Dictamen : 155 - del 11/11/1993

C-155-93

San José, 11 de noviembre de 1993

Señor

Luis A. León Acuña

Presidente

F.R.C.A.C.R.H.A.

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de fecha 28 de setiembre del año en curso, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos:

PROBLEMA PLANTEADO

Expone en su misiva que por Ley 7277 se reforma la Ley 7147, Ley de Creación de Asbana, en el sentido de que el impuesto de un colón cincuenta céntimos que se cobra a los productos de banano en el país, pasará a distribuirse entre varias Organizaciones e Instituciones dentro de las cuales, se encuentra la que usted representa. Considera usted que la redacción de la ley no es muy clara y por lo tanto solicita que se le aclaren los siguientes puntos:

"A. El uso que nuestra Organización pueda darle a esos recursos.

Pueden llevarse a cabo proyecto (sic) de cualquier índole, siempre que se beneficien los pequeños productores de la Región.

O solamente pueden ejecutarse proyectos de cítricos y agroindustriales, sin que nuestra zona sea la más apta para ella.

B. Estamos frente a la creación de un impuesto o no es un impuesto, ya que la Ley no lo señala expresamente.

C. Es obligación de la Federación Regional presupuestar anualmente los ingresos, y mandarlos a la Contraloría General de la República para su aprobación antes de hacer uso de dichos recursos o es indispensable cumplir con dicho trámite, ya que esto atrasaría mucho su uso, y el espíritu de la Ley es que lleguen recursos económicos ágiles a los productos de la zona."

NORMAS JURIDICAS APLICABLES

Conviene tener presente lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 7147 de 30 de abril de 1990, reformado por Ley 7277 de 17 de diciembre de 1991, que en lo que interesa indica:

"Para fomentar la investigación y el desarrollo agroindustrial del excedente bananero no exportable, así como de los programas de diversificación agroindustrial de las zonas bananeras, se destinará un colón cincuenta céntimos (¢1.50) por caja exportada de banano a cargo del productor de acuerdo con la siguiente distribución:

d) Un 5% a la Federación de Centros Agrícolas Cantonales de la Región Huetar Atlántica.

(...) Lo recaudado por concepto de la obligación que aquí se establece, deberá ser presupuestado íntegramente para los fines señalados, sin que a dichos recursos se les pueda cambiar de destino.

Solamente el veinticinco por ciento (25%) de esos recursos podrá utilizarse para servicios personales, a excepción de las federaciones de centro agrícolas cantonales de las regiones Brunca y Huetar Atlántica los cuales no podrán utilizarlos para crear burocracia.

Los dineros correspondientes a las federaciones de centros agrícolas cantonales de las regios Brunca y Huetar Atlántica, se depositarán en una cuenta especial que abrirá para este efecto cada federación.

Estos fondos se presupuestarán en forma anual y serán utilizados fundamentalmente en actividades de investigación y fomento en el campo de cultivos cítricos, en el control de la mosca del Mediterráneo y en desarrollo agroindustrial de las respectivas regiones." (Lo resaltado no es del original)

ANALISIS DE LOS ASUNTOS PLANTEADOS

A.- En cuanto al uso que debe darle la Organización que usted representa a los recursos provenientes del artículo anteriormente transcrito.

Ante una consulta similar a la planteada por usted, pero referida al inciso a) del citado numeral, esta Procuraduría indicó:

"Como puede observarse, la norma transcrita anteriormente es muy clara en cuanto a la determinación del sujeto y destino que debe dársele a los fondos provenientes de la misma.

Por lo tanto, existiendo una norma expresa en tal sentido, resulta de aplicación el principio de legalidad contemplado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, de acuerdo con el cual "... la Administración habrá de someterse no sólo a la ley, sino a todo el bloque de legalidad" (Rafael Entrena Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, Editorial TECNOS, pág. 162)

Por su parte, el tratadista, Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, comenta lo siguiente en torno a dicho principio.

"Puede decirse que hoy el principio de legalidad prescribe que todo acto o comportamiento administrativo debe estar sometido a una autorización previa del ordenamiento, salvo que resulte evidente que se trata de una actividad privada, regulada por el derecho civil o mercantil en virtud de un voluntario sometimiento de la Administración misma. De este modo, no sólo los actos de imperio (que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones del particular frente al Estado) sino también los actos de organización y trámite del mundo interior de la Administración (que ponen los medios necesarios para que el acto principal se realice) lo mismo que los llamados actos de gobierno (de explicación posterior) entran dentro del ámbito de aplicación de este principio.

Todo acto o comportamiento del Estado debe estar autorizado previamente, salvo que sea de índole privada. (Eduardo Ortíz Ortíz, Tesis de Derecho Administrativo, pág. 5).

Por las anteriores razones, se debe llegar a la conclusión de que, los fondos provenientes de la citada Ley únicamente pueden ser utilizados de acuerdo con las regulaciones que en la misma se disponen". (C- 105-93 de 9 de agosto de 1993).

El citado principio de legalidad rige el actuar de la Administración y los Centros Agrícolas Cantonales han sido definidos por esta Procuraduría como administración descentralizada (Dictamen C-195-92)

Si bien el principio de legalidad es el que rige el actuar de la Administración (art. 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) y la naturaleza jurídica de la Federación de los Centros Agrícolas Cantonales no es clara, es lo cierto, que si por Ley se establece un destino específico a los fondos públicos asignados a través de la misma, en el tanto dure la vigencia de los mismos, existe obligación del destinatario de cumplir con los fines asignados por Ley.

En el caso concreto, existe obligación para la Federación de utilizar los fondos provenientes del artículo 36 anteriormente transcrito, fundamentalmente en actividades de investigación y fomento en el campo de cultivos cítricos, en el control de la mosca del Mediterráneo y en el desarrollo agroindustrial de las respectivas regiones. Esta Procuraduría no puede entrar a determinar qué tipo de proyectos son los que se enmarcan dentro de esos conceptos, en primer término, porque se estaría resolviendo un caso concreto, y en segundo lugar porque pueden ser de la más diversa índole dentro del concepto genérico que da la Ley. Será la Federación la que deba analizar, en cada caso, si el proyecto se ajusta a lo dispuesto en la Ley.

B.- En cuanto a si se está frente a un impuesto o no.

Este aspecto, ya fue resuelto por la Contraloría General de la República mediante oficio de 7 de junio de 1993 suscrito por el Lic. Roberto Gamboa. En el aspecto que nos interesa, en el citado memorial se indica:

"Si bien el criterio del Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda no se pronuncia claramente sobre la esencia jurídica de dicha contribución, es evidente que no la conceptualiza como un tributo público, desnaturalizándola en cuanto al propio contenido con que la caracteriza nuestro ordenamiento jurídico.

(...) Disentimos radicalmente del parecer expresado en el ya citado oficio DJH-1164-92, toda vez que si bien el texto del artículo 36 de la Ley 7147 no establece expresamente la naturaleza tributaria que caracteriza a la contribución en detalle, es lo cierto que de su análisis no es posible arribar a otro corolario.

En primer término, al desarrollar el concepto de tributo, el conocido tratadista argentino Guillermo Cabanellas lo asimila al de contribución fiscal, definiendo ésta como "...las cuotas en metálico o en especie, y en alguna oportunidad las prestaciones personales, que se imponen para atender las necesidades del Estado, de las provincias o de los municipios". (CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo II. Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 1981, p. 361)

En forma más detallada y autorizada aún, el conocido tratadista Carlos M. Guiliani Fonrouge, al analizar lo que son los tributos y el poder tributario del Estado, los concibe genéricamente como una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por aquél en virtud de su poder de imperio, dando lugar a relaciones jurídicas de derecho público. Se desprende de dicha definición, como elemento primordial del tributo, la coerción por parte del Estado, ya que es creado por la voluntad soberana de éste, con prescindencia de la voluntad individual, lo que los diferencia, como él mismo lo señala, de los otros ingresos de tipo patrimonial) Véase en tal sentido, GIULIANI FONROUGE, Carlos M. Derecho Financiero. Volumen I. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 3º edición, 1983. Pp. 257 y siguientes).

Aclaremos desde ya, que, si bien en doctrina se reconoce como modalidad del tributo las prestaciones en especie, nuestro ordenamiento jurídico las rechaza, al no quedar previstas por el artículo 4º del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, más que las que se detallan en dinero.

En el caso que nos ocupa, la contribución ya ha sido creada por voluntad unilateral del Estado, en virtud de su poder de imperio, quedando obligados a su cumplimiento todos aquellos sujetos que cumplan con las condiciones objetivas y subjetivas que el ordenamiento establece. Así las cosas, no estamos en presencia de un ingreso que dependa de la voluntad individual del contribuyente-productor de banano, sino más bien ante una obligación que le es a éste inherente, y que lo desee o no, se encuentra necesariamente compelido a cumplir.

Siendo ello así, no comprendemos cómo pueda catalogarse dicho ingreso como "...esencialmente distinto a los pertenecientes al Erario...", toda vez que reuniendo las características propias de lo que es un tributo, no es posible poner en duda el carácter eminentemente público de su naturaleza.

Recuérdese que por Erario debemos entender todo aquello perteneciente a la Hacienda del Estado -éste en su definición más amplia- de donde al constituir la contribución de los productores de banano un tributo, y ser éste por esencia público, por ende, el mismo pertenecerá indefectiblemente al Erario.

Por otra parte, se argumenta que la contribución a que se contrae la presente consulta no consiste "...en rentas destinadas exclusivamente al sostenimiento de los organismos o entidades públicas ni a cubrir los costos de la Administración Pública..."; lo anterior, como medio para reafirmar el carácter "no público" del ingreso. Sin embargo, y a pesar de lo señalado por Cabanellas sobre lo que es la definición de contribución fiscal, la doctrina más generalizada es conteste en afirmar que no es elemento característico del tributo el proporcionar medios al Estado para atender sus necesidades financieras o para cubrir las cargas públicas. Esta posición reconoce que si bien el fin principal del tributo es allegar fondos a las Arcas del Estado, éste no es el único, "...porque en algunos impuestos modernos lo esencial es obtener ciertos objetivos extrafiscales, como ocurre con los derechos aduaneros, con los tributos que tienden a suprimir manifestaciones de la vida económica o social nocivas para la colectividad (p. ej. latifundio, usura, etc.), con los impuestos que amputan parte del poder adquisitivo de los contribuyentes con fines de regulación económica, en fin, todo ese conjunto de propósitos que se engloba en el concepto tan discutido de fiscal policy." (Fonrouge, op. cit. p. 260)

Lo anterior se reafirma con el enunciado del artículo 4º del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, para el cual son tributos las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, pero sin limitar a dicha circunstancia la determinación de lo que es un tributo.

En todo caso, como puede observarse del texto íntegro de la ley que nos ocupa, aun cuando los recursos que se destinan a diversas entidades del Sector Público, los mismos deberán ser presupuestados, por disposición legal, para actividades que se enmarcan dentro de los fines propios de cada una de esas entidades, cumpliéndose inclusive con la definición del artículo 4º del Código citado en el párrafo que precede.

Amén de lo anterior, nuestro ordenamiento jurídico es rico en tributos con fines específicos que no pretenden constituirse en rentas destinadas exclusivamente al sostenimiento de organismos o entidades públicas, ni a cubrir gastos de la Administración Pública, sino que tan sólo vienen a proporcionar recursos que se suman a los otros ya existentes. Tal es el caso del impuesto de salida del territorio nacional, así como del general sobre las ventas, entre otros.

Habiendo quedado claramente definida la naturaleza tributaria de la contribución a cargo de los productores de banano, resta por determinar, dentro de los diferentes tipos de tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales, a cuál de ellos pertenece.

Continúa señalando el artículo 4º del Código de Normas y Procedimientos Tributarios: (...)

Por demás está el desarrollar la no coincidencia que existe entre el tributo que analizamos y los conceptos de tasa y contribución especial. De la simple lectura del numeral 4º del Código de Normas y Procedimientos Tributarios queda en evidencia que no estamos ante una obligación que tenga como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente, ni mucho menos ante una obligación cuyo hecho generador lo constituyan beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.

Sin embargo, sí es coincidente la naturaleza del tributo a cargo del productor-exportador de banano con la del "impuesto", en razón de que aquel tributo tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.

Señala el ya citado jurista Guiliani Fonrouge:

"...son impuestos las prestaciones en dinero o en especie exigidas por el Estado en virtud del poder de imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles. Surgen de estas palabras los siguientes caracteres distintivos: a) una obligación de dar dinero o predominantemente pecuniaria, y en forma alguna puede considerarse como un facere; b) emanada del poder de imperio estatal, lo que supone su obligatoriedad y la compulsión para hacer efectivo su cumplimiento; c) establecida por ley; e) que se encuentra en las más variadas situaciones previsibles, como pueden ser determinada capacidad económica, realización de ciertos actos, etc." (Fonrouge, op. cit. pág. 263)

Si partimos de dicha definición, observamos que el tributo que aquí se analiza cumple plenamente con sus características distintivas, al constituirse como una obligación de dar un monto de ¢1.50 por caja exportada de banano, la cual proviene del poder de imperio del Estado por intermedio de la ley que la dispone (artículo 36 de la Ley 7147/90), y que se aplicará a todas las personas individuales o colectivas que se encuentren en la situación objetivamente prevista por el mismo ordenamiento (productor de banano que proceda a su exportación).

Acordes con todo lo anterior, concluimos que la suma que retienen los productores por concepto de caja exportadora de banano, con sustento en el numeral 36 de la ley 7147/90, presenta, de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico y doctrina más generalizada, una naturaleza paralela a la del impuesto, por lo que dicho recurso comparte la publicitud que caracteriza a los fondos que conforman la Hacienda Pública."

De esta forma, el anterior Oficio de la Contraloría General de la República deja claramente establecida la naturaleza de "impuesto" del tributo que se crea en el artículo 36 de repetida cita.

C.- En cuanto a la obligación de enviar el presupuesto de la Federación previo al uso de los recursos a la Contraloría.

Este último punto que se consulta, tomando en cuenta que todo lo relacionado con el control hacendario o de fondos públicos es materia de competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República (entre otros, sobre este tema, véanse los Dictámenes C-091-86 de 24 de abril de 1986 y C-013-92 de 22 de enero de 1992), y siendo la materia presupuestaria parte de esa competencia, esta Procuraduría se abstiene de emitir pronunciamiento sobre este extremo.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA CIVIL a.i.

ALBE/albe

C-155-1993

IMPUESTO A LA ACTIVIDAD BANANERA. IMPUESTO SOBRE LA EXPORTACIÓN DEL BANANO.

Por oficio de fecha 28 de setiembre de 1993, el señor Luis A. León Acuña, Presidente de F.R.C.A.C.R.H.A. consulta a la Procuraduría lo siguiente: Que por Ley 7277 se reforma la Ley 7147, Ley de Creación de Asbana, en el sentido de que el impuesto de un colón cincuenta céntimos que se cobra a los productos de banano en el país, pasará a distribuirse entre varias Organizaciones e Instituciones dentro de las cuales se encuentra la que usted representa. Considera usted que la redacción de la ley no es muy clara y por lo tanto solicita que se le aclaren los siguientes puntos:

"A. El uso que nuestra Organización pueda darle a esos recursos. Pueden llevarse a cabo proyecto (sic) de cualquier índole, siempre que se beneficien los pequeños productores de la Región. O solamente pueden ejecutarse proyectos de cítricos y agroindustriales, sin que nuestra zona sea la más apta para ella.

B. Estamos frente a la creación de un impuesto o no es un impuesto, ya que la Ley no lo señala expresamente.

Mediante oficio C-155-93 de 11 de noviembre del año en curso, la Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora Civil a.i., concluye en cuanto al punto A., así: En el caso concreto, existe obligación para la Federación de utilizar los fondos provenientes del artículo 36 anteriormente transcrito, fundamentalmente en actividades de investigación y fomento en el campo de cultivos cítricos, en el control de la mosca del Mediterráneo y en el desarrollo agroindustrial de las respectivas regiones. Esta Procuraduría no puede entrar a determinar qué tipo de proyectos son los que se enmarcan dentro de esos conceptos, en primer término, porque se estaría resolviendo un caso concreto, y en segundo lugar porque pueden ser de la más diversa índole dentro del concepto genérico que da la Ley. Será la Federación la que deba analizar, en cada caso, si el proyecto se ajusta a lo dispuesto en la Ley. En relación al punto B., así: De esta forma, el anterior Oficio de la Contraloría General de la República deja claramente establecida la naturaleza de "impuesto" del tributo que se crea en el artículo 36 de repetida cita. Y sobre el punto C., concluye así: Este último punto que se consulta, tomando en cuenta que todo lo relacionado con el control hacendario o de fondos públicos es materia de competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República (entre otros, sobre este tema, véanse los Dictámenes C-091-86 de 24 de abril de 1986 y C- 013-92 de 22 de enero de 1992), y siendo la materia presupuestaria parte de esa competencia, esta Procuraduría se abstiene de emitir pronunciamiento sobre este extremo.