Dictamen : 328 - del 28/11/2001

C- 328-2001

San José, 28 de noviembre del 2001

Licenciado

Roy Thompson Chacón

Director Nacional de Pensiones

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato dar respuesta a su oficio DNP-1436-2001, del 21 de setiembre último, el cual fue complementado por el oficio DNP-1616-2001 del 25 de octubre siguiente, mediante los cuales solicita el criterio de esta Procuraduría respecto al tratamiento que debe darse a los pagos en exceso realizados por esa Dirección a personas que disfrutan de su jubilación o pensión.

Nos manifiesta que la Dirección Nacional de Pensiones, como órgano administrador de los regímenes de pensiones a cargo del presupuesto nacional, ha detectado la existencia de "sobrepagos" en los montos que reciben algunos pensionados. Agrega que esos pagos en exceso se han originado tanto al aprobar la pensión y fijar los beneficios económicos derivados de ella, como al realizar revalorizaciones a su monto. Específicamente, señala que tal problema se ha producido debido a la inclusión de pluses salariales que no devengó el interesado; al reconocimiento incorrecto de reestructuraciones, reasignaciones, y sistemas de revalorización; a la no aplicación de topes máximos, en los casos en los cuales se recibe más de una pensión, etc.

Nos indica, además, que en un número importante de los casos mencionados, el plazo de cuatro años previsto legalmente para la anulación en sede administrativa (o judicial) de un acto declarativo de derechos transcurrió sobradamente, lo que podría determinar la existencia de derechos adquiridos a favor de los interesados.

El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio AI-50-2001, del 13 de agosto del 2001, emitido por la Asesoría Legal de la Dirección Nacional de Pensiones) luego de analizar diversas resoluciones de la Sala Constitucional relacionadas con el tema, así como algunos pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría, indica que "… ante la verificación del plazo de caducidad y ante el reconocimiento de pluses o puestos, o cualquiera de las variables indicadas en la presentación de este estudio no podrían ser revertidas, al contrario, esos reconocimientos deben de formar parte del monto de la pensión del administrado, y no podrá entablar contra ellos proceso alguno".

Cabe indicar que la mayoría de los temas sobre los cuales se requiere nuestro criterio, ya habían sido consultados por el Consejo Directivo de Pensiones mediante la gestión que dio origen al dictamen C-145- 98, emitido por esta Procuraduría el 24 de julio de 1998, sin que a la fecha hayan variado las circunstancias como para dictaminar de manera distinta a la que ahí se hizo.

En todo caso, nos referiremos seguidamente a cada uno de los puntos objeto de consulta, en el mismo orden en que fueron planteados:

"a.- Ante la existencia de caducidades en los mencionados sobrepagos, podría esta Dirección actuar de dos formas, por una parte respetando las aplicaciones que hasta el momento se han ejecutado, y posteriormente revertir la situación y aplicar al pensionado su derecho conforme a lo que en derecho corresponda según lo establece la resolución VMT-01-99, o simple y sencillamente considerar el acto inválido como derecho adquirido y a futuro calcular las revalorizaciones de su jubilación o pensión con base en el mismo. Para aclarar lo anterior nos permitimos establecer el siguiente ejemplo: Ante el reconocimiento de un plus anualidades, prohibición, en la que se determina una nulidad en la que se superó abundantemente el plazo de caducidad. La Dirección, ante esta situación, deberá considerar como derecho adquirido los montos anteriormente recibidos, pero en las subsiguientes revalorizaciones aplicar las revalorizaciones sin tomar en cuenta dichos pluses, sino los pluses que correspondan legalmente al pensionado. En la segunda posición al considerarse derecho adquirido se seguiría calculando el beneficio con aquellos pluses que nunca disfrutó el pensionado, sin realizar modificación alguna. En ese sentido, cuál de los dos sistemas considera posible de aplicar la Procuraduría, o cuál posición diferente a las anteriores considera aplicable o ajustada a derecho?".

Si bien es cierto este Despacho en dictámenes anteriores - algunos de ellos citados incluso en el criterio legal adjunto a la consulta que nos ocupa- ha analizado de manera detallada los procedimientos y plazos legalmente establecidos para la anulación en sede administrativa o judicial de un acto declarativo de derechos, así como para la corrección en ese mismo tipo de actos de errores materiales o aritméticos, conviene insistir brevemente sobre ese tema.

Así, es preciso indicar que la Administración cuenta con un plazo de cuatro años para declarar en vía administrativa la nulidad de los actos suyos que confieren derechos subjetivos a los administrados. Esa declaración en vía administrativa es posible cuando el acto adolezca de una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. El plazo cuatrienal citado, así como el procedimiento para la declaratoria de la nulidad, está previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Cuando la nulidad detectada no sea absoluta, evidente y manifiesta, es necesario acudir, dentro del mismo período de cuatro años, al proceso de lesividad regulado básicamente en los artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para que sean los Tribunales de Justicia los que realicen la declaración correspondiente.

En el caso de que lo detectado fuese un error de hecho, material o aritmético (cuyas características fueron analizadas en detalle en nuestro dictamen C-145-98 citado), la Administración está en la posibilidad de corregirlo en cualquier momento, según lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública. En ese caso, la rectificación surtiría efecto desde la fecha en que se emitió el acto rectificado.

Después de transcurridos los cuatro años a que se ha hecho referencia y cuando se ha descartado además la posibilidad de que los "sobrepagos" que se mencionan en la consulta obedezcan a un error de hecho, material, o aritmético, los actos mediante los cuales se declaró el derecho a recibir esos pagos, así como sus efectos hacia el futuro, se tornan intangibles para la Administración.

Desde esa perspectiva, debemos indicar que la Dirección consultante no está jurídicamente habilitada para suspender o dejar de aplicar unilateralmente los beneficios económicos que - a su criterio- fueron ilegítimamente reconocidos al pensionado. Para suprimir esos pagos sería necesaria la existencia de un acto anulatorio o correctivo previo, donde se brinde al interesado la posibilidad de intervenir en el procedimiento administrativo correspondiente.

Por la misma razón, tampoco sería posible calcular las revalorizaciones sin tomar en cuenta los rubros que esa Dirección considere mal aplicados.

"b.- Por supuesto, y como consecuencia de lo anterior, ¿Qué deberíamos considerar como derechos adquiridos? : a) las sumas pagadas en exceso? b) Las sumas reconocidas en exceso en virtud de un plus salarial inexistente, o de la aplicación de un sistema de revalorización que nunca correspondió al pensionado o jubilado?."

Regularmente, la frase "derechos adquiridos" se utiliza en nuestro medio para hacer referencia a aquellos derechos que se mantienen vigentes a pesar de la derogatoria o la anulación de la norma o del acto administrativo en que estaban previstos.

Las sumas que se pagan de más en el monto de las pensiones, aún cuando haya transcurrido el plazo de cuatro años que hemos mencionado, no podrían catalogarse como "derechos adquiridos" porque los actos administrativos en que se fundamentan no han sido dejados sin efecto. Se trata simplemente de sumas que el pensionado o jubilado tiene derecho a percibir hasta tanto se anulen o corrijan los actos en que se originaron.

Partiendo de lo anterior, si a una persona se le incluyó para el cálculo del monto de su jubilación un rubro salarial que presuntamente no percibía durante su vida laboral activa, y se emitió un acto (expreso o tácito) fijando el monto de su pensión en una suma determinada, esa persona tiene derecho a seguir percibiendo a futuro esa suma, salvo que se haga uso de los mecanismos legalmente previstos para anular o corregir el acto mediante el cual se acordó fijar su jubilación en ese monto. Evidentemente, si no se trata de un error material y transcurrió ya el plazo de cuatro años que hemos mencionado sin que la Administración se percatara de la irregularidad, o si, habiéndose percatado, no realizó procedimiento alguno tendente a ajustar la situación a derecho, ese acto y sus efectos futuros, son intangibles para la Administración, cuya inercia lleva consigo la obligación de seguir realizando los pagos respectivos.

Por otra parte, tratándose ya no de la fijación original del monto de la jubilación o pensión, sino de las revalorizaciones periódicas que de ese monto debe hacerse, es preciso indicar que cada una de esas revalorizaciones tiene efectos propios. Ello implica que si la Administración detecta vicios capaces de producir la nulidad de revalorizaciones realizadas hace menos de cuatro años, puede hacer uso de los procedimientos que hemos mencionado para que esa nulidad se declare en sede administrativa o judicial, según sus características. Por el contrario, si la revalorización se realizó hace más de cuatro años, operó la caducidad para su anulación, por lo que únicamente podría modificarse el acto - si las circunstancias lo permiten- mediante el procedimiento para la corrección de errores materiales.

Como complemento de lo anterior, es posible afirmar que la Dirección consultante no está obligada, una vez aplicado un sistema de revalorización determinado (aun por más de cuatro años) a seguir aplicando ese mismo sistema indefinidamente. Como indicábamos, cada una de las revalorizaciones al monto de la pensión tiene efectos propios. Cada una de ellas requiere un juicio de valor específico por parte de la Administración respecto a las normas que deben ser aplicadas para llevar a cabo la revalorización y los rubros sobre los cuales se realizará esta última.

El hecho de que en revalorizaciones anteriores se hayan aplicado normas o procedimientos que no se ajustan a la situación concreta del jubilado o pensionado, no obliga a la Dirección Nacional de Pensiones a seguir revalorizando incorrectamente ese beneficio económico.

"c.- ¿Podría en adelante no considerarse ese plus a futuro para calcular las revalorizaciones?"

Ya indicamos que la Administración no debe dejar de considerar, para efectos de revalorización, suma alguna que haya sido integrada a los beneficios económicos de la pensión, salvo que haya logrado anular o corregir los actos de los cuales se derivan esos pagos.

Es claro que las revalorizaciones deben hacerse sobre el monto vigente de la pensión que recibe cada interesado, sin que ello implique - como también mencionábamos- que no pueda acudirse a normas o procedimientos distintos a los utilizados en revalorizaciones anteriores, si se llega a la conclusión de que se han aplicado a ese proceso disposiciones o procedimientos que no son acordes a la situación concreta del pensionado.

"d.- La verificación del plazo de caducidad, según la inteligencia del artículo 173.5 deviene en intangible e irrevocable para la Administración. ¿Debe la administración dictar resolución en la que declare la verificación del plazo de caducidad o debe considerarse de pleno derecho? ¿Debe hacerse alguna consulta previa a la Contraloría o Procuraduría Generales de la República?."

Este Despacho en su dictamen C-145-98 ya citado, había dado respuesta a una inquietud igual a la que ahora se nos plantea. En esa oportunidad indicamos que al transcurrir el plazo legalmente previsto para intentar la anulación en sede administrativa o judicial de un acto declarativo de derechos, no era necesario dictar acto alguno que declarara la existencia de la caducidad, pues esta última opera con el solo transcurso del tiempo.

En esa ocasión se señaló lo siguiente:

"Una vez transcurrido el plazo de cuatro años a que se ha venido haciendo referencia, la posibilidad de anular o revocar el acto por razones de legalidad o de oportunidad y conveniencia respectivamente deja de existir. Sin embargo, conviene precisar que el acto en tales circunstancias no se "convalida" pues los vicios que presenta subsisten, sino que se torna irrecurrible por el sólo transcurso del tiempo, sin que sea necesario emitir acto alguno que así lo declare".

Lo dictaminado en esa ocasión se mantiene vigente, por lo que debemos insistir sobre la innecesidad tanto de emitir un acto declarando la caducidad mencionada, como de solicitar a esta Procuraduría, o a la Contraloría General de la República, dictamen alguno relacionado con el asunto.

"e). - En los casos en que se ha verificado el plazo de caducidad, y en el caso de que se tratare de una aplicación errónea del SISTEMA DE REVALORACIÓN, debe a futuro mantener esta Dirección ese sistema, o sería posible material y jurídicamente aplicar en adelante el sistema de revalorización que según la normativa le corresponda?".

Cada acto mediante el cual se revaloriza el monto de una pensión o jubilación, como explicábamos, es un acto independiente de aquellos en que se fundamentaron revalorizaciones anteriores. Ello permite a la Administración, en cada período que deba llevar a cabo procesos de ese tipo, evaluar si en casos anteriores se han aplicado las normas y los procedimientos apropiados para ello. De no ser así, existe no solo la posibilidad, sino la obligación, de modificar los mecanismos de revalorización para ajustarlos a derecho.

El interesado, por su parte, tendrá la posibilidad de impugnar en sede administrativa o judicial - individualmente y cada vez que se produzcan- las revalorizaciones que a su juicio hayan sido hechas incorrectamente.

"f) En el caso de reconocimiento de pluses, y verificado el plazo de caducidad, debería, dado el reconocimiento de la administración, revalorizarse los mismos en los procesos de revalorización subsiguientes, o debería suspenderse el mismo?."

Ya hemos indicado que mientras no se anulen o se corrijan los actos mediante los cuales la Administración reconoció al jubilado el pago de una suma de dinero como beneficio económico derivado de la jubilación, no es posible suspender la revalorización de esas sumas.

Si se suspende respecto a determinados rubros el proceso de revalorización fundamentándose para ello en que presuntamente fueron mal otorgados, se estarían desconociendo a futuro los efectos de actos que no han sido anulados, lo cual resulta inadmisible.

Obviamente, si no se está en presencia de errores materiales y si ha transcurrido ya el plazo de caducidad a que hemos venido haciendo referencia para intentar la anulación de los actos que incorporaron esos "pluses" al cálculo del monto de la pensión, tales actos resultan intangibles para la Administración, por lo que no sería posible a futuro dejar de cancelar las sumas relacionadas con esos "pluses", ni suspender su revalorización.

CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1. - La Dirección consultante no está jurídicamente habilitada para dejar de aplicar o de revalorizar de manera unilateral los beneficios económicos que - a su criterio- fueron mal reconocidos a un jubilado o pensionado. Para suprimir esos pagos sería necesario anular el acto en que se fundamentan o corregir el error material que pudiese presentar, todo lo cual requiere de un procedimiento administrativo previo.

2. - La Administración cuenta con un plazo de caducidad de cuatro años para anular en sede administrativa los actos suyos declarativos de derechos mediante el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Igual plazo debe observarse para la declaratoria de lesividad de ese tipo de actos. Una vez superado dicho lapso, el acto se torna intangible para la Administración, salvo que se esté en presencia de un error de hecho, material, o aritmético, el cual puede ser corregido en cualquier momento.

3. - Tratándose de las revalorizaciones que periódicamente deben realizarse al beneficio económico de la jubilación o pensión, es preciso indicar que cada una de ellas es independiente de las anteriores. Por ello la Dirección consultante no está obligada, una vez aplicado (aun por más de cuatro años) un sistema de revalorización determinado, a seguir utilizando ese mismo sistema indefinidamente.

4. - Cuando ha transcurrido el plazo legalmente previsto para intentar la anulación en sede administrativa o judicial de un acto declarativo de derechos, no es necesario dictar acto alguno que declare la existencia de la caducidad, pues esta última opera con el solo transcurso del tiempo.

Del señor Director Nacional de Pensiones, atento se suscribe,

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO

C- 328-2001

DIRECCIÓN NACIONAL DE PENSIONES - PAGOS EN EXCESO - PROCEDIMIENTOS PARA SU ANULACIÓN - CORRECCIÓN DE ERRORES MATERIALES - REVALORIZACIÓN DE PENSIONES -

La Dirección Nacional de Pensiones plantea a este Despacho varias dudas relacionadas con el tratamiento que debe darse a los pagos en exceso realizados por esa Dirección a personas que disfrutan de su jubilación o pensión.

Esta Procuraduría, en su dictamen C.- 328-2001, del 28 de noviembre del 2001, suscrito por el MSc. Julio César Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones: