Opinión Jurídica : 194 - del 14/12/2001

OJ-194-2001
14 de diciembre de 2001



Diputado
Alvaro Trejos Fonseca
Presidente Comisión de Asuntos Económicos
Asamblea Legislativa
S. D.



Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio del 27 de setiembre del año en curso, recibido por este Despacho el pasado 9 de octubre, mediante el cual solicita nuestro criterio acerca del proyecto "Ley para incentivar la construcción de viviendas de carácter social", expediente N° 14.245, publicado en el Alcance N° 466 de La Gaceta N° 115 de 15 de junio de 2001.

Como en otras oportunidades lo ha señalado la Procuraduría, los comentarios y recomendaciones que se emiten respecto a los proyectos de ley que se tramitan en la Asamblea Legislativa, constituyen una opinión jurídica sin ningún efecto vinculante Como tal, no es mas que una colaboración de este Órgano en la importante labor que desempeñan los diputados.

Breve descripción del proyecto

El proyecto de ley denominado "Ley para incentivar la construcción de viviendas de carácter social", pretende derogar el Capítulo X de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, N° 7527 de 7 de julio de 1995.

En la exposición de motivos de esta iniciativa, se afirma que la regulación introducida en las llamadas "Reglas Especiales para la Vivienda de Carácter Social" crea distorsiones económicas que desincentivan el crecimiento de la oferta en el mercado inmobiliario necesario para cubrir la demanda creciente. Ello, por cuanto las disposiciones vigentes disuaden a los arrendadores de invertir en la construcción de viviendas de carácter social, pues ". coloca su ganancia en una situación altamente precaria, inhibiéndoles así de brindar el servicio que requieren los miles de costarricenses que actúan como arrendatarios."

Sobre el proyecto de ley consultado

El artículo 90 define el ámbito de aplicación del Capítulo X de la Ley N° 7527:

Artículo 90. - Viviendas de carácter social

Son viviendas de carácter social:

Las casas o los apartamentos de habitación que tengan un valor en conjunto para el terreno y la edificación, determinado por el Departamento de Avalúos de la Dirección General de la Tributación Directa, no mayor del límite máximo que se considere como tope por el Banco Hipotecario de la Vivienda, de conformidad con las atribuciones asignadas en el artículo 50 de la Ley N° 7052, del 11 de noviembre de 1986.

Las que hayan recibido tal calificación en un contrato celebrado entre el propietario y el Estado, conforme al reglamento que dictará el Poder Ejecutivo.

De conformidad con lo resuelto por la Junta Directiva del Banco Hipotecario de la Vivienda, mediante Acuerdo N° 2, de la Sesión N° 31-2000 del 31 de mayo de 2000, el tope actual para la declaratoria de vivienda de interés social quedó fijado en la suma de seis millones ochocientos veinticinco mil colones exactos.

Más recientemente, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, N° 8114 de 4 de julio de 2001, derogó el artículo 107, así como el inciso a) del artículo 109 de la Ley General de Arrendamientos, eliminando tanto el régimen para la promoción de las edificaciones destinadas al arrendamiento de viviendas de carácter social, como la exoneración (de hasta un 50%) del impuesto sobre la renta que el arrendador debe pagar sobre los alquileres percibidos.

Ahora bien, con el fin de ilustrar cuál ha sido la posición de la Sala Constitucional respecto a las disposiciones del Capítulo X de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, se transcribe el siguiente extracto:

"…la disposición cuestionada otorga un trato distinto a un grupo de arrendatarios perfectamente definido, como lo es el de aquellos que ocupan viviendas de interés social. Dichas viviendas están habitadas, como es público y notorio, por las personas de menos recursos económicos en nuestra sociedad, cuya frágil situación económica hace necesario, en aras de cumplir el principio de solidaridad social que deriva del artículo 74 de la Constitución Política, que el Estado busque los mecanismos legales que hagan posible que éstos gocen, de los servicios mínimos que les garanticen una existencia digna, entre los que la vivienda ocupa un lugar preponderante. Tal concepción es la base del concepto de "Estado social de Derecho", cuyos enunciados encuentran asidero constitucional en el artículo 50, y que ha servido de fundamento para la aparición de una innumerable cantidad de programas estatales y privados, tendentes a dotar de vivienda digna a los sectores sociales con menos recursos.- Aparte de la aparición de los mencionados programas, dirigidos en la práctica a la búsqueda de recursos y a la construcción de las viviendas, se han promulgado una serie de disposiciones legales que permitan no sólo hacer más accesible ese derecho, sino también mantenerlo, (…). Al promulgar la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, y establecer reglas especiales para el arrendamiento de viviendas de interés social (…) el legislador de mil novecientos noventa y cinco se situó en esa corriente, dado que reconoció en el artículo 88, el deber del Estado de promover y conservar la vivienda, haciendo eco de lo dispuesto en el artículo 65 de la Carta Fundamental. Por lo dicho, si por un lado existe un derecho fundamental a la vivienda digna, y por el otro, la obligación estatal ineludible de promover y mantener la vivienda a los sectores más desprotegidos de la sociedad, no resulta inconstitucional otorgar a éstos últimos, un trato diverso, en punto al pago de la renta y a la posibilidad de enervar el proceso de desahucio por falta de pago, en los términos establecidos en la norma impugnada, por cuanto el trato especial que se concede a los arrendatarios de vivienda de interés social, encuentra fundamento en principios de rango constitucional, como los de solidaridad y justicia social, por lo que no resultan -como erróneamente se alega- irrazonables o desproporcionados. Por lo dicho, no lleva razón el accionante, dado que existe una diferencia sustancial entre las "categorías" de arrendatarios que cita, diferencia que justifica también el trato diverso previsto en la ley, y en tales términos, esta acción debe ser desestimada ". - (Sentencia de la Sala Constitucional número 8493-97 de 12 de diciembre de 1997.)

En consecuencia, la Sala avala, en determinadas circunstancias, la diferenciación o categorización razonable y proporcionada, entre grupos de ciudadanos con posibilidades económicas distintas para dar cumplimiento al principio constitucional del artículo 65 de la Constitución Política.

El dictamen acerca de la conveniencia y oportunidad de promulgar una ley como la que se encuentra actualmente en estudio de la Comisión de Asuntos Económicos, corresponde a la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad legislativa. No obstante, en opinión de este Órgano, la iniciativa no es clara respecto a los beneficios que la derogatoria del Capítulo X, pueda generar a los arrendatarios de viviendas de carácter social. Ciertamente, quienes podrían favorecerse con la eliminación de esas normas especiales, serían los arrendadores.

Del estudio del Expediente Legislativo N° 11.725, se desprende que la intención del legislador al promulgar el Capítulo X de la actual Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos fue, precisamente, otorgar beneficios y un trato especial, distinto, a una de las partes de la relación arrendaticia, esto es, a los inquilinos. Y ello con el propósito de corregir una situación de desigualdad real y equilibrar una relación que, regida bajo el principio de la voluntad de las partes y al de igualdad jurídico formal, supone una igualdad inexistente en la realidad.

En relación con lo dicho, debe tomarse en cuenta la valoración que la Sala Constitucional ha hecho acerca del principio de igualdad, contenido en el artículo 33 de la Constitución Política:

"Si estimamos que el principio de igualdad es sólo tratar como iguales a quienes lo son, podrían tener cabida los argumentos del recurrido, pero, si valoramos este principio como la imposibilidad de establecer diferencias irracionales lesivas de los derechos fundamentales, la solución del caso cobra otro sentido. En resoluciones número 1372-92 y 1440-92, esta Sala se ha preocupado por establecer el contenido del principio en análisis, considerando al respecto: "La jurisprudencia constitucional a través de varios pronunciamientos ha logrado decantar el contenido del principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución señalando que por medio de él, se prohibe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales y se posibilita un trato diferente a situaciones y categorías personales diferentes. Esa fórmula tan sencilla fue reconocida desde hace muchos años por la Corte Constitucional, a la fecha la Corte Suprema de Justicia, que tenía a su cargo el conocimiento de los recursos de inconstitucionalidad antes de la creación de esta Sala especializada. Pero la exigencia de igualdad no legitima cualquier desigualdad para autorizar un trato diferenciado; para determinar si realmente se justifica una discriminación, hay que analizar si el motivo que la produce es razonable, es decir, si atendiendo a las circunstancias particulares del caso se justifica un tratamiento diverso.

(…) lo que establece el principio de igualdad, es la obligación de igualar a todas las personas afectadas por una medida, dentro de la categoría o grupo que les corresponda, evitando distinciones arbitrarias, es decir carentes de toda razonabilidad. No corresponde a los jueces juzgar el acierto o conveniencia de una determinada diferencia contenida en una norma, sino únicamente verificar si el criterio de discriminación es o no razonable, porque el juicio acerca de la razonabilidad es lo que nos permite decidir si una desigualdad viola o no la Constitución". (Sentencia de la Sala Constitucional número 318-94, de 14 de enero de 1994.)

Con el proyecto bajo comentario se pretende derogar todo el Capítulo X, con lo cual la relación inquilinaria entre aquellas personas beneficiados con lo allí se dispone, quedarían bajo una relación contractual regida por el principio de igualdad jurídico formal y la voluntad de las partes. Si ello contribuye o no a la inversión privada en vivienda social, es algo que no corresponde a esta Procuraduría dilucidar. Ello tiene que ver con los efectos esperados que tal decisión legislativa provoque en el mercado inmobiliario y como tal, más que una problema estrictamente jurídico, es un problema de carácter económico que debería ser abordado desde la perspectiva del análisis económico del derecho para sustentar una decisión que se mantiene en el ámbito de la discrecionalidad legislativa.

En todo caso, y de conformidad con la línea argumental desarrollada, desde el punto de vista jurídico hay que señalar que, con el proyecto de ley propuesto, lo que se pretende es dar cumplimiento al principio constitucional contenido en el ya citado numeral 65 de nuestra Constitución, a partir del supuesto de que, en la relación contractual de inquilinato, no se debe hacer distinción alguna respecto a determinados grupos sociales a los cuales van dirigidos las políticas estatales de vivienda, sino que, aún respecto de tales grupos, debe regir el principio de voluntad de las partes, principio asentado en el de la igualdad jurídico formal.

Lo anterior supone, en la práctica, una renuncia a regular las relaciones contractuales entre los arrendadores y aquellas personas que, por su condición social y económica, la actual Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, sustrae a las reglas comunes de contratación en esta materia bajo el supuesto de que, por su condición de parte más débil de la relación, determinados aspectos no deben quedar a la voluntad de las partes. En tal sentido, ha de tomarse en cuenta que, la sustracción de tales relaciones contractuales al principio de voluntad de las partes, ha sido, desde hace décadas, una manifestación jurídica de las políticas estatales inspiradas en el Estado Social de Derecho, forma estatal garantizada por el artículo 50 constitucional, en su párrafo primero.

Cordialmente,





Dr. Julio Jurado Fernández
Procurador Adjunto

OJ-194-2001

VIVIENDA, INTERÉS SOCIAL, LEY DE ARRENDAMIENTO URBANO Y SUBURBANOS, LEY PARA INCENTIVAR LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL.

Mediante la Opinión Jurídica OJ-194-2001, el Dr. Julio Jurado Fernández, Procurador Adjunto, responde a la solicitud del Diputado Alvaro Trejos Fonseca, Presidente de la Comisión de Asuntos Económicos, referente a emitir criterio jurídico sobre el proyecto de ley titulado ""Ley para incentivar la construcción de viviendas de carácter social", expediente legislativo N° 14.245, publicado en el Alcance N° 466 a La Gaceta N° 115 de 15 de junio de 2001.

De la exposición allí realizada se concluye que el proyecto bajo comentario pretende derogar todo el Capítulo X de la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, el que versa sobre los alquileres de viviendas de interés social. De esta forma, la relación inquilinaria entre aquellas personas beneficiadas con lo que allí se dispone, quedaría bajo una relación contractual regida por el principio de igualdad jurídico formal y la voluntad de las partes.

Si lo anterior contribuye o no a la inversión privada en vivienda social, es algo que no corresponde a esta Procuraduría dilucidar. Ello tiene que ver con los efectos esperados que tal decisión legislativa provoque en el mercado inmobiliario y como tal - más que una problema estrictamente jurídico- es un problema de carácter económico que debería ser abordado desde la perspectiva del análisis económico del derecho, para sustentar una decisión que se mantiene en el ámbito de la discrecionalidad legislativa.

El criterio acerca de la conveniencia y oportunidad de promulgar una ley como la que se estudia, corresponde a la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad legislativa. No obstante, en opinión de este Órgano, la iniciativa no es clara respecto a los beneficios que la derogatoria del Capítulo X pueda generar a los arrendatarios de viviendas de carácter social. Ciertamente, quienes podrían favorecerse con la eliminación de esas normas especiales, serían los arrendadores.