Opinión Jurídica : 157 - del 26/10/2001

O.J.-157-2001

San José, 26 de octubre del 2001

 

 

 

Señora

Lorena Clare de Rodríguez

Presidenta

Junta Rectora del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor

S.O.

 

 

 

Estimada Señora:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio CONAPAM-00230-2001, de fecha 21 de mayo del 2001, por el que se consulta a este Órgano Superior Consultivo acerca de la interpretación del artículo 17 de la Ley Nº 7972 de 22 de diciembre de 1999; más concretamente, se nos formula la siguiente interrogante:

    De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho, y por las razones que el señor Procurador General Adjunto le refirió en conversación anterior.

    Sobre lo consultado me permito hacer las siguientes consideraciones:

    Según jurisprudencia administrativa reiterada, conforme a lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública costarricense, lo que la faculta para emitir los criterios que en ese campo le soliciten el Estado y demás entes públicos. Su competencia consultiva es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente respecto de un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente le atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano, como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República –Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-. (Véase al respecto, entre otros muchos, nuestros dictámenes C-198-96, C-063-97 y C-150-97, así como la Opinión Jurídica O.J.-003-2000 de 13 de enero del 2000).

    En lo que interesa señalar, la Contraloría General está constitucionalmente definida como un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la "Hacienda Pública" (Artículo 183); "entendida ésta, en un sentido muy genérico, como los fondos públicos y recursos financieros del Estado", según resolución Nº 0998-98 de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de 1998, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Su Ley Orgánica le confiere la rectoría del sistema de fiscalización que ella misma establece (Art. 1º); sistema que persigue "garantizar la legalidad y eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción..." (Art. 11).

    En ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico -según se anotó anteriormente-, ese órgano constitucional se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos públicos, que comprende las diversas operaciones de ejecución del presupuesto del Estado; control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa financiera y la norma jurídica. (Véase, entre otros, los dictámenes C-114-96 de 19 de julio de 1996, C-120-96 de 24 de julio de 1996, OJ-031-97 de 9 de julio de 1997, OJ-036-98 de 8 de agosto de 1998, OJ-032-98 de 23 de abril de 1998 y OJ-019-98, op. cit. y C-016-98 de 6 de marzo de 1998). Y a raíz de esa función contralora, el artículo 12 de su Ley Orgánica le confiere a sus pronunciamientos sobre la materia, el carácter de vinculantes.

    Como lógica consecuencia de lo expuesto, y de conformidad con el contenido de su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a aspectos propios de la aludida competencia consultiva específica y excluyente de la Contraloría General, pues se refieren al manejo de fondos públicos; Lo cual, en principio, nos imposibilitaría conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho.

    No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente proceder a analizar la interrogante vertida en su consulta, por medio de una simple opinión jurídica, carente de efectos vinculantes, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado; decisión que en definitiva le compete adoptar a la Contraloría General de la República, en razón de su competencia exclusiva y excluyente que priva en la materia.

    Ya en otras oportunidades hemos sostenido, que interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta.

    Como bien lo indica Sainz de Bujanda: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo" (SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63).

    En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (Es importante advertir, que el artículo 14 del Código Civil dispone que: "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".).

    Siguiendo la orientación interpretativa e integradora a que alude la norma transcrita supra, debemos afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquél en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

    Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

    En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, entratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del "interés público" (Art. 113 de la L.G.A.P.), todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 Ibidem).

    Una vez hechas las anteriores precisiones doctrinales y normativas, a efecto de dar respuesta a la interrogante planteada en esta consulta, procederemos a enunciar las siguientes consideraciones.

    Muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto, no proviene de la falta de disposición legislativa aplicable, sino de la eventual obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie.

    Por esa razón, en lo que interesa al punto consultado, debemos atenernos a lo dispuesto por la Ley Nº 7972 de 22 de diciembre de 1999 –Ley de Creación de Cargas Tributarias sobre licores, cervezas y cigarrillos-.

    En lo atinente, dicha normativa establece lo siguiente:

    Debe considerarse, en primer lugar, que el Capítulo I, Sección I de la Ley Nº 7972 de 22 de diciembre de 1999, crea un impuesto específico de dieciséis colones (¢16,00) por unidad de consumo de bebidas alcohólicas (entiéndase, entre otras, cervezas, coolers, vinos, espumantes, sidras, cremas, vermut, jerez, oporto, ponche y rompope), que recaerá sobre la producción nacional y la importación de esos productos (Artículos 1º y 2º). Asimismo, establece en un diez por ciento (10%) la tarifa del impuesto Selectivo de Consumo para las bebidas alcohólicas, tanto en su producción, como en el proceso de envasado e importación (Artículo 9º); y fija, además, en el noventa y cinco por ciento (95%), la tarifa del impuesto Selectivo de Consumo para los cigarrillos, cigarros y puros (Artículo 11).

    Ahora bien, a los recursos recaudados en virtud de los impuestos establecidos y modificados por esa Ley, en su Capítulo II, se les hace una asignación específica de destino (situación constitucionalmente aceptada como excepción al principio de universalidad presupuestaria -Sala Constitucional, resoluciones Nºs 4528-99 y 4529-99, ambas del 15 de julio de 1999, de las 14:54 hrs y de las 14:57, respectivamente); esto es, financiar un Plan Integral de Protección y Amparo de un sector especial de la población costarricense conformada por adultos mayores, niñas y niños en riesgo social, personas discapacitadas, abandonadas, en rehabilitación de alcohólicos y farmacodependientes.

    Cabe indicar que la propia Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución Nº 2000-08755 de las 14:58 hrs. del 4 de octubre del 2000, al resolver una acción de inconstitucionalidad contra la citada Ley Nº 7972, determinó que "en lo que respecta a los sujetos y sectores beneficiados con estos impuestos, bajo ningún concepto puede estimarse de "caprichosa, arbitraria ni antojadiza" la distribución que hace el legislador de lo recaudado por el Estado por esos impuestos, todo lo contrario, al destinarse a sectores de la ciudadanía que por disposición constitucional tienen una protección especial, concretamente respecto de los niños, el anciano y el enfermo desvalido –artículo 51 constitucional-, la ley da cumplimiento efectivo a esa norma al pretender que esos fondos se destinen a ese sector de la población costarricense (...)".

    En lo que interesa a lo consultado, debemos señalar, que del total de lo recaudado, el treinta y un por ciento (31%) de tres mil quinientos millones de colones (¢3.500.000.000,00), será asignado al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor; recursos a los que el legislador ordinario les prefijó un destino y fin específico: "la operación y mantenimiento de los hogares, albergues y centros diurnos de atención de ancianos", sean éstos públicos o privados; "así como la financiación de programas de atención, rehabilitación, tratamiento, organización, promoción, educación y capacitación de personas adultas mayores en estado de necesidad o indigencia". Todo en aras de mejorar la calidad de vida de este importante sector de la población nacional, y estimular su permanencia en la familia y su comunidad. (Artículos 14 y 15 inciso a), del precitado cuerpo normativo).

    No está de más advertir, que en razón de los principios de unidad y universalidad presupuestarias, estos ingresos tributarios, aún cuando tengan un destino específico, deben ser incorporados, por el Ministerio de Hacienda, en la Ley de Presupuesto, para luego ser asignados, vía transferencia. (Artículos 14, párrafo antepenúltimo y 15 Ibid; esto en concordancia con el principio de instrumentalidad de la ley de presupuesto respecto de la ley ordinaria preexistente, según el cual el presupuesto se encuentra subordinado a la ley ordinaria y debe asegurar su actuación –Sala Constitucional, resolución Nº 4528-99 op. cit.).

    De conformidad con lo dispuesto en el ordinal 16 del supracitado cuerpo legal, cada institución a la que se le asigna parte de lo recaudado por esos impuestos, vía transferencia del Ministerio de Hacienda, será considerada, para los efectos legales correspondientes, administrador responsable de dichos recursos; para lo cual deberá abrir una cuenta especial por cada rubro asignado y llevar registros contables independientes.

    Hasta aquí, el sentido de las normas aludidas es fácilmente comprensible; esto es, que el legislador tuvo en mente operar un reparto de recursos financieros, producto de impuestos, a favor de determinadas instituciones y dependencias públicas, para sufragar un Plan Integral de Protección y Amparo de la población adulta mayor, niñas y niños en riesgo social, personas discapacitadas, abandonadas, alcohólicos y farmacodependientes. Y que esos fondos públicos van a estar a cargo, y bajo la responsabilidad, de determinadas instituciones administradoras.

    Interesa ahora referirse al punto medular de la consulta formulada; esto es, que dentro de este marco de referencia legal, se previó un mecanismo, por medio del cual se busca garantizar que los recursos asignados sean utilizados, única y exclusivamente, para el fin prefijado de manera especial por el legislador ordinario. Amén de lo anterior, en el inciso a) del artículo 17 de la citada Ley Nº 7972, se establece que "Los recursos se destinarán únicamente a financiar lo dispuesto en los incisos c), d), e) y f) del artículo 14 y en el artículo 15 (...)", y que "La institución administradora de los fondos no podrá destinarlos a gastos operativos ni administrativos propios".

    Para este Órgano Asesor, el tenor literal del citado numeral 17, inciso a), realmente no se presta para ninguna confusión, pues su redacción es clara y no da lugar a incertidumbre, ni tiene ningún sentido anfibológico, de suerte que puedan entenderse de dos o más modos diferentes. Al contrario, estimamos que dicha norma tienen un sentido unívoco, fácilmente comprensible; En primer lugar, con ella se refuerza el destino específico de los recursos asignados; y en segundo término, establece una disposición de carácter prohibitivo, según la cual, las "instituciones administradoras de esos fondos" no podrán hacer uso de esos recursos para gastos operativos o administrativos propios, es decir, de ellas mismas; si no que deberán administrarlos y redistribuirlos entre los diversos programas prefijados por la Ley, que estén desarrollando instituciones públicas, entidades u organizaciones privadas de acción social.

    En virtud de lo anterior, en lo que interesa a la interrogante planteada, es necesario precisar lo siguiente:

    De conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 7935 de 25 de octubre de 1999 –Ley Integral para la Persona Adulta Mayor-, el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor es la Institución Pública Rectora en la materia (Artículo 32 Ibid); dicho Consejo, además de formular las políticas y planes nacionales en materia de envejecimiento, es el que, a través de criterios técnicos, administra, gestiona y distribuye los recursos económicos públicos destinados a los programas y servicios para las personas adultas mayores (Incisos a) y g) del Artículo 35, en relación con el numeral 51 Ibidem). Por ello fue que la supracitada Ley de Creación de Cargas Tributarias sobre licores, cervezas y cigarrillos, la designó como "Institución administradora" de parte de los fondos recaudados por concepto de los impuestos señalados.

    Entonces, al tener atribuido dicho Consejo únicamente la gestión, administración y distribución los recursos económicos públicos destinados a los programas y servicios para las personas adultas mayores, es que el inciso a) del numeral 17 aludido, establece la disposición prohibitiva de no utilizar o destinar los recursos asignados para gastos operativos o administrativos propios. Esto es así, porque dicha Institución es simple administradora de esos recursos, los cuales deberán redistribuir entre los diversos programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de personas adultas mayores, sean éstos desarrollados por instituciones públicas o entidades privadas.

    Cabe aclarar para el caso en cuestión, que la citada prohibición de uso de los fondos para gastos operativos o administrativos, no alcanza a las instituciones u organizaciones, públicas o privadas, ejecutoras de los programas o servicios para las personas adultas mayores; las que podrán utilizar dichos recursos, incluso en la contratación y pago del personal necesario para el adecuado funcionamiento de sus centros atencionales, o bien invertir en infraestructura; todo en aras de lograr una atención integral de ese importante y especial sector de nuestra sociedad.

    La contratación de personal en estos centros atencionales de acción social, es primordial para el cumplimiento del cometido de interés general antes indicado. Como bien lo indica la doctrina administrativa, "Si los "órganos institución" que componen la administración pública, aparecen como personas jurídicas públicas estatales, es decir, como personas de existencia ideal, que no pueden actuar ni desenvolverse por sí mismas, es natural e imprescindible que para que eso pueda tener lugar, deban contar con el número necesario de personas físicas que adopten las decisiones y resoluciones, emitan los actos que sea menester y cumplan la actividad concreta en que consiste la administración. Esas personas físicas constituyen los "órganos-personas" u "órganos-individuos", cuya voluntad es imputable a las personas jurídicas que integran, dentro de lo establecido al respecto por las normas propias de la competencia". (ESCOLA, Héctor Jorge. "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 87).

    Recuérdese que para operar, el Estado requiere no sólo distribuir y dividir el volumen y la variedad creciente de trabajo que le corresponda, sino que también necesita de hombres (personas físicas) que le presten su capacidad psico-física de acción, para que ejerzan los poderes y cumplan con los deberes contenidos en la competencia (Véase al respecto, ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo I, Primer Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, págs. 1, 8, 9 y ss.).

    La anterior interpretación, a nuestro entender, asegura, no sólo la continuidad y eficiencia del servicio público prestado por instituciones públicas o entidades privadas de acción social, involucradas en la atención del adulto mayor, sino que también garantiza la realización efectiva del fin público a que se dirige la financiación y desarrollo del Plan Integral de Protección y Amparo de la Población Adulta Mayor, cual es la atención y el mejoramiento efectivo de la calidad de vida y estímulo de permanencia en la familia y en la comunidad de este importante sector de la población.

    Con fundamento en lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que sí es posible que los Hogares, Albergues y Centros Diurnos de atención de ancianos, sean éstos públicos o privados, utilicen los fondos girados por el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, para la operación de dichos centros; incluido en ello, el pago de su personal.

    La disposición de carácter prohibitivo, en cuanto al uso de dichos fondos, contenida en el inciso a) del ordinal 17 de la Ley Nº7972, es aplicable únicamente a las instituciones administradoras de esos recursos económicos; como es en este caso, el citado Concejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, quien no podrá destinarlos a gastos operativos ni administrativos propios.

    Dejamos de esta manera evacuada su consulta.

    Con toda consideración, se despide de usted muy atentamente,

 

Lic. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/pg

OJ-157-2001

Competencia consultiva de la Contraloría General de la República; Interpretación de las leyes.

    Por oficio número CONAPAM-00230-2001, de fecha 21 de mayo del 2001, se consulta a este Órgano Superior Consultivo acerca de la interpretación del artículo 17 de la Ley Nº 7972 de 22 de diciembre de 1999; más concretamente, se nos formula la siguiente interrogante:

"¿ Pueden utilizarse los fondos girados por el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor a los Hogares, Albergues y Centros Diurnos de atención a ancianos, para el pago de personal propio de los centros?

    El Licenciado Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador, mediante Opinión Jurídica OJ-157-2001, explica que por tratarse de la utilización de fondos públicos, priva la competencia consultiva de la Contraloría General de la República sobre la materia, pero aún así, como mera opinión jurídica, de carácter no vinculante, se analiza la redacción del citado artículo 17 –en el aparte que interesa-, y se considera darle una interpretación que mejor asegure, no sólo la continuidad y eficiencia del servicio público prestado por instituciones públicas o entidades privadas involucradas en la atención del adulto mayor, sino que también garantice la realización efectiva del fin público a que se dirige la financiación y desarrollo del Plan Integral de Protección y Amparo de la Población Adulta Mayor, cual es el mejoramiento efectivo de la calidad de vida y estímulo de permanencia en la familia y en la comunidad de este importante sector de la población; en razón de lo cual, concluye lo siguiente:

• Es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que si es posible que los Hogares, Albergues y Centros Diurnos de atención de ancianos, sean éstos públicos o privados, utilicen los fondos girados por el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, para la operación de dichos centros; incluido en ello, el pago de su personal.

    La disposición de carácter prohibitivo, en cuanto al uso de dichos fondos, contenida en el inciso a) del ordinal 17 de la Ley Nº7972, es aplicable únicamente a las instituciones administradoras de esos recursos económicos; como es en este caso, el citado Concejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, quien no podrá destinarlos a gastos operativos ni administrativos propios.