Opinión Jurídica : 186 - del 03/12/2001

OJ-186-2001
San José, 3 de diciembre de 2001.



Señores
Oscar Campos Chavarría
Emmanuel Ajoy Chan
Irene Urpí Pacheco
Marisol Clachar Rivas



Señores Diputados:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su consulta del 6 de noviembre del 2001, para que este Órgano Consultivo emita una opinión jurídica sobre la normativa de división territorial que haya afectado las provincias de Guanacaste y Puntarenas, y el proceso que debe seguirse para crear un nuevo cantón. Todo ello en el marco del proyecto de ley de Creación del XII Cantón de la provincia de Guanacaste, expediente Nº 13650.

No omito manifestarles que el presente estudio es una simple opinión jurídica carente de efectos vinculantes para quien la formula.

I. Antecedentes:

El artículo 129 de la Constitución Política de 1871 establecía la división territorial de la República en Provincias, Cantones y Distritos, y su variación solo podía hacerse a través de leyes generales para efectos fiscales, judiciales o políticos; Y para los efectos de administración municipal, mediante las Ordenanzas Municipales.

La Ley sobre la División Territorial Municipal (Nº 56 de 7 de junio de 1909) prohibía la alteración de los límites de las Provincias y Cantones por cualquier norma diferente a la Ley (artículos 4.1 y 10.1). Fijó los límites de las Provincias de Guanacaste y Puntarenas y dispuso que los Distritos ya creados mantendrían esa categoría (artículos 10.4.2).

Además, prescribió el uso de los puntos naturales como referencia para la división entre provincias y entre cantones, y señaló que el empleo de líneas imaginarias se daría únicamente por excepción (artículos 3.2 y 9.2).

En el artículo 13, 4) consignaba: "El Poder Ejecutivo procederá, cuanto antes, a determinar los distritos que forman cada cantón, …"

En el artículo 14, 1) confirió al Poder Ejecutivo la potestad de determinar cuáles serían los límites de todos y cada uno de los Distritos de la República.

Por otra parte, la Ley Nº 60 de 8 de agosto de 1914 autorizó al Poder Ejecutivo a dictar las medidas económicas, financieras y de policía necesarias para enfrentar la crisis económica producida por la Primera Guerra Mundial. Con base en esta Ley, y en lo que disponía la Ley de División Territorial Municipal Nº 56 de 7 de junio de 1909, se dictó el Decreto Ejecutivo Nº 20 del 18 de octubre de 1915 que convirtió los territorios de Paquera y Lepanto, en Distritos del Cantón Primero de la Provincia de Puntarenas.

El 19 de agosto de 1969 se dictó la Ley Nº 4366 sobre la División Territorial Administrativa, la cual mantuvo la división territorial existente en ese momento para efectos generales de la Administración Pública; creó la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa; reiteró el principio de reserva de Ley para la modificación de límites territoriales y reguló el procedimiento para la demarcación de los Distritos que carecieren de ésta, respetando los límites establecidos.

La actual Ley de División Territorial Administrativa N° 4366 de 19 de agosto de 1969, cuando derogó a la Ley sobre la División Territorial Municipal de 7 de junio de 1909, también abrogó –por derivación– el Decreto Ejecutivo Nº 20 del 18 de octubre de 1915, que había convertido los territorios de Paquera y Lepanto en Distritos del Cantón primero de la Provincia de Puntarenas. Sin embargo, tal y como se señaló líneas arriba, la Ley de División Territorial Administrativa N° 4366 de 19 de agosto de 1969, mantuvo la división territorial existente en ese momento para efectos generales de la Administración Pública.

El Decreto Ejecutivo Nº 1897-G de 4 de agosto de 1971, separó a Cóbano de Paquera y lo convirtió en Distrito.

En 1990, el diputado Sigifredo Aiza Campos interpuso acción de inconstitucionalidad contra ese Decreto y todas las leyes, decretos o actos de aplicación relacionados, dictados entre 1909 y 1969 y que resultaran inconstitucionales por conexión o consecuencia, así como los relacionados con la distribución de competencias de los Distritos de Cóbano, Paquera y Lepanto.

La Sala Constitucional, en sentencia número 4091 de 9 de agosto de 1994, con fundamento en el artículo 197 constitucional, sostiene que las normas de cualquier índole aplicables hoy, hayan sido o no promulgadas durante la vigencia de otras Constituciones, deben ser confrontadas únicamente con la actual, en cuanto a su vigencia y aplicación posteriores a ella.

Si adolecieran de vicios de constitucionalidad formal o material respecto de las anteriores Constituciones –ya derogadas– y estos no fueron declarados y corregidos en su momento por los órganos investidos de competencia para hacerlo (hasta entonces, la Corte Suprema de Justicia), ahora solo cabe confrontarlas a la Constitución Política vigente.

Con respecto al asunto de la creación de nuevas Provincias, la Sala Constitucional remite al segundo párrafo del artículo 168 constitucional y recomienda que la Asamblea Legislativa inicie un procedimiento de revisión del tema sobre la base de un plebiscito en las poblaciones involucradas –el cual habría de ser ordenado por Ley y dirigido por el Tribunal Supremo de Elecciones– en tanto no es posible resolver la controversia desde puntos de vista rigurosamente jurídicos.

En la sentencia citada, la Sala Constitucional opina que, para modificar los límites de una Provincia traspasando territorios a otra, debe seguirse por analogía el mismo procedimiento establecido en la Constitución para la creación de nuevas Provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de las Provincias que soportan la desmembración.

La Sala Constitucional declaró sin lugar la acción, y sostuvo que el Decreto Nº 20 del 18 de octubre de 1915 –no vigente– no modificó los límites entre las Provincias de Guanacaste y Puntarenas, sino que ordenó como Distritos lo que hasta entonces (y desde varias décadas atrás) eran Barrios, caseríos o pueblos administrados por las autoridades de Puntarenas, cuyos límites jurisdiccionales habían sido establecidos por la Resolución Nº 240 de 1862.

II. Acerca de lo consultado:

1º La Asamblea pide el criterio de este Órgano Consultivo para establecer si existe Ley particular de la República que haya variado las delimitaciones territoriales entre las Provincias de Guanacaste y Puntarenas, exactamente en el extremo peninsular, asiento de los Distritos Lepanto, Paquera, Cóbano y Chira (zona insular respectiva).

Con base en los antecedentes citados, debe confirmarse que no hay Ley de la República (vigente ni derogada) que haya variado los límites entre las provincias de Guanacaste y Puntarenas.

2º Pregunta la Asamblea si, "…al ser creado el XII Cantón con los Distritos dichos, debe establecerse segregación territorial de una de las Provincias a favor de la otra, indicando expresamente cuál Provincia sería segregada y en qué términos."

La división territorial administrativa debe ser base para facilitar al Estado la dirección, control y planificación de todas las actividades de la sociedad.

El proceso de creación de un nuevo Cantón no debe manejarse como la simple alteración de límites geográficos. Sus consecuencias afectan la identidad de un pueblo, con ramificaciones en el campo político, administrativo, electoral, económico y cultural.

La segregación es una forma de división de bienes inmuebles, que puede tener como consecuencia la transmisión de la porción segregada (conservando el resto), o la conservación de la misma (segregación en cabeza propia). Como tal, es un acto de Derecho Privado, donde prevalece la voluntad de las partes.

El proceso de división territorial no es un acto de Derecho Privado sino de Derecho Público. La creación de un nuevo cantón implica introducir una nueva unidad territorial en la actual división del territorio de la República. Si con la creación de un nuevo cantón se produce el desmembramiento de parte del territorio de una provincia a favor de otra, no estamos frente a una segregación, sino ante una modificación de límites entre provincias.

Ahora bien, el planteamiento de los señores Diputados implica la modificación de límites entre Puntarenas y Guanacaste, lo cual supone una desmembración de la Provincia de Puntarenas. Ello sería así por cuanto el cantón propuesto se formaría con distritos que actualmente pertenecen a la Provincia de Puntarenas, para pasar a formar parte de la Provincia de Guanacaste como Cantón XII. Por lo tanto, no se trata de segregar una parte del territorio de la Provincia de Puntarenas a favor de la Provincia de Guanacaste, sino de una modificación de los límites entre ambas provincias.

En materia de división territorial, para crear o modificar límites entre provincias, el proceso a seguir será el de reforma parcial a la Constitución "…siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea Legislativa ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración." (Constitución Política, artículo 168, párrafo 2°).

La Asamblea Legislativa debe realizar un plebiscito en la Provincia de Puntarenas, para someter a la consideración de los ciudadanos puntarenenses el proyecto de ley que desmembrará su provincia para crear el doceavo cantón de la Provincia de Guanacaste.

Si se aprueba en ese plebiscito, entonces el proyecto de ley deberá ser aprobado "…por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros" (Constitución Política, artículo 168, párrafo 3°).

En consecuencia, para crear el doceavo cantón de Guanacaste, formado por los distritos de Paquera, Cóbano, Lepanto y la Isla Chira –actualmente pertenecientes al cantón primero de la provincia de Puntarenas- la Asamblea Legislativa deberá seguir el proceso estipulado en el artículo 168 de la Constitución Política.

III. Conclusiones:

1ª No existe Ley de la República (vigente ni derogada) que modifique o haya modificado los límites entre las provincias de Puntarenas y Guanacaste.

2ª Para crear el nuevo cantón, la Asamblea Legislativa deberá:

Crear un proyecto de ley para modificar los límites entre Puntarenas y Guanacaste.
Ordenar un plebiscito en la provincia de Puntarenas para que se apruebe dicho proyecto.
Si el proyecto de ley se aprueba en el plebiscito, la Asamblea Legislativa deberá aprobarlo mediante votación no menor de dos tercios del total de sus miembros.

Esto debido a que la creación del doceavo cantón de Guanacaste con los distritos Paquera, Lepanto, Cóbano y la Isla Chira, implica la modificación de límites entre Puntarenas y Guanacaste, en la medida en que dichos distritos pertenecen al cantón primero de Puntarenas y pasarían a pertenecer al cantón doceavo de Guanacaste.

De ustedes, con toda consideración,



Dr. Julio Jurado Fernández
PROCURADOR ADJUNTO