Dictamen : 248 - del 17/09/2001

C-248-2001

17 de setiembre de 2001

Señora

Virginia Chacón Arias

Directora Ejecutiva

Junta Administrativa del Archivo Nacional

Presente

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato referirme a su oficio número JA 01-2001 del 10 de enero del año en curso, en el que se nos consulta: "...hasta dónde es posible legalmente restringir la reproducción de documentos (fotocopia, fotografía, medios digitales, etc.), por razones de conservación del documento original, dentro del marco jurídico general y en particular la ley 7202, Ley del Sistema Nacional de Archivos y su reglamento, y el procedimiento respectivo en caso de ser esto posible."

Sigue explicando Usted en su misiva: "Custodia el Archivo Nacional documentos muy atractivos que con alguna frecuencia se solicita reproducir, y que en caso de fotografiar o fotocopiar frecuentemente, pueden resultar dañados a mediano o largo plazo. Por supuesto nos referimos a la reproducción, no a la consulta del documento lo cual no presenta mayores riesgos en la mayoría de los fondos."

Ahora bien, previo a conocer del fondo del asunto, las disculpas del caso por la dilación en la emisión del criterio solicitado y no verter la respectiva respuesta en el tiempo que merece una consulta de esta índole, justificado por el volumen de trabajo propio de este Organo Superior Consultivo.

I.- Normativa Aplicable:

A este respecto, se deben citar en lo que interesa, los numerales 1, 2, 3, 5, 10, 11 y 29 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, Nº7202 del 24 de octubre de 1990, que establecen, en el orden indicado:

"Artículo 1. - Créase el Sistema Nacional de Archivos, que estará compuesto por el conjunto de los archivos públicos de Costa Rica, y por los privados y particulares que se integren a él."

"Artículo 2. - La presente ley y su reglamento regularán el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de Archivos y de los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y de los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, así como de los archivos privados y particulares que deseen someterse a estas regulaciones."

"Artículo 3. - Todos los documentos con valor científico- cultural son bienes muebles y forman parte del patrimonio científico cultural de Costa Rica. La determinación del valor científico - cultural del documento corresponderá a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos. (El destacado no es del original).

Se consideran de valor científico-cultural aquellos documentos textuales, manuscritos o impresos, gráficos, audiovisuales y legibles por máquina que, por su contenido, sirvan como testimonio y reflejen el desarrollo de la realidad costarricense, tales como: actas, acuerdos, cartas, decretos, informes, leyes, resoluciones, mapas, planos, carteles, fotografías, filmes, grabaciones, cintas magnéticas, "diskettes", y los demás que se señalen en el reglamento de esta ley."

"Artículo 5. - Los documentos de valor científico-cultural son de interés público y no podrán salir del territorio nacional sin la previa publicación de un decreto que lo autorice... (El destacado no es del original).

"Artículo 10. - Se garantiza el libre acceso a todos los documentos que produzcan o custodien las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de esta ley. Cuando se trate de documentos declarados secreto de Estado o de acceso restringido, perderán esa condición después de treinta años de haber sido producidos, y podrán facilitarse para investigaciones de carácter científico-cultural, debidamente comprobadas, siempre que no se irrespeten otros derechos constitucionales."

"Artículo 11. - La Junta Administrativa del Archivo Nacional, creada por ley No. 5574 del 6 de setiembre de 1974, será la máxima autoridad del Sistema Nacional de Archivos, actuará como órgano rector de dicho sistema, y... tendrá las siguientes funciones: (...)

e) Establecer las políticas archivísticas del país y recomendar estrategias para un adecuado desarrollo del Sistema Nacional de Archivos. (El destacado no es del original).

f) Formular recomendaciones técnicas sobre la producción y la gestión de documentos."

"Artículo 23. - La Dirección General tendrá, entre otras, las siguientes funciones: (...)

b) Reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar los documentos textuales, gráficos, audiovisuales, y legibles por máquina, pertenecientes a la Nación, que constituyan el patrimonio documental nacional, así como la documentación privada y particular que le fuere entregada para su custodia (...)

e) Entregar a otras instituciones, si le fuere solicitado y posible, copia o reproducción de los fondos que conserva la Dirección General del Archivo Nacional.

f) Despachar todo tipo de certificaciones y constancias, con base en los fondos documentales de la institución, si éstos no fueren de acceso restringido (...)

i) Suministrar al usuario la información solicitada, excepto cuando el documento sea de acceso restringido." (El destacado no es del original).

Asimismo, los numerales 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, señala:

"Artículo 16. -

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad."

"Artículo 160. - El acto discrecional será inválido, además, cuando viole reglas elementales de lógica, de justicia o de conveniencia, según lo indiquen las circunstancias de cada caso."

Por fin, es necesario referirse a los artículos 34, 37, 39, 58, 66, 68, 71, 73, 99, 101, 102 y 103 del Reglamento a la referida Ley Nº7202, Decreto Nº24023-C del 30 de enero de 1995, que respectivamente disponen:

"Artículo 34. – A la Dirección General del Archivo Nacional le corresponde conservar, organizar y facilitar el Patrimonio documental del país, y ejercer las funciones que le competen a través de la Junta Administrativa del Archivo Nacional como autoridad máxima del Sistema Nacional de Archivos." (El destacado no es del original).

"Artículo 37. – El Departamento de Conservación tendrá a su cargo todas las funciones relacionadas con la conservación de documentos, medidas de preservación y restauración, publicaciones y reprografía documental: microfilmados, fotografía, grabación, entre otros." (El destacado no es del original).

"Artículo 39. – Los diferentes departamentos y secciones que conforman la Dirección General del Archivo Nacional, evacuarán toda clase de consultas y las solicitudes de reproducción de sus fondos documentales, - fotocopias, certificaciones, testimonios notariales, reproducciones audiovisuales- se despacharán por estricto orden de recepción. Todo servicio contemplado en este Reglamento y la Ley que se reglamenta, pagará las tasas y costos debidamente autorizados por ley y por la Junta Administrativa." (El destacado no es del original).

"Artículo 58. – Las funciones archivísticas a realizar en la organización de los archivos que pertenecen al sistema son: reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar los documentos producidos o recibidos." (El destacado no es del original).

"CONSERVAR

Artículo 66. – Conservar es la función cuyo objeto específico es evitar, detener y reparar el deterioro y los daños sufridos por los documentos, incluyendo la aplicación de métodos y técnicas de preservación y restauración." (El destacado no es del original).

"Artículo 68. – Los Archivos del Sistema, al realizar labores de conservación de documentos, lo harán de acuerdo con las últimas técnicas en esa especialidad, y con las siguientes directrices:

a) A la Dirección General del Archivo Nacional le corresponde asesorar y adiestrar en materia de conservación a todos los archivos del Sistema.

b) Deberán tomar en cuenta para la conservación de sus documentos, factores físicos, químicos y biológicos que provocan el deterioro del documento de cualquier soporte, tales como humedad, temperatura, luz, contaminación atmosférica, insectos, roedores, fuego e inundaciones, entre otros... y deberán tener el cuidado necesario en el manejo de los documentos." (El destacado no es del original).

"Artículo 71. – La Dirección General del Archivo Nacional y los Archivos Centrales del Sistema deberán observar las siguientes medidas de preservación y control de los documentos y sus locales: (...)

p. Debe velarse porque a los documentos se les dé el mejor trato por parte de archivistas y usuarios en general."

"Artículo 73. – La repografía es la reproducción de un documento, por medio de la microfilmación, fotografía, grabación, o cualquier otro medio."

"REPRODUCCIONES

Artículo 99. – La Dirección General del Archivo Nacional, facilitará al usuario los servicios de reprografía para documentos textuales, gráficos y audiovisuales. El usuario deberá pagar el costo de las reproducciones." (El destacado no es del original).

"Artículo 101. – Los documentos coloniales no se fotocopiarán excepto en los siguientes casos:

a) Aquellos que se encuentran microfilmados y cuya reproducción debe hacerse directamente del microfilm.

b) Aquellas que sean autorizados expresamente por el Director General." (El destacado no es del original).

"Artículo 102. – Los documentos textuales posteriores a 1821, que custodia la Dirección General del Archivo Nacional y los Archivos del Sistema, podrán ser fotocopiados, dependiendo de su estado de conservación y de las restricciones legales vigentes." (El destacado no es del original).

"Artículo 103. – Cuando el deterioro de los documentos es evidente, la Dirección General podrá retirarlos temporal o permanentemente de la consulta al público." (El destacado no es del original).

Antecedentes:

Mediante oficio AL 151-2000 del 30 de octubre del 2000, la Asesoría Legal de la Dirección General del Archivo Nacional, sostuvo:

" (...) Cabe destacar que la Ley del Sistema Nacional de Archivos estipula como una función primordial de la Dirección General del Archivo Nacional la de reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar los documentos textuales, gráficos, audiovisuales y legibles por máquina, pertenecientes a la Nación, que constituyan el patrimonio documental nacional, así como la documentación privada y particular que le fuere entregada para su custodia. Por su parte, el artículo 93 del Reglamento a la Ley del Sistema Nacional de Archivos indica que la Dirección General del Archivo Nacional facilitará y divulgará su fondo documental, que consiste en documentos textuales, gráficos, audiovisuales y automatizados, a los usuarios y al público en general, mediante las actividades de consulta, reproducciones, préstamo, etc.

Ahora bien, el artículo 101 del supracitado Reglamento señala que los documentos coloniales no se fotocopiarán, excepto cuando se encuentren microfilmados y cuya reproducción deba hacerse directamente del microfilm y aquellos que sean autorizados expresamente por el Director General. El artículo 102 señala que los documentos textuales posteriores a 1821, podrán ser fotocopiados dependiendo de su estado de conservación y de las restricciones legales vigentes. De igual forma, el artículo 103 menciona que cuando el deterioro de los documentos es evidente, la Dirección General podrá retirarlos temporal o permanentemente de la consulta al público, si los documentos no se pueden consultar, lógicamente no se podrán reproducir.

La conservación del patrimonio documental de la Nación es la función esencial de la Dirección General del Archivo Nacional, es un interés público que la institución debe llevar a cabo. En aras de conservar ese patrimonio documental, el Archivo Nacional puede restringir el acceso y la reproducción de ciertos documentos, precisamente para cumplir con ese fin público. Se deberán establecer directrices internas que establezcan este tipo de restricciones, mismas que deberán ser del conocimiento de los usuarios."

Fondo del Asunto:

El punto que se somete a conocimiento de esta Procuraduría, estriba en la inquietud del órgano consultante respecto al grado de restricciones que se le pueden imponer válidamente a la reprografía de un documento con valor científico-cultural, a efectos de conservarlo.

Para poder dar respuesta a esa consulta, es menester acudir a la normativa recién transcrita en el aparte segundo de este pronunciamiento, en el que se destaca que los documentos que formen parte del patrimonio científico-cultural del Estado son de interés público, correspondiéndole a la Dirección General del Archivo Nacional – en lo que resulta de relevancia para nuestros efectos – su conservación, en tanto que, a la Junta Administrativa, le atañe sentar las políticas archivísticas de todo el Sistema Nacional de Archivos. Siendo que, el mismo Reglamento a la Ley 7202, se encarga de definir en su artículo 66 la función de conservar, en el siguiente sentido: "...evitar, detener y reparar el deterioro y los daños sufridos por los documentos..."

Por otra parte, se evidencia de la lectura de esas mismas citas legales y reglamentarias, una clara intención de facilitar al usuario del Sistema Nacional de Archivos, la reproducción de los documentos textuales, gráficos y audiovisuales, a través de microfilmación, fotografía, grabación, fotocopias, etc. Es decir, no sólo se le garantiza el libre acceso a los archivos públicos, con la salvedad que establece el artículo 10 de la Ley 7202, respecto a los secretos de Estado, en consonancia con el artículo 30 Constitucional (ver al efecto, los votos números 880-90 de las 14:25 horas del 1º de agosto de 1990, 249-91 de las 15:58 horas del 1 de febrero, 258-91 de las 16:28 horas del 1 de febrero, y 455-91 de las 15:02 horas del 27 de febrero, todas del año 1991 y de la Sala Constitucional, y de esta Procuraduría los pronunciamientos C-148-94 del 12 de setiembre de 1994, C-127-83 de 2 de mayo de 1983, C-172-90 del 16 de octubre de 1990, C-126-93 y C-130-93 del 17 y 28 de setiembre de 1993, respectivamente, C-47-94 del 17 de marzo de 1994, C-87-1994 del 31 de mayo de 1994, C-050-95 del 15 de marzo de 1995, C-137-95 del 14 de junio de 1995, C-184-98 del 2 de setiembre de 1998, C-222-98 del 24 de octubre de 1998, C-018-99 del 26 de enero de 1999, C-248-99 del 21 de diciembre de 1999, OJ-001-99 del 5 de enero de 1999, OJ-111-99 del 16 de setiembre de 1999, OJ-100-2001 del 19 de julio del presente año entre otros), sino que también, la posibilidad de que pueda proceder a la reprografía de la información que se encuentra contenida en estos. Lo cual, es un factor muy importante a sopesar al momento de que se decida imponer restricciones al copiado de un documento.

Sin embargo, la connotación que le da el legislador al acervo documental que forma parte del patrimonio científico-cultural del Estado, al declararlo de interés público, inclina definitivamente la balanza a favor de su conservación, incluso, si ello significa restringir del todo la reproducción de la documentación.

Nótese, que el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, establece que el servidor público, en este caso, los funcionarios que laboran para la Dirección General y la misma Junta Administrativa a la que le corresponde emitir las directrices para todo el sistema, deberán desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público – expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados – el cual, es muy fácil de identificar en el supuesto que nos ocupa, por estar previsto en la misma ley, a saber: preservar los documentos de valor científico-cultural.

De manera que, el interés de los usuarios – aún tratándose de la propia Administración Pública – del Sistema Nacional de Archivos por reproducir los documentos que lo conforman cederá ante el evidente interés público de conservarlos, lo cual, obedece, además, a una sencilla razón: es imposible reproducir documentos que se encuentren sumamente deteriorados o incluso destruidos, a falta de una debida conservación de estos. Se trata del principio lógico de que lo accesorio (en este caso la reprografía) sigue a lo principal (la conservación del documento), por depender de éste.

Habiendo dejado claro el interés que prevalece, queda entonces, precisar los alcances de las medidas restrictivas que puede imponer el órgano consultante a la reproducción de documentos, con la salvedad, de que esta Procuraduría tan sólo hará referencia a pautas generales que le puedan servir de parámetro, correspondiéndole a esa Dirección General la ponderación de cada documento de valor científico-cultural en concreto y su correlativa medida para evitar su deterioro, sobretodo, tratándose de criterios técnicos (artículo 68 inciso b del citado reglamento). Lo contrario, redundaría en una desnaturalización de la función asesora que el legislador le encomendó a la Procuraduría, al sustituir a la Administración activa.

En ese entendido, el propio Reglamento a la Ley Nº7202 sienta importantes disposiciones a tomar en cuenta, respecto a los documentos coloniales (artículo 101) y los documentos textuales posteriores a 1821 (numeral 102), que en este último caso, podrán ser fotocopiados dependiendo de su estado de conservación. Empero, es el artículo 103 ius ibídem el que va más allá, pues, refiriéndose de forma genérica a los documentos que forman parte del Sistema de Archivo Nacionales, permite a la Dirección General el retiro temporal o permanente de la consulta del público, cuando el deterioro del documento sea evidente. Entendiéndose, lógicamente, que si el documento no puede ser consultado, menos, podrá ser reproducido, pues, esta última acción le causa un mayor deterioro. No se puede comprender la inteligencia de dicha norma de otra forma, máxime que se encuentra incluida en el aparte referente a las "REPRODUCCIONES" dentro del Reglamento en cuestión.

Entonces, tal como, se había adelantado, el órgano consultante podrá válidamente restringir del todo la reproducción del documento cuando de ello depende su debida conservación. Para tal efecto, la Dirección General deberá acudir a las reglas unívocas de la ciencia, de la técnica y a los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia (artículo 16 de la Ley General de Administración Pública), para sopesar que la medida que se impuso al documento en particular tendiente a restringir la reprografía del documento, sea razonable y proporcionada, en aras de que se ajuste realmente al estado físico en que se encuentre éste.

En otras palabras, la Dirección General no puede denegar la reproducción de un documento si no se encuentra amparado por el propio reglamento de cita o bien, por las referidas reglas de la ciencia, de la lógica y de la técnica, en virtud, de que se incurriría en una medida desproporcionada e irracional respecto a un interés que también se encuentra latente y tutelado en el reglamento de cita, según se analizó ut supra: la reprografía. De no atender esta advertencia, la Administración consultante se expondría a que la medida o restricción que adoptara fuese inválida (artículo 160 ius ibídem). Recuérdese, que la Sala Constitucional ha manifestado que:

"Como principio general de Derecho, contenido en el artículo 16 de la Ley General de Administración Pública, en ningún caso pueden dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la tecnología, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, conceptos que se resumen en la razonabilidad y proporcionalidad de la norma como parámetros de constitucionalidad." (Voto Nº5990-94 de las 9:09 horas del 14 de octubre de 1994).

Estos mismos principios implican, naturalmente, que el grado de restricción que se le imponga a la reproducción de un documento deberá ser acorde o proporcional al estado físico en que éste se encuentre. De forma que, entre mayor sea el deterioro de los fondos del archivo, mayores serán las restricciones para su fotocopiado e incluso, para su consulta (verbigracia, no permitir que más de dos usuarios reproduzcan el mismo documento a la semana o al día, o acudiendo a vías alternas de reprografía como el microfilmado del documento original).

Conclusión:

Conforme a lo expuesto, la Dirección General del Archivo Nacional podrá válidamente restringir del todo la reprografía de los documentos que formen parte del patrimonio científico-cultural del Estado, cuando de ello dependa su conservación, en virtud del interés público en juego. Para tal efecto, deberá motivar su decisión en el Reglamento a la Ley Nº7202 o bien, en las reglas unívocas de la ciencia, de la técnica y a los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia, de forma que la restricción a la reproducción se ajuste razonable y proporcionalmente al estado real en que se encuentre el documento en cuestión.

Atentamente,

Lic. Alonso Arnesto Moya

Abogado de Procurador

AAM