C-227-2001
21 de agosto del 2001
Licenciado
Danilo Chaverri Soto
Ministro de la Presidencia
Ministerio de la Presidencia
Estimado señor
Ministro:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto,
me refiero a su oficio No. DM-358-2001 de fecha 04 de mayo del 2001 (recibido
en este despacho el 7 del mismo mes), por medio del cual solicita el criterio
técnico jurídico de la
Procuraduría General de la República, en relación
con la capacidad activa en materia de expropiaciones, específicamente sobre los
siguientes aspectos que me permito transcribir:
"Se ha sometido a consideración de este
Despacho, una propuesta de Decreto Ejecutivo que busca la declaratoria de
interés público para la adquisición de un terreno propiedad de Ernesto J.
Montealegre Sucesores Ltda. Lo anterior, porque la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia, requiere dicho terreno para instalar allí la Planta de Tratamiento de
Aguas Negras del Alcantarillado Sanitario de la ciudad de Heredia y otras
instalaciones conexas.
La
Ley de Transformación de la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia, No. 7789 del 30 de abril de 1998, dispone en su artículo
9°, párrafo 1°, que:
"Cuando la Empresa requiera para el
cumplimiento de sus objetivos un bien inmueble cuya adquisición y afectación no
pueda obtener directamente en forma consensual, podrá solicitar ante las
autoridades competentes, la aplicación de la Ley de Expropiaciones, Ley No. 7495 del 3 de mayo
de 1995; para este efecto se tendrá por justificada la utilidad pública de la
adquisición".
Por su parte, la Ley de Expropiaciones, No.
7495 del 3 de mayo de 1995, dispone en su artículo 5°:
"Artículo 5°. - Capacidad activa. Solo el
Estado y los entes públicos podrán acordar la expropiación forzosa, cuando el
bien afecto a la expropiación sea necesario para el cumplimiento de los fines
públicos. La expropiación la acordará el Poder Ejecutivo o el órgano superior
del ente expropiador, según corresponda".
En vista de lo anterior, nos interesa mucho
conocer las reflexiones de carácter general que la Procuraduría General
de la República
pueda hacer en relación de dicha iniciativa, y en particular su criterio sobre
los siguientes aspectos:
1. - De acuerdo con el artículo 5 de la Ley No. 7495, la
expropiación debe acordarla el Poder Ejecutivo o el órgano superior del ente
expropiador. Por otra parte. El artículo 21 inciso 2) de la Ley General de
Administración Pública, dispone que el Poder Ejecutivo lo forman
el Presidente de la
República y el Ministro de Ramo. Por tratarse de una
expropiación para instalar una planta de tratamiento de aguas negras y en razón
de la materia, debe el decreto ser firmado por el Presidente de la República y el Ministro
de Salud, o más bien el órgano superior del ente expropiador sería el
Ministerio de la
Presidencia?".
Sobre el particular es dable dar respuesta a su gestión
en los siguientes términos:
- MARCO NORMATIVO
APLICABLE:
De conformidad con la Ley de Expropiaciones, No. 7495 del 3 de mayo de
1995 y sus reformas, la capacidad activa en materia de expropiaciones le
corresponde efectivamente al Poder Ejecutivo y a los entes públicos, siendo en
este último caso el órgano superior del ente el que debe acordar la misma:
"ARTÍCULO 5. - Capacidad activa. Solo el
Estado y los entes públicos podrán acordar la expropiación forzosa, cuando el
bien afecto a la expropiación sea necesario para el cumplimiento de los fines
públicos. La expropiación la acordará el Poder Ejecutivo o el órgano superior
del ente expropiador, según corresponda."
Para nuestros propósitos, se debe entender que en estos
casos el Poder Ejecutivo lo constituye el Presidente de la República y el Ministro
del ramo, dentro de los términos que dispone el numeral 21 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública,
como consecuencia del artículo 146 de la Constitución Política.
Y precisamente lo que se pretende determinar en este caso
es a cuál de los Ministros le correspondería firmar, conjuntamente con el
Presidente de la República,
el respectivo acuerdo ejecutivo de expropiación, el que deberá ser debidamente
motivado, tal y como lo advierten los numerales 18 y 19 de la Ley de Expropiaciones No.
7495.
Ahora bien y siempre dentro del análisis de la normativa
aplicable a la presente consulta, debemos tener presente que la misma involucra
a la Empresa
de Servicios Públicos de Heredia, entidad que se encuentra regida por la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia, No. 7789 del 30 de abril de 1998 (misma que reformó la Ley No. 5889 del 8 de
marzo de 1976).
Dicha normativa legal dispone que la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia acoge la forma de Sociedad
Anónima, siendo su régimen jurídico aplicable el propio del derecho privado. No
obstante ello, se le reconoce una utilidad o finalidad pública, en el tanto le
compete atender los requerimientos de energía eléctrica, alumbrado público,
agua potable, alcantarillado pluvial y sanitario y otros servicios públicos,
definidos en la Ley,
específicamente para la provincia de Heredia.
Al efecto, citamos los siguientes numerales de interés:
"ARTÍCULO 1. - Transfórmase la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia en una sociedad anónima de utilidad pública y plazo
indefinido, denominada Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad
Anónima, cuyo nombre podrá abreviarse Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., en adelante, la Empresa.
El domicilio social de la Empresa será la ciudad de
Heredia."
"ARTÍCULO 8. - La Empresa y sus subsidiarias
estarán sometidas al derecho privado en el giro normal de sus
actividades..."
"ARTÍCULO 5. - La Empresa gozará de plenas
facultades para prestar servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y
evacuación de aguas pluviales; así como para la generación, distribución,
transmisión y comercialización de energía eléctrica y alumbrado público, en
convenio con las municipalidades de la provincia de Heredia incorporadas,
dentro de la jurisdicción de estas. Además, la Empresa podrá desempeñar
esas funciones en forma directa, por medio de las subsidiarias que constituya
para tal efecto mediante la celebración de contrataciones o alianzas con
entidades de reconocido prestigio tecnológico y financiero."
"ARTÍCULO 6. - A la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia le corresponde:
a) Solucionar los requerimientos de energía
eléctrica, alumbrado público, agua potable, alcantarillado pluvial y sanitario
y otros servicios públicos, excepto los servicios de telecomunicación,
necesarios para el desarrollo, en las condiciones apropiadas de cantidad,
calidad, regularidad y eficiencia.
b)..."
Asimismo, el numeral 9 párrafo
primero, le permite a la
Empresa de Servicios Públicos de Heredia, en aras del
cumplimiento de sus fines y por razones de utilidad pública, solicitar la
expropiación de inmuebles:
"ARTÍCULO 9. - Cuando la Empresa requiera para el
cumplimiento de sus objetivos un bien inmueble cuya adquisición o afectación no
pueda obtener directamente en forma consensual, podrá solicitar, ante las
autoridades competentes, la aplicación de la Ley de Expropiaciones, Ley No. 7495, de 3 de mayo
de 1995; para este efecto se tendrá por justificada la utilidad pública de la
adquisición forzosa." (lo resaltado y
subrayado no es del original)
II.- DESTINO DEL INMUEBLE A EXPROPIAR
Dentro de la gestión planteada por usted, se nos adjuntó
copia del Oficio No. G-428-2001 de fecha 10 de abril del 2001, suscrito por el
Gerente General de la Empresa
de Servicios Públicos de Heredia, Ing. Edgar Allan Benavides Vílchez, M.B.A., en el que se menciona lo siguiente:
"Me sirvo de la presente para remitir a
Ud. El proyecto de declaratoria de interés público aprobado por nuestra Junta
Directiva en artículo JD 054-2001, de un lote de terreno propiedad de la firma
Ernesto J. Montealegre Sucesores Ltda., ubicado en el distrito de Ulloa del
cantón central de Heredia, que la
ESPH S.A. requiere para la
instalación de la Planta
de Tratamiento de Aguas Negras del Alcantarillado Sanitario de la ciudad de
Heredia y otras instalaciones conexas.
La ejecución de esta obra es
impostergable, si se quiere evitar las graves consecuencias que para la salud
de la comunidad y para la protección de los acuíferos que abastecen el
acueducto local y en gran parte el área metropolitana; y que demanda con
extrema urgencia el desarrollo del proyecto de comentario"
Asimismo, del contenido íntegro de los considerandos del
proyecto de acuerdo ejecutivo de declaratoria de utilidad pública de los
terrenos susceptibles de expropiación que se acompaña, se desprende con
claridad que en la especie han mediado razones y motivos que no sólo tienen que
ver con la salud propiamente dicha, sino también con preservar, proteger y
garantizar los acuíferos que suministran y abastecen de agua potable al área
urbana de Heredia y algunos otros del gran Area
Metropolitana (ver en este sentido los Considerandos numerados del I al V de
dicho proyecto de acuerdo ejecutivo de declaratoria de utilidad pública).
De ahí que tales inmuebles sea destinados y afectados,
como en efecto así se ha advertido, para la debida ejecución de las obras
necesarias para el desarrollo del Proyecto de Mejoramiento del Sistema de
Alcantarillado Sanitario de Heredia y obras conexas, el cual se realiza no sólo
por razones y motivos de garantizar salud de las poblaciones involucradas, sino
igualmente con el fin de preservar y proteger los acuíferos que suministran y
abastecen de agua potable de las comunidades beneficiadas.
III.- EL ACUERDO EJECUTIVO DEBERÁ SER FIRMADO
POR EL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA Y LOS MINISTROS DE SALUD Y DE AMBIENTE Y ENERGIA,
POR LAS MATERIAS DE QUE TRATA
Indicadas las materias de que trataría y comprendería el
acuerdo ejecutivo que nos ocupa, amén del destino que tendrán los inmuebles
objeto de expropiación, es evidente que dentro de las mismas se da aquella
relacionada con la salud de las poblaciones involucradas, la cual es materia
propia del Ministerio de Salud, toda vez que según su Ley Orgánica, No. 5414
del 8 de noviembre de 1973, corresponde al Ministro de Salud, entre otras
funciones, el definir la política nacional de salud, controlar y fiscalizar las
actividades propias del campo de la salud y dictar normas técnicas.
"Artículo 1º. - La definición de la
política nacional de salud, y la organización, coordinación y suprema dirección
de los servicios de salud del país, corresponden al Poder Ejecutivo, el que
ejercerá tales funciones por medio del Ministerio de Salud, al cual se
denominará para los efectos de esta ley "Ministerio"."
"Artículo 2º. - Son atribuciones del
Ministerio:
a) Elaborar, aprobar y asesorar en la
planificación que concrete la política nacional de salud y evaluar y supervisar
su cumplimiento;
b) Dictar las normas técnicas en materia de
salud de carácter particular o general; Y ordenar las medidas y disposiciones
ordinarias y extraordinarias que técnicamente procedan en resguardo de la salud
de la población;
c) Ejercer el control y fiscalización de las
actividades de las personas físicas y jurídicas, en materia de salud, velando
por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas pertinentes;
ch)
Ejercer la jurisdicción y el control técnicos sobre todas las instituciones
públicas y privadas que realicen acciones de salud en todas sus formas, así
como coordinar sus acciones con las del Ministerio; (…)
g) Realizar todas las acciones y actividades y
dictar las medidas generales y particulares, que tiendan a la conservación y
mejoramiento del medio ambiente, con miras a la protección de la salud de las
personas; (…)
j) Cualquier otra que señalen la ley o los
reglamentos, sin perjuicio de las atribuciones que la ley confiere a las
instituciones autónomas del sector salud."
En el mismo sentido, la Ley General de Salud,
No. 5395 del 30 de octubre de 1973, define la función de dicho Ministerio, en
los siguientes términos:
"ARTÍCULO 2. - Es función esencial del
Estado velar por la salud de la población. Corresponde al Poder Ejecutivo por
medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente
la presente ley como "Ministerio", la definición de la política
nacional de salud, la normación, planificación y
coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud,
así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la
ley. Tendrá potestades para dictar reglamentos autónomos en estas
materias"
Aunado a lo anterior y por la materia de que trata la
consulta planteada, sea el tratamiento de aguas negras, el mismo cuerpo
normativo citado dispone, en el artículo 285, la obligación de darle un manejo
adecuado, lo cual, analizado a la luz del numeral 337, permite deducir que
dicho control y fiscalización corresponde en primer término al Ministerio de
Salud:
"ARTÍCULO 285. - Las excretas, las aguas
negras, las servidas y las pluviales, deberán ser eliminadas adecuada y
sanitariamente a fin de evitar la contaminación del suelo y de las fuentes
naturales de agua para el uso y consumo humano, la formación de criaderos de
vectores y enfermedades y la contaminación del aire mediante condiciones que
atenten contra su pureza o calidad."
"ARTÍCULO 337. - Corresponderá
privativamente a las autoridades de salud la aplicación y el control del
cumplimiento de las disposiciones de la presente ley y de su reglamentación,
sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes esenciales otorguen e
impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de
acción."
Sobre el tema de la salud, el derecho a la salud y en
particular el ámbito de competencia del Ministerio de Salud sobre ello, la Sala Constitucional
de la Corte Suprema
de Justicia ha establecido abundante doctrina jurisprudencial en punto a los
alcances y contenidos de dichos temas, citándose a modo de referencia los
siguientes pronunciamientos que, en grado sumo, ratifican en mucho el papel que
debe tener el Ministerio de Salud de manera preventiva y coercitiva en cuanto a
las acciones que pudieran afectar el derecho a la salud de los seres vivos en
general, y de manera muy particular, frente al derecho fundamental a la salud o
derecho de atención a la salud que tienen todos los seres humanos:
"III.- La salud de la población es un
bien de interés público tutelado por el Estado, como una de sus prioridades. En
virtud de ello, corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de
Salud, como lo establece la
Ley General de la
Salud, la definición de la política nacional en dicha
materia, la normación, planificación y coordinación
de todas las actividades públicas y privadas, así como la ejecución de aquellas
actividades tendientes a tal fin. Es el Ministerio competente para
adoptar todos aquellos actos necesarios para la protección de la salud,
incluida la posibilidad de dictar reglamentos autónomos en estas materias. La Ley General de Salud
establece además que toda persona, natural o jurídica, queda sujeta a los
mandatos de esa ley, de sus reglamentos y de las órdenes generales y
particulares, ordinarias y de emergencia, que las autoridades de salud dicten
en el ejercicio de sus competencias orgánicas. (…)" (El subrayado no
es del original) Ver voto No. 07089-98, SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA de las doce horas con seis minutos del dos de octubre de mil
novecientos noventa y ocho). En este mismo sentido pueden consultarse, además,
los siguientes fallos de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: No. 1915-92, de las catorce horas y doce minutos del veintidós de
julio de mil novecientos noventa y dos; No.4423-93 de las 12:00 del 7 de
setiembre de 1993; No. 2143-96 de las dieciséis horas seis minutos del
ocho de mayo de mil novecientos noventa y seis.
En concordancia con lo votos antes citados, se encuentra
la resolución de la
Sala Constitucional No. 7888-98 de las diez horas treinta y
seis minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho,
correspondiente a un recurso de amparo en el cual figuran como responsables la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia y el Ministerio de Salud, precisamente por problemas de
contaminación por aguas negras. En esta ocasión la Sala Constitucional
determinó, claramente, los alcances del derecho a la salud, y el ámbito
competencial del Ministerio de Salud en dicha temática, por lo que a tales
efectos me permito transcribir lo siguiente:
"III.- Sobre el derecho a la salud y a vivir
en un ambiente sano. El derecho a la salud reconocido en los artículos 21 de la Constitución Política,
1 y 11 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 4
de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y 10 del Protocolo Adicional
a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos, se
encuentra íntimamente ligado al derecho a vivir en un ambiente sano y
equilibrado, consagrado en el artículo 50 constitucional. La calidad ambiental
es un parámetro fundamental de la calidad de vida; al igual que la salud,
alimentación, trabajo, vivienda, educación, entre otros. En consecuencia, el
Estado tiene la obligación de procurar una protección adecuada al ambiente,
para lo cual debe tomar las medidas necesarias a fin de que el medio esté libre
de contaminación, y que las alteraciones producidas tanto por el hombre como
por la naturaleza, en el entorno próximo o lejano, no constituyan una lesión al
ambiente ni a la salud de las personas que en él habitan. (…)
"VII.- La Ley General de Salud
le otorga al Ministerio de Salud la facultad de dictar órdenes sanitarias para
solucionar un problema como el que aqueja al recurrente, y también para girar
las medidas de carácter general o particular en relación con la aplicación y cumplimiento
de la legislación en materia sanitaria. En el asunto que nos ocupa, la Sala advierte los esfuerzos
que ha realizado la
Dirección Regional Central Norte del Ministerio de Salud para
solucionar el problema ocurrido en el acueducto ubicado en la propiedad de la
empresa amparada. Sin embargo, ha sido debidamente acreditado que la situación
denunciada por el recurrente aún no obtiene una solución efectiva. Por lo
tanto, lo alegado por la autoridad recurrida, en cuanto a que la situación ya
ha sido corregida, resulta desvirtuado en su totalidad. "
Ahora, también se tiene lo relacionado con el ámbito de
competencia legal del Ministerio de Ambiente y Energía, regulado en su Ley
Orgánica No. 7152 del 5 de junio de 1990 y sus reformas, la cual establece para
los efectos de la presente consulta, las siguientes atribuciones y
competencias:
"ARTÍCULO 1. - El Ministerio de Industria
Energía y Minas se transformará en Ministerio del Ambiente y Energía (*), y
asumirá, en este campo, además de las actuales responsabilidades de aquel, las
que la presente ley le asigne. El Ministro será el rector del sector Recursos
Naturales, Energía y Minas.
"ARTÍCULO 2. - Serán funciones del
Ministerio del Ambiente y Energía (*) las siguientes:
a) Formular, planificar y ejecutar las
políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección
ambiental del Gobierno de la
República, así como la dirección, el control, la
fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados.
Asimismo, deberá realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones
técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector.
b) Fomentar el desarrollo de los recursos
naturales, energéticos y mineros.
c) Promover y administrar la legislación
sobre conservación y uso racional de los recursos naturales, a efecto de
obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento.
ch)
Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter
obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos
naturales, la energía y las minas. (...)
e) Promover y administrar la legislación
sobre exploración, explotación, distribución, protección, manejo y
procesamiento de los recursos naturales relacionados con el área de su
competencia, y velar por su cumplimiento. (...)
j) Asesorar a instituciones públicas y
privadas en relación con la planificación ambiental y el desarrollo de áreas
naturales.
k) Las demás que le asigne el ordenamiento
jurídico.
(*) El nombre del Ministerio fue así reformado
por Ley Nº 7554 de 4
de octubre de
1995, artículo 116.) (lo subrayado no es del original)
ARTÍCULO 3. - Las competencias que leyes
anteriores les hubiesen asignado a otras instituciones del Estado, referentes a
las que esta ley le otorga al Ministerio del Ambiente y Energía (*),
corresponderán a éste".
Sobre los alcances de las competencias antes citadas del
Ministerio de Ambiente y Energía, es importarte también tener presente las
siguientes consideraciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia:
"Por otro lado, conviene advertir que, a
nivel mundial, existe la tendencia a considerar que el ambiente y la ecología,
no son un interés de una región, de un país o de un continente en particular,
sino que son intereses universales en la medida en que lo que se haga a favor o
en contra de la naturaleza en un país o región, afecta también al resto de la
tierra. Esto es lo que justifica básicamente algún tipo de limitación a la
propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, principio éste -que contienen
los artículos 45 y 50 de la Constitución Política- con el que se pretende un
equilibrio entre conservación y producción, ambos intereses sociales. Por tales
razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45,
en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la
propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas
con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica
regulación y naturaleza jurídicas. Asimismo, en la Declaración de Río
sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, quedó establecido el
derecho soberano de los estados a definir sus políticas de desarrollo. Se
enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río),
según el cual, "con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus
capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la
degradación del medio ambiente." De modo que, en la protección de nuestros
recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la
degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la
precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a
la necesidad de plantear el principio "in dubio pro
natura" que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y
que es, en un todo, acorde con la naturaleza. No obstante, la tarea de
protección al medio ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos una
concepción rígida con respecto al derecho de propiedad, que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho
a la vida, al trabajo, a la propiedad o a la salud. No se debe perder de vista
el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más
importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente,
porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho;
necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de
desarrollo se trata. En este sentido, la Declaración de Estocolmo afirmó "...que en los
países en desarrollo la mayoría de los problemas ambientales son causados por
el mismo subdesarrollo. Millones continúan viviendo por debajo de los
estándares mínimos de salud y salubridad. Por lo tanto los países en desarrollo
deben dirigir todos sus esfuerzos hacia el desarrollo, teniendo en mente las
prioridades y necesidades para salvaguardar y mejorar el ambiente. Por la misma
razón los países industrializados deberían hacer esfuerzos para reducir la
brecha entre ellos y los países en desarrollo." De todo lo anterior, es
claro que es obligación del Estado la protección de la belleza natural y del
medio ambiente (artículos 50 y 89 de la Constitución Política),
pues en ello hay un evidente interés particular y social, fin que para poderlo
alcanzar es necesario la promulgación de leyes que regulen en forma adecuada la
materia. Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para
su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y
preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras. Así por ejemplo,
en la Conferencia
de Estocolmo se afirma que "el hombre tiene el derecho fundamental a la
libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un
medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar
y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las
generaciones presentes y futuras." No debe perderse de vista que el suelo,
el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la
diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las
demandas básicas como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y
recreación serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está
íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; así, por
ejemplo, tanto la generación de divisas por explotación agrícola y turística,
como el éxito de importantes inversiones e infraestructuras dependen, en última
instancia, de la conservación de aquéllos. Por lo anterior, el Derecho
Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente
parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también
sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los
parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un
concepto macroambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así
lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental."
(Sentencia No.5893-95 de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del
veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco)".
En igual sentido la sentencia No.1763-94 de las dieciséis
horas con cuarenta y cinco minutos del 13 de abril de 1994, que dijo:
"IIo.-
PROTECCIÓN AL AMBIENTE SANO Y EQUILIBRADO: En lo que interesa a este asunto,
sea, la protección de los derechos ambientales, esta Sala en el ya citado
pronunciamiento número 3705-93, afirmó:
"Resulta importante para la Sala elaborar, de previo a
las consideraciones estrictamente de fondo, un análisis general que establezca
el marco constitucional y las condiciones e intereses que hoy en día despierta
la conservación del ambiente, pues su estudio se constituye en una novedad de
esta última centuria. Es primordial recordar que durante muchos siglos el
hombre creyó que debía dominar las fuerzas de la naturaleza y ponerlas a su
servicio, ya que se consideraba, en alguna medida, que los recursos naturales
eran inagotables y que la industrialización era per se
un objetivo deseable, sin que se evaluara cuál sería el impacto de la actividad
económica sobre el ambiente. De hecho, la división entre recursos naturales
renovables y no renovables es moderna, pues aún la ciencia económica, que se
preocupa de la administración del entorno para lograr la satisfacción al máximo
de las necesidades humanas con recursos limitados, no incorporó el desgaste y
deterioro del medio como herramienta del análisis económico, sino hasta en
fecha muy reciente... El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un
potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de
modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de
orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el
presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las
generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos
y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco
del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se
producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los
recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su
capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la
población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social
que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el
objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo
y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro
fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son
salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante
que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del
ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y
preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es
tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio
de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del
cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un
lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y
el disfrute útil del derecho mismo..."
IIIo.- Esta
Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente
libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son
derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su
protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o
bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El
desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta
para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a
una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las
posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento
demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible,
el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de
las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios
institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades
humanas del presente y del futuro" (Voto de la Sala Constitucional
No. 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999).
La misma Procuraduría General de la República determinó y
puntualizó el ámbito de competencia legal del Ministerio de Ambiente y Energía,
en relación con el agua como recurso natural que debe ser protegido y
garantizado por el Estado en beneficio de la colectividad. Así, tenemos lo
dicho en el dictamen No. C-019-98 de fecha 6 de febrero de 1998, cuando indicó
en lo conducente:
"(...) Otra área de interés para los
efectos de la presente consulta lo son las eventuales competencias (y
consecuentes obligaciones) que tenga el Instituto con respecto a la
conservación del recurso hídrico (ver incisos c) y d) del artículo 2, y 22 de la Ley 2726). En este punto,
considera este Organo Asesor que la competencia
rectora en punto a la conservación del recurso natural agua" se encuentran
claramente establecidas a favor del Ministerio del Ambiente y Energía. Ello se
deriva de las siguientes disposiciones normativas: en lo que toca a la Ley N 7152 (Conversión del
Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio de Recursos Naturales,
Energía y Minas) expresamente se define esa función rectora en los siguientes
términos:
"Artículo 1. El Ministerio de Industria,
Energía y Minas se transformará en Ministerio del
Ambiente y Energía, (3) y asumirá, en este campo, además de las actuales
responsabilidades de aquel, las que la presente ley le asigne. El Ministro será
el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas.
NOTA (3): Nombre que se da al Ministerio a
consecuencia de la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 116.
"Artículo 2. Serán funciones del
Ministerio del Ambiente y Energía las siguientes: a) Formular, planificar y ejecutar
las políticas de recursos naturales, energéticos, mineras y de protección
ambiental del Gobierno de la
República, así como la dirección, el control, la
fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. (...)
ch)
Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter
obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos
naturales, la energía y las minas."
Las anteriores disposiciones, a su vez, se ven
reforzadas en cuanto al recurso hídrico por lo regulado en los artículos 50,
51, 52, 81, 82, 83 y 84 de la
Ley Orgánica del Ambiente (Ley 7554 de 4 de octubre de 1995)
que indudablemente asignan la rectoría en esta materia al Ministerio del
Ambiente y Energía a través de los órganos allí creados (Consejo Nacional
Ambiental, Secretaría Ejecutiva del Consejo y Secretaría Técnica Nacional
Ambiental).
El hecho de que la función rectora sobre el
precitado recurso natural la ostente el Ministerio no implica, sin embargo, que
se hayan eliminado toda obligación del A. y A. sobre este tema. No se constata
en este aparte que se haya vaciado totalmente el contenido normativo de las
potestades del A. y A. Sucede que competencias igualmente relacionadas con este
recurso natural han sido conferidas a otros órganos. Y, atendiendo a un
principio de derecho administrativo como lo es que la interpretación de las
normas debe buscar la mejor satisfacción del fin público -artículo 10 LGAP- se
concluye que la mejor forma de garantizar el recurso natural.agua.
es coordinando la actividad que sobre él ostentan
tanto el A. y A. como otros repartos de la Administración. Por
ende, se estima que las competencias -obligaciones- contenidas en los incisos
c) y d) del artículo 2º y 22 de la Ley Orgánica del A. y A. Se mantienen vigentes,
debiendo armonizarse con las prescripciones que al efecto fije el MINAE. Lo
anterior se sustenta, además, en una interpretación armónica de los precitados
incisos con relación a los numerales 60 inciso a), 64, 65 y 85 c) de la Ley Orgánica del
Ambiente
Igual línea de razonamiento es aplicable a lo
dispuesto en los artículos 33 de la Ley Forestal (Ley Nº
7575 del 13 de febrero de 1996) y 2º de su Reglamento (Decreto Ejecutivo Nº 25721-MINAE de 17 de octubre de 1996), en cuanto a las
obligaciones que ostenta el A. y A. con respecto a las áreas de recarga
acuífera. En este sentido, ya en la Opinión Jurídica OJ-033-95 de 20 de setiembre de
1995 se destacaba el papel preponderante que asume el A. y A. en la
determinación de éstas áreas, sustentándose en la asunción de las competencias
y obligaciones que se prescriben en la Ley General de Agua Potable por parte del
Instituto. No existiendo razón para variar las consideraciones vertidas en la
precitada Opinión Jurídica, se concluye que la intervención del Instituto en el
establecimiento de las áreas de recarga acuífera no es una competencia que haya
sido trasladada exclusivamente al MINAE, de donde la coordinación y ejecución
de tareas atendiendo a la especialidad y recursos con que cuenten cada uno de
ellos se torna en indispensable para la consecución del fin público que subyace
en las normas (protección del medio ambiente)
A mayor abundamiento de lo indicado en los
párrafos que anteceden, creemos posible que la interpretación armónica de lo
dispuesto en los incisos a) y d) del artículo 2 de la Ley del A. y A.; artículo 3 de
la Ley General
de Agua Potable y 64 de la
Ley Orgánica del Ambiente, conllevan a afirmar que el
Instituto tiene una obligación de velar por la potabilidad del agua que se
suministra a través de los sistemas de acueductos y alcantarillados. A este
fin, se comprende que la emisión de los distintos textos normativos que han
sido analizados en este dictamen no afectan el
contenido de lo regulado en el Decreto Ejecutivo Nº
25991-S de 14 de abril de 1997.
Por ende, en cuanto a la conservación del
recurso hídrico y su tratamiento como parte de los bienes del Estado, la
competencia rectora la ostenta el Ministerio del Ambiente y Energía, sin que
ello conlleve que se le han eliminado competencias específicas al A. y A. en
cuanto a sus obligaciones para con dicho recurso natural, especialmente en
atención a la no contaminación del mismo y su conservación".
CONCLUSIÓN
Del desarrollo efectuado en el presente dictamen, tanto a
nivel de la normativa en materia de expropiaciones, como de la aplicable a los
dos particulares Ministerios involucrados, a saber, Ministerio de Salud y
Ministerio de Ambiente y Energía, la cual a su vez ha sido relacionada con la
jurisprudencia de la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia y de la misma Procuraduría General sobre el tema objeto de estudio; Y
teniendo presente, además, que los inmuebles objeto de expropiación serán
destinados y afectados para la debida ejecución de las obras necesarias para el
desarrollo del Proyecto de Mejoramiento del Sistema de Alcantarillado Sanitario
de Heredia y obras conexas, no sólo para garantizar la salud de las poblaciones
involucradas, sino igualmente con el fin de preservar y proteger los acuíferos
que suministran y abastecen de agua potable de las comunidades beneficiadas, es
que se puede llegar a la conclusión que efectivamente el respectivo acuerdo
ejecutivo de declaratoria de utilidad pública de los terrenos susceptibles de
expropiación, deberá ser firmado, conjuntamente, por el Presidente de la República y los
Ministros de Salud y de Ambiente y Energía.
Sin otro particular,
Lic. Geovanni Bonilla Goldoni
PROCURADOR FISCAL
GBG/RLM
ARCHIVADO: CONSULTAS/227-EXPROPIACIONES-MIN.PRES
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