Dictamen : 036 - del 07/02/2002

C-036-2002

7 de febrero de 2002

Licenciado

Jesús Aníbal González Orozco

Presidente

COLEGIO DE ENFERMERAS DE COSTA RICA

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio CECR-0020-2002, de fecha 14 de enero del año en curso, de la siguiente manera:

1. PROBLEMA PLANTEADO:

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor en torno a la interpretación del artículo 9º de la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, Ley número 2343 de fecha 4 de mayo de 1959, en el cual se contempla a la fiscalía como parte integrante de la Junta Directiva, añadiéndose que si bien es cierto durante muchos años la fiscal participó de las reuniones con voz y voto, hoy esa situación se ha convertido en un conflicto de intereses que les urge solucionar.

Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el dictamen escrito número 023, de fecha 14 de diciembre del año próximo pasado que contiene la opinión legal de la Institución.

2. PREÁMBULO:

La consulta que se nos plantea es con fundamento en la disposición contenida en el artículo noveno de la Ley número 2343 de fecha 4 de mayo de 1959, mediante el cual se define la composición de la Junta Directiva del Colegio en mención. No obstante, de previo a examinar el fondo del asunto planteado, consideramos oportuno referirnos a algunos aspectos preliminares que nos ayudarán a dilucidar el tema consultado.

Establece el artículo primero de la Ley objeto de este análisis:

"Artículo 1º_ Se establece el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con domicilio en la ciudad capital al que se concede personería jurídica."

En primer término y atendiendo la disposición transcrita debemos señalar que el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, al igual que los demás Colegios Profesionales que existen en nuestro país, constituye una corporación institucional a la que se integran obligatoriamente todas aquellas personas que obtienen el título universitario que los acredita como profesionales en enfermería, quienes se supeditan al control y fiscalización del colegio para el ejercicio de su profesión, en estricta protección al "interés de la colectividad" que encierra su correcto ejercicio.

Los fines que persigue el Colegio, y que tienen relación con la labor fiscalizadora apuntada en el párrafo precedente se encuentran definidos en el artículo 3º de la ley de cita, que literalmente establece:

"Artículo 3º.- Es objeto del Colegio promover el desarrollo de la Enfermería; proteger su ejercicio como profesión, dar licencia para ejercerla y conceder o negar la incorporación; defender los derechos de sus integrantes, promover su mejoramiento económico y ejercer la vigilancia y jurisdicción disciplinaria en relación con el ejercicio profesional, prestando especial atención al logro de la elevación paulatina y adecuada de los honorarios profesionales."

Así las cosas, vemos como el colegio profesional, y en particular el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, posee fines públicos, en el tanto el Estado provee a esas agrupaciones de funciones de regulación y de vigilancia para el ejercicio óptimo de la profesión. En este sentido ha dicho la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

"Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado, para cuyo cumplimiento éste dota a las corporaciones de funciones de regulación y de policía, funciones que normalmente pertenecen y son ejercidas por el mismo Estado. Dentro de las funciones administrativas desempeñadas por los citados Colegios están las de fiscalización y control respecto del correcto y eficiente ejercicio profesional (…). Por ello se dice que estos Colegios son titulares de potestades de imperio respecto de sus miembros, los cuales entran en una relación jurídica administrativa de sujeción especial como destinatarios de los actos administrativos, en ejercicio de aquella potestad disciplinaria, expresiva de la función administrativa que desarrolla y que dicta el Colegio profesional." (Voto Constitucional número 0789-94 de las 15:27 horas del 8 de febrero de 1994.)

En concordancia con lo expuesto es dable denotar que la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, responde a la figura denominada Entes públicos no estatales. Dicha figura los conceptualiza como personas de Derecho Público, en atención a los objetivos que persiguen y a las funciones que se les han encomendado.

Este órgano asesor se ha pronunciado en numerosas ocasiones con respecto a la figura de los entes públicos no estatales, siendo importante rescatar lo señalado mediante dictamen C-127-97 de fecha 11 de julio de 1997, en el que señaló:

"Bajo la denominación de "entes públicos no estatales" se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta - total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función.

En relación con el carácter público de esta figura jurídica, la Procuraduría ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse indicando que la "... razón por la cual los llamados «entes públicos no estatales» adquieren particular relevancia para el Derecho Público reside en que, técnicamente, ejercen función administrativa. En ese sentido, sus cometidos y organización son semejantes a los de los entes públicos. En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. El ente, a pesar de que su origen puede ser privado, sus fondos privados y responder a fines de grupo o categoría, es considerado público porque es titular de potestades administrativas; sean éstas de policía disciplinarias, normativas, etc. En ejercicio de esas potestades, el ente público no estatal emite actos administrativos. Es, en esa medida, que se considera Administración Pública" (O.J.-015-96 de 17 de abril de 1996). En nuestro dictamen Nº 198-96, del pasado 5 de diciembre, agregábamos que los colegios profesionales son corporaciones públicas a las que se le asignan objetivos que trascienden la simple promoción y defensa de los intereses comunes de sus agremiados. A dicha función se le agrega la de velar por el correcto ejercicio de la profesión, fiscalizando el desempeño de sus agremiados en resguardo de los legítimos intereses de los usuarios de sus servicios; ámbito en el que, para la protección del interés público involucrado, el ordenamiento les ha conferido atribuciones públicas (esta bifurcación de la actividad de los colegios profesionales fue comentada por la Sala Constitucional en su voto Nº 493-93 del 29 de enero de 1993). Esta conceptualización de los colegios profesionales como corporaciones públicas, aparece incorporada en la jurisprudencia administrativa emanada de esta Procuraduría desde lejana fecha, tal y como puede observarse en su oficio Nº 328-82 del 30 de noviembre de 1982: Las Corporaciones constituyen entes públicos no estatales, integrados por grupos de personas con intereses comunes; su substrato es personal, lo que importa sobretodo porque es el grupo el que concurre a formar la voluntad interna del ente. A diferencia de las Asociaciones privadas, la pertenencia a la corporación depende de una cualidad objetiva y es de carácter compulsiva. En efecto, para ser miembro de una Corporación se requiere ser titular de un interés común que defiende la Corporación, o bien, poseer un oficio o profesión en un campo específico del quehacer humano. El carácter compulsivo se fundamenta en que sólo la pertenencia a la Corporación, permite el ejercicio del oficio o de la profesión, o bien la satisfacción del interés común. En doctrina el ejemplo típico de las Corporaciones de Derecho Público lo constituyen los Colegios Profesionales. En consecuencia, los Colegios Profesionales son corporaciones de Derecho Público, de afiliación obligatoria para quienes ejercen una determinada profesión. Hay un interés público en la existencia de estos entes, justificado por la índole de las funciones que desempeñan."

En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto Nº 5483-95 de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995, en el que manifestó:

(...) La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada «Administración Corporativa», que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas ... Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de las Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma ... Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense: a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas: una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad" (En sentido similar ver las sentencias Nº 1386-90 del 24 de octubre de 1990 y Nº 789-94 del 8 de febrero de 1994).

Así las cosas, es dable denotar que el carácter de ente público - aunque no estatal- del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, determina que el mismo se considere parte de la Administración Pública y que, en el tanto realice funciones administrativas, le sea aplicable la normativa de Derecho Público, de conformidad con lo que al efecto señala el numeral tres, párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública al considerar que, "El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario".

    En este sentido, dicha agrupación está afecta al principio de legalidad, rector de todo el actuar administrativo, y que se encuentra dispuesto en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que en su orden señalan:

"Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes (…)."

"Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.".

    Con respecto a dicho principio, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto número 3410-92 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992, ha expresado que:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico - reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente -; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". ( El destacado no es del original)

    En el mismo sentido, mediante voto número 1739-92 de las 11:45 horas del 1º de julio de 1992 indicó:

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso - para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)". (El resaltado es nuestro)

    De lo anterior podemos concluir que el Colegio de Enfermeras de Costa Rica se configura como un ente público no estatal, que en el tanto realice funciones administrativas, se encuentra regido por el Derecho Público, y por ende, afecto al principio de legalidad y a las demás normas administrativas. No obstante, debe quedar claro que también actúa fuera de dicho ámbito, en el tanto se vincula con otros sujetos sobre la base del principio de la autonomía de la voluntad, estando dichas relaciones regidas por el campo del Derecho Privado.

3. FONDO DEL ASUNTO:

Establece el artículo 9º de la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras:

"Artículo 9º.- La Junta Directiva estará integrada por una Presidenta, una Secretaria, una Tesorera, una Fiscal y cuatro Vocales. Durarán dos años en sus funciones, no pudiendo ser reelectas para períodos sucesivos. Serán renovadas anualmente por mitades. La Junta sorteará cuáles miembros serán renovados el primer año." (El destacado no es del original)

    De la norma transcrita se denota con absoluta claridad la conformación del órgano colegiado denominado Junta Directiva, en los miembros que la misma ley define como integrantes de ésta, a saber presidenta, secretaria, fiscal y cuatro vocales.

    Al respecto, conviene rescatar que de conformidad con la doctrina es órgano colegiado, aquél compuesto por varias personas físicas, colocadas en situación de igualdad y encargadas de manifestar una voluntad que es la propia del órgano colegiado. Renato Alessi nos dice en ese sentido:

" Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano". (R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, Volumen I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p. 110.)

    En el mismo sentido se manifiesta la doctrina española y nacional al definir al órgano colegiado como :

"(...) aquél integrado por personas físicas, por sí o como órganos de otros entes, las cuales manifiestan una voluntad que viene a constituir la del órgano colegiado", GARCIA TREVIJANO FOS: Tratado de Derecho Administrativo, T. II, V. I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481.

"(están formados)...por varias personas, todas en posición de igualdad recíproca para el ejercicio simultáneo de la misma función. Esta función es la misma porque todos intentan producir un mismo efecto jurídico". E. ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, I, Tesis IX, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1976, p. 8.

    Sobre el mismo tema, este Despacho en dictamen C-015 de fecha 27 de enero de 1997 señaló:

"La titularidad del órgano reside en varias personas físicas, lo que tiene importancia en cuanto a la constitución del órgano: sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con el ordenamiento, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar. Luego, la función es la misma para todos los integrantes: expresar una voluntad, juicio, proposición o decisión del órgano colegiado. El acto es así simple, en cuanto se trata de una única decisión independientemente del número de personas que concurra a formarla(…)."

    Así las cosas, podemos observar la importancia que tiene en una Junta Directiva el papel de todos y cada uno de sus miembros, en el tanto de que la función que se les asigna es la de expresar la voluntad del órgano colegiado, y en ese sentido es importante la concurrencia de ellos en la toma de decisiones. En esos términos se denota que la integración del órgano con el número de miembros previstos en la Ley es un requisito necesario para el ejercicio de su competencia, de manera que solo con la reunión del quórum el órgano se constituye válidamente y puede ejercitar sus funciones.

"Tal y como lo ha reseñado este Despacho en distintas oportunidades, la integración de los órganos colegiados es un aspecto de organización que tiene consecuencias importantes para la validez de los actos que adopten. En efecto, para que un órgano pueda funcionar válidamente, requiere el nombramiento de todos sus miembros. Ello es lo que se conoce con el nombre de quórum estructural, a saber, el número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que el mismo pueda sesionar válidamente. Sobre dicho requisito, en el Dictamen C-136-88, de 17 de agosto de 1988, la Procuraduría indicó: "El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley". (Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República 025-98 de 19 de marzo de 1998)

    De acuerdo a lo esbozado, valga retomar la disposición objeto de este análisis, en el sentido de que la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, en su numeral 9º, instituyó con toda claridad la integración de su Junta Directiva, señalando taxativamente los miembros componentes de la misma. En este sentido es como vemos que la figura del fiscal se encuentra comprendida dentro de éstos, y en consecuencia, como miembro del órgano es cotitular de la competencia que le ha sido atribuida a éste en virtud de la Ley, siendo que como tal, goza del conjunto de posibilidades de actuación (derechos a voz y voto) dentro de la Junta Directiva para integrar su voluntad, derivada de la voluntad conjunta de sus miembros.

    Por ende, hay que señalar que su presencia o ausencia dentro de las sesiones del Colegio puede incidir en la formación del quórum requerido para sesionar. De hecho, cuando el artículo 10 del Cuerpo Legal en examen estipula que el quórum para sesionar válidamente será de cinco miembros, parte del presupuesto de que el Colegio está integrado por ocho miembros, y por ende, está tomando en cuenta al Fiscal para su conformación. (véase en idéntico sentido dictamen C-204-98 de 2 de octubre de 1998)

    No obstante lo dicho, llama poderosamente la atención a este Organo Asesor que el legislador incluyera al fiscal como un integrante más de la Junta Directiva, sobre todo si nos percatamos que la figura del fiscal viene a cumplir una de las funciones más importantes y delicadas dentro del colegio profesional, en el tanto se constituye en vigilante de las actuaciones de los profesionales, e inclusive del mismo órgano colegiado que integra, denotándose la inconveniencia de ese doble papel, en el tanto participa de las deliberaciones y decisiones de Junta Directiva, y es a su vez contralor de tales actuaciones. (véase numeral 20 del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras, Decreto Ejecutivo número 11 de 10 de agosto de 1961 en cuanto a las funciones encomendadas al fiscal).

    Sin embargo, y a pesar de lo señalado, debemos recordar que el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, al igual que los demás colegios profesionales del país, es un ente público no estatal, que realiza funciones administrativas (vigilancia y policía, entre otras), y por ende se encuentra afecto al Derecho Público y al principio de legalidad que señalábamos en los párrafos precedentes. En este sentido, es clara la norma en definir que el fiscal es un miembro más de su Junta Directiva, y aunque parezca no ser lo más conveniente, así se encuentra dispuesto en el numeral que da origen a esta consulta y debe respetarse.

    Téngase presente que existe un precepto constitucional que dispone el principio de la obligatoriedad de las normas, en el tanto señala:

"ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice. No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa. La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario." (Los destacados no son del original)

    En todo caso, si se examina la inconveniencia de la norma, lo procedente sería pensar en una reforma a la disposición legal comentada, pues en el tanto la norma se encuentre vigente debe acatarse lo que ella disponga, de conformidad con el precepto constitucional señalado y de acuerdo al principio de legalidad que rige las relaciones de orden público.

IV. CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República

que:

1. A la luz del numeral 9º de la Ley número 2343 de 4 de mayo de 1959, el fiscal es un miembro más de la Junta Directiva del Colegio de Enfermeras de Costa Rica.
2. En virtud de su integración al órgano colegiado por mandato de ley, está en el deber de ejercer los derechos a voz y voto, siendo su actuación necesaria para que el órgano se considere correctamente integrado y pueda válidamente sesionar.

Del señor Presidente del Colegio de Enfermeras, se suscribe, con toda consideración,

Licda. Irene González Campos

PROCURADORA ADJUNTA

IGC/sac