competencias tienen su origen en normas de rango constitucional, y están
desarrolladas en leyes, tales como en la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
N. 7428, la Ley
de Creación de la
Autoridad Presupuestaria, número 6821, la Ley del Equilibrio Financiero
del Sector Público, número 6955, y en lo que respecta al control del
presupuesto, contratación y recursos municipales, en el propio Código Municipal
vigente…". Sala Constitucional, resolución N. 6326-2000 de 19 de julio de
2000.
Pero esas normas y principios
constitucionales no sólo son el fundamento del artículo 13 de la Ley N. 7428. Antes bien,
deben informar la interpretación del artículo 132 de referida cita. Una
interpretación de dicho numeral que conlleve a restringir el acceso a la
información relativa a los fondos públicos sobre entidades públicas o privadas
(en tanto puedan considerarse sujetos pasivos de la fiscalización de la Contraloría) sería
dudosamente constitucional. Por consiguiente, sólo es válido afirmar la
confidencialidad de la información frente a la Contraloría en el
tanto en que se esté en presencia de información y documentación privada ((los
estados financieros, crediticios y tributarios tienen ese carácter, Sala
Constitucional, resolución N. 5170-97 de 15:45 hrs. del 29 de agosto de 1997),
referida a una entidad financiera fiscalizada que no participe en la custodia y
administración de los fondos públicos o bien, que no disfrute beneficios
patrimoniales otorgados por los integrantes de la Hacienda Pública.
La resolución de la Sala Constitucional
antes transcrita señala en forma clara que las potestades de la Contraloría General
deben enmarcarse dentro del concepto de control y fiscalización de los fondos
públicos. La información no puede ser recabada para fines de divulgación. De
ello se sigue que es correcta la interpretación que en su momento realizó la Dirección General
de Asuntos Jurídicos del Órgano Contralor, en el sentido de que el deber de
confidencialidad impregna también a la Contraloría y sus funcionarios en la custodia y
manejo de la información que le transfiere la Superintendencia General
de Entidades Financieras (oficio 2605 de 16 de marzo de 1998).
CONCLUSIÓN:
Por lo antes expuesto, es
criterio de la Procuraduría
General de la
República, que:
1-. Las potestades en materia de control de la Hacienda Pública
que la
Constitución Política asigna a la Contraloría General
de la República
determinan la facultad de acceso a toda la información pública y, por ende, los
documentos públicos referidos a fondos públicos.
2-. En ejercicio de esas potestades y siempre
enmarcada por el fin de correcto manejo de los fondos públicos, la Constitución Política
faculta al Organo de control para revisar documentos
privados e información de interés privado. Lo cual implica que los derechos
consagrados por el artículo 24 no son oponibles a la Contraloría por los
sujetos pasivos privados.
3-. En razón del origen constitucional de las
potestades y facultades de la Contraloría General se sigue, como lógica
consecuencia, que la confidencialidad establecida en el artículo 132 de la Ley Orgánica del
Banco Central no puede serle opuesta. Por lo que la Contraloría tiene la
facultad de solicitar a la Superintendencia General de Entidades Financieras
la información y documentos referidos a los entes públicos financieros y de los
entes financieros privados que califiquen como sujetos pasivos de control de la Contraloría, en el
tanto esa información o documentos estén relacionados con los fondos públicos.
4-. Lo anterior significa que la referida
confidencialidad sólo es válidamente oponible a la Contraloría General
cuando se esté ante información de las entidades financieras privadas que no
integran la Hacienda
Pública, no participan en la administración o custodia de
fondos públicos o no reciban beneficios patrimoniales de parte de las entidades
integrantes de la
Hacienda Pública.
De Ud. muy atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
Copia:
Lic. Luis Fernando Vargas Benavides
Contralor General de la República
MIRCH/mvc
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