Dictamen : 307 - del 06/11/2001

C-307-2001

6 de noviembre del 2001

Ingeniero

Eulogio Domínguez Vargas

Alcalde

Municipalidad de Montes de Oca

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio D. Alc. E-1099-01 de 23 de octubre del año en curso, en el que se plantea si el artículo 15 del Reglamento para Rótulos de la Municipalidad de Montes de Oca violenta el principio de legalidad, al establecer el cobro de los rótulos por vía reglamentaria.

Al respecto debe indicarse que la situación que usted planteada, esto es, la imposición del cobro por la instalación de rótulos por norma infra legal, está siendo objeto de discusión ante la Sala Constitucional en varias acciones de inconstitucionalidad, entre ellas, las que se tramitan en los siguientes expedientes: 99-009018-007-CO, 01-007009-CO y 01-004726-CO. Por lo tanto, se reiterará aquí la posición que ha asumido este Organo Asesor en los informes presentados en las dos últimas acciones citadas, sin perjuicio de lo que, en la resolución de éstas, decida la Sala Constitucional.

En el informe de la acción de inconstitucionalidad 99-009018-007-CO se señaló lo siguiente:

"Conviene, por lo tanto, abordar el tema de la limitación a los derechos fundamentales desde un punto de vista general. El punto de partida consiste en la aceptación general de que los derechos fundamentales garantizados constitucionalmente deben ser desarrollados por las normas infraconstitucionales, especialmente la Ley, y que tal desarrollo implica establecer limitaciones a los mismos, que los concreticen y los armonicen con lo que establecen otros derechos, valores y principios constitucionales, que tutelan intereses públicos y sociales o, incluso, otros de carácter individual. El ejercicio de los derechos fundamentales no es, por lo tanto, irrestricto. La Ley le impone las limitaciones necesarias para su armonización, tal y como se ha indicado. Ahora bien, frente a esta facultad para limitar los derechos fundamentales que ostenta el legislador, se erigen dos garantías básicas: el principio de reserva de Ley, como garantía formal, y el contenido esencial de los derechos fundamentales, como garantía material. En relación con el primer aspecto, un reglamento puede desarrollar limitaciones autorizadas por la Ley, pues el principio de reserva legal no ha de entenderse en forma absoluta. Puede operar, en este ámbito, la técnica de la delegación, siempre y cuando el Reglamento no contenga limitaciones no autorizadas ni contempladas en la Ley. Cuando la Ley imponga limitaciones, y el Reglamento desarrolle las que la Ley contemple, el contenido esencial del derecho fundamental de que se trate debe ser respetado. Las limitaciones impuestas no pueden negar, en forma absoluta, el ejercicio del derecho. En cualquier caso, las limitaciones a los derechos fundamentales, además de respetar de las garantías formales y materiales indicadas, han de ser proporcionales y racionales.

Con fundamento en lo dicho, este Organo Asesor considera que las limitaciones a los derechos fundamentales de expresión y comercio que desarrollan los numerales citados del Reglamento de Espacios Públicos, Vialidad y Transporte, no contiene las violaciones alegadas por los accionantes. Las limitaciones per se no conllevan inconstitucionalidad alguna. En cada numeral impugnado, ha de apreciarse si algunas de las garantías mencionadas, formal o material, o los principios de proporcionalidad y/o racionalidad son vulnerados, para que pueda decirse que la limitación regulada es inconstitucional. El recurso es, en este sentido, omiso; sin embargo, se procederá a analizar los alegatos hechos contra los numerales correspondientes del Reglamento mencionado, en tanto se les considera lesivos de los derechos de libertad de expresión y comercio. Pero antes, conviene hacer dos consideraciones de carácter general. En primer lugar, que en ninguno de los artículos impugnados por los accionantes, se establecen limitaciones que impiden el ejercicio de los derechos fundamentales de expresión y comercio. No se atenta contra el contenido esencial de aquellos, pues simplemente se regulan los mismos al exigir requisitos y establecer restricciones que, por demás, no son desproporcionadas ni irracionales. En segundo lugar, que lo regulado por el Reglamento analizado, tiene fundamento y asidero legal, con lo cual se respeta, como debe serlo en materia de regulación de derechos fundamentales, el principio de reserva legal.

En general, la potestad para regular lo relativo a la planificación urbana que ostentan las Municipalidades, encuentra asidero legal en lo que dispone el Código Municipal, cuando señala:

"Artículo 15. - Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor."

Y el artículo 19:

"Artículo 19. - Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad."

La capacidad para regular por medio de reglamento lo relacionado con publicidad exterior, forma parte de esa potestad de planificación otorgada a las municipalidades por Ley que, por demás, desarrolla el precepto constitucional establecido en el artículo 169 de la Constitución Política.

En particular, la potestad para otorgar licencias para colocar, sustituir remodelar y exhibir anuncios, rótulos, letreros, avisos y demás tipologías, otorgada a la Municipalidad de San José por el artículo 65 del Reglamento citado, tiene fundamento legal en lo que, al efecto, dispone el artículo 29 de la Ley de Construcciones número 833 de 4 de noviembre de 1999, cuando señala:

"Artículo 29. - Licencia. Para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros, o avisos, deberá pedirse licencia a la Municipalidad. La licencia será solicitada por el propietario de la estructura en que se va a fijar el anuncio y con la conformidad del propietario del predio en que se coloque la estructura cuando sea del caso. En los casos en que se empleen armazones o estructuras, la Municipalidad exigirá un perito responsable que se encargue de la construcción. Se exigirá un croquis acotado que muestre las inscripciones o figuras que van a poner."

Los requisitos, restricciones, plazos y sanciones que, en esta materia, establece el Reglamento bajo estudio en los artículos 66, 67, 68, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 78, y 79, tienen su fundamento legal en el citado artículo 29 de la Ley de Construcciones, así como en los artículos 30, 31, 32 y 33 de ese mismo cuerpo legal, que establecen lo siguiente:

"Artículo 30. - Prohibición. Se prohiben los anuncios que atraviesen la vía pública, así como los que se coloquen utilizando los postes de los servicios públicos o de los árboles de parques o jardines.

Artículo 31. - La Municipalidad tiene facultades para limitar la superficie que en una fachada ocupará un aviso o un conjunto de avisos y para no permitir su colocación

Artículo 32. - Prohibiciones. Queda prohibido terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc., de cualquier clase y material, en los siguientes lugares:

a) Edificios públicos, escuelas y templos.

b) Edificios catalogados por la Municipalidad como monumentos nacionales.

c) Postes, candelabros de alumbrado, kioscos, fuentes, árboles, aceras, guarniciones, en general elementos de ornato de plazas y paseos, parques y calles.

d) Casas particulares y cercas.

e) En tableros ajenos.

f) A una distancia menor de treinta (30) centímetros de cualquiera dirección, de las placas de nomenclatura de las calles.

g) En lugares en donde estorben la visibilidad para el tránsito.

h) En cerros, rocas, árboles, en que pueda afectar la perspectiva panorámica o la armonía de un paisaje.

Artículo 33. - Sanciones. La Municipalidad impondrá multas de diez (10) a cien (100) colones por las infracciones a las reglas de este Capítulo, y ordenará el desmantelamiento y retiro, a costa del propietario, de anuncios y estructuras relativas que considere inconvenientes o peligrosas."

Los artículos 69, 72 y 73 del Reglamento de Espacios Públicos, Vialidad y Transporte, emitido como parte de Plan Director Urbano del Cantón de San José, publicado en el Alcance Nº70 a La Gaceta Nº186 del 24 de setiembre de 1999, corresponden a los artículos 97, 100 y 101 del Reglamento General del Cantón, emitido como parte del Plan Director Urbano del Cantón de San José, publicado en el Alcance Nº3 a La Gaceta Nº18 del 27 de enero de 1997,e impugnados por los aquí accionantes en la acción de inconstitucionalidad número 99-004240-007-CO, respecto de la cual este Organo Asesor rindió el informe correspondiente. La diferencia entre unos y otros es poca. En lo esencial, regulan los mismos aspectos en, prácticamente, igual forma."

También en el referido informe se indica lo siguiente:

"El artículo 72 del citado reglamento, por su parte, establece que:

‘Artículo 72. Proporción de la leyenda. Cada local comercial tendrá derecho a colocar rótulos en la cantidad, área y proporción definida en este reglamento cuya leyenda podrá estar referida a: 1) Nombre propio del establecimiento lo que se denomina como rótulo de funcionamiento y 2) publicidad comercial patrocinante, con la siguiente restricción: en el área definida como centro actual, y en las zonas de control especial se permitirá únicamente rótulos de funcionamiento; en el resto del cantón podrán instalarse rótulos mixtos o de publicidad. En caso de ser rótulo mixto en el mismo la proporción de la leyenda será de 2/3 del área para rótulo de funcionamiento y 1/3 de área para publicidad patrocinante.’

Los accionantes alegan que dicho artículo es inconstitucional porque viola la libertad de expresión al favorecer los rótulos de funcionamiento desde el momento en que limita el área a utilizar por el patrocinante, y porque este numeral únicamente permite la instalación de rótulos de funcionamiento en las ‘zonas señaladas al efecto por el Gobierno Local’. Considera este Organo Asesor que esta disposición no adolece de la inconstitucionalidad apuntada. Este artículo no regula nada en relación con el contenido del texto. Solamente distribuye el porcentaje del área a utilizar en los rótulos entre aquel texto por medio del cual el local comercial se anuncia y aquel texto del patrocinante, en relación con la zona donde se ubica el local. Los accionantes no han explicado porque esta regulación del área del rótulo tomando en cuenta la zona donde se ubica el local es desproporcionada o irracional. La regulación en sí misma no puede ser inconstitucional, ni siquiera cuando establece que en las zonas calificadas como de control especial, únicamente se pueden instalarse rótulos de funcionamiento. La justificación para ello está, precisamente, en la calificación de este tipo de zonas que hace el denominado ‘Reglamento del Uso del Suelo’ en su artículo 143, que también forma parte del Plan Director Urbano del Cantón de San José, y respecto del cual los accionantes no hacen referencia alguna orientada a argumentar desproporción o irracionalidad de la medida establecida en el artículo 72 impugnado.

El artículo 73, por su parte, establece, en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 73. Areas máximas de rótulos: El área máxima de rótulo permitida sobre fachadas con frente a vía pública; será únicamente lo equivalente a 1/3 del área de la precinta. Los rótulos permitidos por local comercial o predio se calculará, según el sitio donde este ubicado; y según los siguientes parámetros.

El área máxima de rótulos por predio se calculará, multiplicando la altura máxima del rótulo permitido en la precinta o marquesina, para cada zona, por el ancho de la fachada con frente colindante con vía pública. Y dividido entre tres para definir lo correspondiente a un tercio del área.

La altura máxima del rótulo en la precinta será de acuerdo a la ubicación del rótulo según a (sic) Mapa de Zonificación de Uso del Suelo y su Reglamento a definirse como sigue:

a)….

b)…"

Los accionantes alegan que este numeral es inconstitucional porque limita excesivamente las dimensiones de los rótulos. Sin embargo, no explica porque tal limitación es excesiva como para tenerla como desproporcionada. En relación con este mismo numeral, los accionantes alegan su aplicación retroactiva en relación con rótulos ya instalados, pero lo cierto es que la norma no establece tal aplicación y se limita, exclusivamente, a establecer las áreas y alturas máximas que podrán tener los rótulos. Es el numeral 81 del Reglamento analizado el que, como transitorio, establece lo relativo a los efectos en el tiempo del mismo. Cuando se haga referencia a este artículo, este Organo Asesor tratará el tema.

El artículo 77 en lo que interesa establece:

"Artículo 77. Rótulos en toldos. (…..) En los lugares donde se permita la instalación de toldos, proyectados sobre área pública o convocando a la misma, se restringirá el área, cubierta con el mensaje publicitario, a un 50% del área total del mismo."

Los accionantes se limitan a señalar que la limitación a un 50% del área total implica una restricción a las libertades básicas del administrado, sin explicar cuales libertades, porqué y en que medida hay restricción, como tampoco argumenta que tal restricción sea desproporcionada o irracional. También acusan como violatorio de los derechos fundamentales de libre expresión y comercio, lo establecido en los artículos 78 y 79 del Reglamento de comentario. El artículo 78 regula lo relativo a los rótulos en espacios públicos y el 79 lo relativo a los rótulos en sitios y edificaciones de valor patrimonial con uso comercial; sin embargo, respecto de estos dos numerales, los accionantes no explican en que consisten sus reparos. Nuevamente, este Organo Asesor señala que la restricción por sí misma no conlleva inconstitucionalidad alguna. Que es necesario que la misma sea desproporcionada o irracional, atente contra el contenido esencial de algún derecho fundamental o quebrante el principio de reserva legal, lo que no ocurre con la restricción del numeral 77, ni con las otras contenidas en los demás artículos analizados, tal y como se argumentó al inicio de este acápite."

Amén de lo señalado supra, resulta importante complementarlo con los siguientes razonamientos.

1. En cuanto a la competencia municipal en la emisión de los planes reguladores

El tema consultado por ustedes, tiene relación con las potestades de ordenación urbana que tienen las municipalidades, que se desarrolla, básicamente a través de los planes reguladores.

La Sala Constitucional, en numerosísimas ocasiones, ha tenido la oportunidad de referirse al tema. Veamos algunas de ellas:

"XI. Finalmente, la Sala considera necesario hacer referencia expresa sobre la potestad que confiere el artículo 3º del mencionado Decreto al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, para planificar el desarrollo urbano de la ciudad de Turrialba, potestad que es abiertamente inconstitucional, en tanto transgrede la autonomía que establece el artículo 169 de la Constitución en favor de las municipalidades, para la administración de servicios e intereses locales de cada cantón. En efecto, esta Sala, al resolver la acción de inconstitucionalidad número 219-89, interpuesta por Francisco José Ugalde Vargas contra los artículos 15, 19, 22 y 29 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 del quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho (sentencia número 6706-93 de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre del año anterior) indicó que:

"...la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes números 6575 de 27 de abril de 1981 y 6595 de 6 de agosto de ese mismo año)...", estimándose además que no resulta posible para el Poder Ejecutivo, salvo en cuanto corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Ministerio de Planificación y Política Económica, fijar los lineamientos generales de desarrollo urbano, mediante la elaboración de un Plan Nacional en la materia, intervenir directamente en la planificación del desarrollo urbano de los cantones, por tratarse de una potestad atribuida con exclusividad al gobierno municipal de cada uno de ellos. En este sentido la Sala expresó que tal intervención, ‘... atenta no solo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente Público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo’ " (Voto 3493-94 de 12 de julio de 1994). Desarrollando este tema, pueden verse los Votos de la Sala Constitucional números 5305-93, 6706-93 (ver texto en art. 169) (Véase como referencia de esta sentencia la Nº 1684-91 de 28/8/91) y 5757-94.

"La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Este tema ya fue desarrollo (sic) por la Sala en sentencia Nº 5303-93 de las 10:06 horas del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política."

IV.- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo –como se dijo– la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución; y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma algunas restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales industriales, deportivos, etc." (Sala Constitucional, Resolución Nº 6706-93 de las quince horas y veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres) (Véase como referencia de esta sentencia la Nº 1684-91 de 28 de agosto de 1991) (La anterior jurisprudencia es reiterada, entre otras, en las resoluciones Nº 467-99 de 26 de enero de 1998 (sic) y 7377-98 de 14 de octubre de 1998.)

Ha sido determinada, con exactitud por parte de la Sala Constitucional, la constitucionalidad de la competencia de las Municipalidades para emitir planes reguladores en aras de procurar, en palabras de la Sala, el uso racional de los suelos y de garantizar el desarrollo racional y armónico, tanto de los centros urbanos, como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. Asimismo, y para los efectos que interesan, es importante resaltar que a través de los planes reguladores es posible imponer limitaciones a la propiedad, teniendo como límite evitar la descontitucionalización del derecho de propiedad.

2. En particular, sobre la regulación de los rótulos, letreros y avisos

Lo primero que se dejó claramente establecido es la existencia de normas constitucionales y legales que facultan a las municipalidades, no sólo para emitir planes reguladores, sino que, en particular, que éstas tomen disposiciones relacionadas con los rótulos, letreros y avisos.

En este sentido se encuentran las siguientes disposiciones expresas:

En general, la potestad para regular lo relativo a la planificación urbana que ostentan las Municipalidades, encuentra asidero legal en lo que dispone el Código Municipal, cuando señala:

Por su parte, la Ley de Construcciones Nº 833 de 2 de noviembre de 1949, también contiene regulaciones sobre el tema. Interesa, especialmente, el artículo 29, en el que se dispone:

Por su parte, el artículo 14 de la Ley Nº 6890 de 14 de setiembre de 1983, también hace referencia al tema, indicando:

"A todas las Municipalidades del País:

a) Para que en todos los casos de incumplimiento del Reglamento de Rótulos, se sancione a los infractores con la cancelación de la licencia o patente municipal y con el cierre del establecimiento comercial.

Previamente deberá notificarse al transgresor, quien tendrá un término de cinco días hábiles para ponerse a derecho."

Además de lo anterior, la Sala Constitucional ha sido clara en el sentido de que los planes reguladores tienen su fundamento en los artículos 168 y 175 de la Constitución y ha insistido, reiteradamente, que "La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente Público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo" (Sentencia Nº 6706-93 del 21 de diciembre de 1994, transcrita en la resolución Nº 3493-94 de 12 de julio de 1994)

En el mismo sentido, ha afirmado reiteradamente que:

"En sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiuno minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres, se determinó que es competencia exclusiva de las municipalidades el controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, para lo cual pueden y deben dictar los correspondientes planes reguladores; lo cual ha sido confirmado en sentencias número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre, todas de ese año, 3494-94, del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro, y 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis." (Resolución 5445-99 de 14 de julio de 1999)

Obviamente las medidas sobre la colocación de rótulos, letreros y avisos forman parte de las medidas que puede ser reguladas a través de planes reguladores, o bien de normativa específica, pero siempre que se respeten los límites de la ley que desarrolla.

Entonces, las normas que se refieren a los aspectos técnicos y condiciones a que se encuentran sujetos los rótulos, letreros y avisos, tienen su fundamento en normas legales y constitucionales. Asimismo, la imposición de sanciones ante el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con esta materia, también se encuentra autorizadas por Ley. Todo lo anterior, sometido a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el respeto a la propiedad privada, en los términos antes analizados.

3. Sobre la potestad impositiva municipal

El punto a determinar, es si la Municipalidad puede establecer la obligación de un pago por el otorgamiento de la licencia, o si ello requiere de una norma aprobada por la Asamblea Legislativa.

Para la Sala Constitucional el impuesto de patente "es el que paga toda persona que se dedica al ejercicio de cualquier actividad lucrativa (...) Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente (...) En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a que gravan los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo son de lo más variado, pero sí tienen ciertas características que les son comunes. Por esto difieren las leyes del impuesto de patente de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima". (Resoluciones Nºs 2197-92 de las 14:30 hrs. del 11 de agosto de 1992 y 5749-93 de las 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993).

Es importante indicar que ese Tribunal Constitucional, mediante la sentencia número 2197-92 anteriormente citada, estableció los parámetros para analizar la constitucionalidad del cobro del impuesto de patente y los requisitos que este cobro debe reunir para ser conforme con los principios constitucionales. En esa oportunidad consideró lo siguiente:

"II- Como en la acción se cuestiona la aplicación del llamado impuesto de patente (...) resulta imprescindible señalar algunas notas de importancia acerca de esa materia (...) Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios jurídicos más importantes son: a) el de legalidad de la tributación, conocido también, como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad); este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. Dicho en otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, ser sujeto del impuesto". (En igual sentido, véase la sentencia Nº 5749-93, de las catorce horas treinta y tres minutos del nueve de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

Amén de lo anterior, dicha Sala ha estimado que la potestad tributaria municipal encuentra su fundamento en la autonomía que el artículo 170 de la Constitución le concede a esos entes territoriales, y que el gravamen que se impone a través de las patentes a las actividades lucrativas no es sino el desarrollo legítimo de esa facultad, cuyo sistema de imposición no es único, sino que las bases impositivas pueden ser variadas; es más, el impuesto de patente está justificado en la necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que brinda la Municipalidad, para cuya prestación todo ciudadano está obligado a colaborar, a tenor de lo dispuesto en el numeral 18 de la Constitución, máxime si consideramos los beneficios que el propio particular recibe de los fondos que por ese concepto se recauden; redundando todo en mejores garantías de seguridad, higiene, orden y ornato local. (Véase al respecto la sentencia Nº 2631-95 de las 16:03 horas del 23 de mayo de 1995)

En el caso que nos ocupa, tal y como se señaló, existe normativa de rango legal que permite a las municipalidades fijar las reglas que deben observarse cuando se pretenda utilizar rótulos, letreros y avisos, y a establecer sanciones en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas. Más aún, expresamente, se consagra la necesidad de contar con una licencia expedida por la municipalidad respectiva para realizar tal actividad.

El punto que ofrece discusión es la posibilidad que tienen las municipalidades para imponer un cobro por el otorgamiento de la respectiva licencia por medio de un plan regulador.

Para determinar lo anterior es importante precisar la naturaleza del cobro.

El artículo 4º del Código de Normas y Procedimientos Tributarios nos da las siguientes definiciones:

"Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales), que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.

Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.

Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación."

A partir de las definiciones anteriores, debe descartarse que el cobro de la licencia de comentario pueda calificarse como una tasa o de un precio público, puesto que no guarda relación con la contraprestación de ningún servicio público. Obviamente, tampoco se trata de una contribución especial.

Por sus características debe ser ubicado dentro del concepto de impuesto, ya que el eventual hecho generador es el otorgamiento del permiso para la instalación de un rótulo (artículo 69 del Reglamento impugnado); situación que es independiente de toda actividad estatal (en este caso, en particular, municipal) relativa al contribuyente.

Por su parte, el artículo 121 inciso 13) de la Carta Magna, en lo que interesa, establece como atribución legislativa aprobar los impuestos municipales. Sobre este tema existe abundante jurisprudencia de la Sala Constitucional en el sentido de que:

"En la sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno (confirmada luego por las sentencias número 3494-94, 4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95, 3930-95, 4072-95, 4268-95), se dijo, que al disponer el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas, de ese concepto se deriva, por principio, la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, al indicar:

‘Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponden a esos entes, ello sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación.’ " (Resolución 5445-99 de 14 de julio de 1999)

Más adelante, en esa misma resolución se indica:

"En forma reiterada, este Tribunal ha indicado que de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política deriva la autonomía de las municipalidades, principio del cual emana el poder impositivo o tributario municipal para procurarse los ingresos necesarios y para sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en tributos que se sujeten a los principios constitucionales propios de esa materia; de modo tal que la Asamblea Legislativa únicamente emite en esta materia un "acto de autorización típicamente tutelar", cuando ejercita la facultad que le confiere el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, de manera que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales le corresponde a estos entes, así como la potestad de eximir de los tributos municipales (en este sentido, entre otras ver sentencias número 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis; y 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis).

"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera una simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal" (sentencia número 1631-91, supera citada).

Esta competencia esta establecida en el artículo 68 del vigente Código Municipal que dispone:

"La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Sólo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados."

Asimismo, de la autonomía propia de estas corporaciones, deriva la posibilidad de administración de sus recursos, en tanto cada gobierno local es libre para definir los límites de su propio poder impositivo, de donde los sistemas de imposición tributaria municipal para su cobro y aplicación concretos son de los más variados." (Resolución 5445-99 de 14 de julio de 1999)

Por ende, si el cobro por el otorgamiento de una autorización de rótulo constituye un impuesto, éste requiere, necesariamente, estar autorizado en una ley. Según ya se indicó, sí existen disposiciones legales que facultan a la municipalidad para exigir una licencia para poder colocar rótulos visibles públicamente, y a emitir regulaciones y sanciones en torno al tema de los rótulos, mas no se encontró ninguna disposición legal que fije un impuesto cuyo hecho generador sería la obtención de la licencia para colocar rótulos en sitios públicos.

Finalmente, debe hacer la observación que la anterior Ley de Patentes de esa Municipalidad, No. 6923 de 16 de noviembre de 1983, adicionada por la 7212 de 18 de diciembre de 1990, sí contenía una disposición sobre el tema, pero fue derogada por la actual Ley.

Por consiguiente, se considera que, por no existir norma de rango legal que autorice el cobro del impuesto sobre los rótulos, letreros y avisos, resulta inconstitucional e ilegal el artículo 15 del Reglamento para Rótulos de la Municipalidad de Montes de Oca, que se acompañó a la consulta, en el tanto está creando una obligación tributaria, específicamente un impuesto, sin el trámite previsto constitucionalmente para ello, sea, la aprobación de una ley a solicitud de la municipalidad respectiva.

De esta forma, lo procedente es derogar el citado numeral del Reglamento, e iniciar el trámite pertinente, en la Asamblea Legislativa, con el objeto de lograr una reforma a la Ley de Patentes de esa Municipalidad, a fin de que se incluya el tributo de referencia, si ese es el deseo de esa Municipalidad.

Sin otro en particular, se despide de usted,

Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

ALBE/albe