Dictamen : 028 - del 23/01/2002

Este pronunciamiento cita el dictamen N° C-181-99, siendo lo correcto según su contenido, una opinión jurídica y no un dictamen con carácter vinculante.

C-028-2002

23 de enero de 2002

Señor

Luis Carlos Hernández Gutiérrez

Viceministro de Trabajo y Seguridad Social

Su Despacho

Estimado señor Viceministro:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No.VMT-DG-345-01 del 7 de agosto del 2001, en el cual consulta la naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica. Al respecto, conferí audiencia al Director de la Editorial en cuestión, mediante Oficio ADPB-506-2001 del 14 de ese mes.

    En respuesta a la audiencia de mérito, consideró el Gerente de esa Editorial que ésta es una institución pública no estatal, entendido el Estado como Gobierno Central. Se funda al efecto el dictamen de la Procuraduría General C-124-98 de 23 de junio de 1998 y el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública.

    Adjunta a la consulta, se remitió el criterio del Departamento de Asuntos Jurídicos de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF), Oficio No.DAJ-DESAF-064-01 del 11 de mayo de 2001. En éste, se afirma es necesario aclarar los pronunciamientos de la Procuraduría sobre la naturaleza jurídica de la Editorial al contener incongruencias.

    En ese sentido, se cita en dicho criterio que en el dictamen C-172-92 se consideró a la Editorial como institución pública estatal. Pero en el C-124-98 se aclara de oficio que ello se definió respecto a los entes privados y las empresas del Estado, concluyendo que aquélla es ente no estatal. Por fin, que en el C-181-99 se considera a la Editorial como Organo del aparato estatal.

(NOTA DE SINALEVI: El párrafo anterior cita el pronunciamiento N° C-172-92, siendo lo correcto el C-174-92.)

    Se cita igualmente, en la opinión legal de la Dirección General de mención, el voto de la Sala Constitucional No.9148-2000 de 15,43 hrs. del 17 de octubre de 2000. En el cual se acoge el dictamen C-124-98 de la Procuraduría General en cuanto a la naturaleza no estatal de la Editorial de comentario y considera aplicable a sus servidores el régimen laboral común.

    Un último elemento merece ser mencionado antes de referir las consideraciones pertinentes en relación con su consulta. En ésta se indica que nuestro pronunciamiento es necesario para resolver un reclamo administrativo pendiente ante la DESAF. Para ello, se supone necesario definir la naturaleza jurídica de la Editorial.

    Al respecto, este Despacho no desconoce que sus pronunciamientos siempre tienen interés para resolver situaciones jurídicas más o menos concretas. Sin embargo, como en otros casos, advertimos que de ningún modo el efecto vinculante de este dictamen sustituye la decisión que corresponde exclusivamente a la Administración consultante.

    Sin perjuicio de lo anterior, observamos que en el pronunciamiento C-181-99 –en el cual se advierte expresamente se trata de una opinión jurídica no vinculante- se dio contestación suficiente para resolver el reclamo de interés. La naturaleza jurídica de esa Editorial, no tiene necesaria incidencia en aquél, con vista en las razones expuestas entonces y en los dictámenes de cita.

    Además, la consulta sobre la naturaleza jurídica de esa Editorial ya fue objeto de pronunciamiento expreso en el dictamen C-124-98, avalado como se dijo en el voto No.9148-2000 de la Sala Constitucional. El replanteamiento de esa cuestión es por tanto solo atribuible a la supuesta confusión que refleja el criterio legal de la DESAF adjuntado y que atribuye a nuestros dictámenes.

    Con vista en lo anterior, procuraremos despejar cualquier duda que la aplicación de los pronunciamientos de esta Procuraduría General genere, sin reproducir o repetir el examen de la cuestión más que en lo necesario. En este sentido, el origen del cuestionamiento parece radicar en la calificación de estatal o no contenida en los dictámenes de cita, lo que de seguido abordamos.

    Pues bien, cuando el artículo 1 de la Ley de la Editorial Nacional (Actual Editorial Costa Rica), Ley No.2366 de 10 de junio de 1959 y sus reformas, (1) (En particular la Ley 2999 de fecha tres de julio de 1962, que la reforma y reproduce su texto íntegro modificado) dispone: "Créase como organismo del Estado…", el empleo del término Estado, tiene el mismo sentido, que en los dictámenes C-174-92 y C-181-99, el uso del calificativo Estatal, esto es, referirlo al Estado como organización global (2) ( Se trata de la institucionalización o instrumentalización de un fin del Estado a través de la Organización que se crea. En tal sentido, el Estado es el centro de referencia de todos los poderes y deberes propios de las autoridades públicas).

    En ese sentido, el Estado como unidad de actuación, es un concepto que permite ubicar la conducta de sus Organos y de las distintas Organizaciones Públicas, como sujetas al derecho administrativo (3) (Como corresponde conforme al artículo 2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). En efecto, la forma de creación por acto del Estado (ley) y la vinculación de la actividad con los fines atribuidos a éste (fin público), (4) (Véase los artículos 89 y 121 inciso 18 constitucionales en relación con los numerales 2 y 19 de la Ley de la Editorial Nacional, que disponen como fin de esta y de la República el fomento de la cultura) sindican la aplicación del régimen iuspublicista.

    Lo anterior, no desdice en nada de la técnica de personificación de dichas Organizaciones, si se quiere que éstas puedan ser titulares de derechos y obligaciones frente a los ciudadanos. (5) (Véase los artículos 3, 5ª), 8 y 20 de la Ley de la Editorial Nacional en cuanto configuran un patrimonio propio y autogobierno respecto de otras personas). Todo ente público, por el hecho de ser persona, es centro de imputación de su conducta con entera independencia del Estado sujeto (entendido como Organos o Poderes Constitucionales).

    Ahora bien, una menor vinculación al régimen jurídico público, por razón de la participación y defensa de intereses privados, reflejados en su organización, (6) (Véase la participación de la Asociación de Autores de Obras Literarias, Artísticas y Científicas en la conformación de la Asamblea de Autores y el Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica) el origen de sus fondos, actividad y su control, ha dado lugar a denominar a ciertos Entes Públicos como no Estatales. Si bien, toda excepción a la aplicación del derecho público a un ente público requiere norma expresa (7) (Véase el artículo 9 de la LGAP, y la obra de Eduardo Ortíz Ortíz. "Tesis de Derecho Administrativo" San José, Editorial Stradtmann, 1998. Página 368).

    Por otra parte, pese a que no existe unanimidad en la doctrina sobre los criterios determinantes para una tal caracterización, (8) (Véase la Opinión OJ-001-2001 del 23 de julio de 2001) en el dictamen C-124-98 se consideró que la Editorial es un ente público no estatal (9) (Podría agregarse que en cuanto ente público puede ser considerado Administración Pública. Esta es un concepto orgánico como funcional, donde hay órganos estatales hay necesariamente administración y derecho administrativo; y esto es aplicable a las personas jurídico públicas en cuanto ejerzan función administrativa. Véase los artículos 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de la LGAP.) Sin embargo, ello no permite determinar a priori la normativa y su interpretación aplicable, lo cual puede interesar a los efectos de su consulta.

    A modo de ejemplo, si en el voto de la Sala Constitucional No.9148-2000 se estima que el régimen laboral común es el aplicable a los servidores de la Editorial, ha de tenerse el cuidado de no incurrir en generalizaciones. Pues, siempre son aplicables los principios administrativos de la ley estatutaria, como lo recoge el voto No.1696-92 de esa Sala y el dictamen C-181-99.

    Tampoco ha de perderse de vista la doble capacidad de derecho público y privado atribuible a los entes públicos, (10) (Artículo 1 de la LGAP) que permite a la Editorial regirse por normas de derecho privado en su actividad contractual ordinaria, que es lo resuelto en el dictamen C-174-92; y normas de derecho público, que es lo atinente al dictamen C-181-99.

Conclusión

    Estése el consultante a lo dispuesto en el Dictamen de esta Procuraduría General C-124-98 en relación con la naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica. Igualmente, tome nota de la posible aplicación del régimen ius privatista a dicho ente público como prevé el dictamen C-174-92; sin desconocimiento del derecho público como contempla el dictamen C-181-99.

    Atentamente,

MSc. Luis Diego Flores Zúñiga

                      PROCURADOR CONSTITUCIONAL

Cc/ Sr. Habib Sucar Guzmán, Gerente de la Editorial Costa Rica