Dictamen : 318 - del 22/11/2001

C-318-2001

San José, 22 de Noviembre del 2001

Licenciado

Antonio Ayales Esna

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato dar respuesta a su oficio DE-0859-05-2001, del 15 de mayo último, por medio del cual nos comunica el acuerdo adoptado por el Directorio Legislativo en el artículo 8 de la sesión n.° 136-2001, celebrada el 26 de abril pasado. En dicho acuerdo se decidió consultar a este Órgano Asesor si nuestro pronunciamiento C-022-86, del 12 de febrero de 1986, el cual se refiere al tema del pago de horas extra, se encuentra vigente.

El criterio legal que se adjunta a la consulta, el cual consta en el oficio As. Leg. 263-2001, emitido por la Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa en fecha 10 de mayo del 2001, luego de referirse - entre otras cosas- a los alcances tanto del artículo 143 del Código de Trabajo, como del dictamen C-022-86 antes mencionado, arriba a la conclusión de que este último se mantiene vigente.

I.- RESPECTO AL DICTAMEN CUYA VIGENCIA SE NOS SOLICITA DILUCIDAR:

El dictamen C-022-86 citado, se emitió como producto de una consulta planteada por el Ministerio de Hacienda respecto a la interpretación que debía darse al artículo 143 del Código de Trabajo, en relación con el inciso 30) del artículo 11 de la Ley de Presupuesto para 1985 (aprobaba por ley n.° 6982 de 19 de diciembre de 1984).

En la primera de las normas aludidas, se regulan los casos excluidos de la limitación de la jornada ordinaria de trabajo. Las categorías que ahí se citan son las de quienes trabajan sin fiscalización superior inmediata; quienes se desempeñan en puestos de confianza; quienes no cumplen su cometido en el local del establecimiento; quienes se desempeñan en funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y, finalmente, la de las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornadas de trabajo. Señala además ese artículo que en los casos mencionados, a pesar de que no se aplica el límite de la jornada ordinaria, quienes se encuentran en esa condición, no están obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo. Ello implica que con posterioridad a las 12 horas mencionadas, el trabajo debe computarse como "horas extra", pues se está en presencia de una jornada extraordinaria, que debe ser remunerada como tal.

Por su parte, el artículo 11 inciso 30) de la Ley de Presupuesto para 1985, dispuso que no se pagarían horas extra a los servidores públicos que estuviesen ocupando puestos de jefatura de departamento, o jefaturas de mayor jerarquía dentro de la organización del Estado, siempre que estuviesen prestando sus servicios bajo el régimen de dedicación exclusiva.

La duda concreta que surgió con motivo de la aplicación de las normas reseñadas, tenía relación con la posibilidad de pagar o no horas extra a ciertos servidores que a pesar de ocupar plazas de "Jefe Técnico y Profesional", no se desempeñaban en la práctica como jefes de departamento, ni habían suscrito contratos de dedicación exclusiva.

Esta Procuraduría, en el dictamen cuya vigencia se nos solicita revisar, arribó a la conclusión de que los funcionarios a que hacía referencia la consulta, sí tenían derecho al pago de horas extra, pues no se encontraban bajo los supuestos previstos en el artículo 11 inciso 30) de cita.

Es necesario aclarar, en todo caso, que en nuestro pronunciamiento C-022-86 no se dijo - como se afirma en la consulta que ahora nos ocupa- que "… los funcionarios acogidos a la dedicación exclusiva no deben ser remunerados por concepto de tiempo extraordinario". Lo que se dictaminó ahí, aplicando el artículo 11 inciso 30) mencionado, fue que quienes se encontraran bajo el régimen de dedicación exclusiva y, además, ocuparan una jefatura de departamento u otra de mayor jerarquía, no tendrían derecho al pago de horas extra.

II.- SOBRE LA VIGENCIA TEMPORAL DE LAS NORMAS PRESUPUESTARIAS:

Como ya indicamos, el criterio externado en nuestro dictamen C.- 022-86 se basó en una norma de la ley de presupuesto para el año 1985. Al respecto, conviene recordar que, en principio, las leyes cuentan con una vigencia indefinida, toda vez que de conformidad con el artículo 129 constitucional, solo pueden ser dejadas sin efecto por otra posterior; sin embargo, en el caso de las leyes de presupuesto, rige una regla diferente, como lo es, la de la anualidad de su vigencia. En ese sentido es claro el artículo 176 de la Constitución Política al indicar que "El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre".

Otra característica de las leyes de presupuesto, consiste en que están destinadas a fungir, básicamente, como una autorización de gasto, por lo que no es posible regular mediante ellas materias reservadas a leyes ordinarias, ni viceversa, por tratarse de procedimientos legislativos distintos.

A pesar de lo anterior, debido a una práctica legislativa muy común - sobre todo antes de la existencia de la Sala Constitucional- se acostumbró incluir dentro de las leyes de presupuesto, normas de naturaleza ordinaria, con lo cual se burlaba no solo el procedimiento legislativo, sino también el principio de anualidad mencionado.

Ante la situación descrita, resulta necesario determinar si el inciso 30) del artículo 11 de la Ley de Presupuesto para 1985, en el cual se fundamentó el dictamen C-022-86 que nos ocupa, constituye una norma ordinaria incluida dentro de una ley de presupuesto, o si más bien, se trata de una norma presupuestaria, pues de ello depende la vigencia tanto de esa disposición como del dictamen de cita. Indica textualmente dicha norma:

"Artículo 11. - Para la ejecución de lo dispuesto en los artículos precedentes, así como para el control de esa ejecución, se establecen las regulaciones que a continuación se señalan, las cuales tendrán vigencia, exclusivamente, durante el período del ejercicio fiscal de 1985:

1.) …

30) No se pagarán horas extra a quienes ocupen puestos de jefatura de departamento o de jefatura de mayor jerarquía dentro de la organización del Estado, siempre que presten sus servicios bajo el régimen de dedicación exclusiva, los demás empleados funcionarios del Estado conservan el derecho al pago respectivo".

Obsérvese que aún cuando hay elementos de juicio que podrían permitir pensar que la norma transcrita es de naturaleza ordinaria (básicamente porque delimita los alcances del artículo 143 del Código de Trabajo respecto a algunos servidores del sector público no sujetos a la limitación de la jornada), el hecho de que esa misma disposición hubiese sido incluida - con algunas variantes- en leyes de presupuesto anteriores y posteriores a la de 1985, hace suponer que la intención del legislador fue la de otorgarle una vigencia temporal, circunscrita al período anual de vigencia de la ley de presupuesto.

En ese sentido, el propio dictamen C-022-86 que se analiza, hace referencia a la forma en que fue regulado el asunto en las leyes de presupuesto del año 1983 (aprobada por Ley n.° 6831 de 23 de diciembre de 1982) y 1986 (aprobada por Ley n.° 7018 de 20 de diciembre de 1985). En la primera de ellas, el punto se abordó en el artículo 9 inciso 68), disponiéndose la improcedencia de pagar horas extra a quienes ocuparan puestos de jefatura, sin hacer alusión alguna al hecho de estar prestando servicios bajo el régimen de dedicación exclusiva; En la segunda, en el artículo 11 inciso 30) se dispuso - con algunas variaciones de redacción- lo mismo que en el artículo transcrito de la ley de presupuesto para 1985.

Luego, el artículo 11 inciso 30) de la Ley de Presupuesto para 1987 (n.° 7055 de 11 de diciembre de 1986) señaló - al igual que lo hicieron las leyes de presupuesto para 1985 y 1986- que no se pagaría tiempo extraordinario a los servidores que ocupasen puestos de jefatura de departamento o jefaturas de mayor jerarquía, siempre que prestaran sus servicios bajo el régimen de dedicación exclusiva; Pero se agregó, que tampoco tendrían derecho a tal pago esos mismos jefes cuando estuviesen bajo el régimen de prohibición. Una disposición similar se incluyó en las leyes de presupuesto sucesivas, hasta la de 1992, la cual fue la última en que se insertó una norma de ese tipo.

El recuento anterior es importante para acreditar que el artículo 11 inciso 30) de la Ley de Presupuesto para 1985 tenía su vigencia limitada al período anual de ejecución del presupuesto, por lo que no se puede regular mediante ella situaciones ajenas a ese período.

III.- CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo anterior, este Despacho arriba a la conclusión de que no es posible denegar el pago de jornada extraordinaria a los servidores de la Asamblea Legislativa que se encuentren bajo el régimen de dedicación exclusiva basándose para ello en lo dispuesto en el artículo 11 inciso 30) de la Ley de Presupuesto para 1985, ni en un dictamen de esta Procuraduría mediante el cual se interpretó esa norma, pues ambos perdieron vigencia al finalizar ese período anual.

Del señor Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa atento se suscribe,

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO