Dictamen : 198 - del 17/07/2001

C-198-2001

17 de julio de 2001

 

Doctor

Enrique Granados Moreno

Ministro de Cultura, Juventud y Deportes

S. D.

 

Estimado señor Ministro:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. DM.712-2001 de 25 de junio anterior, por medio del cual consulta respecto del derecho de la Seccional de la ANEP en la Orquesta Sinfónica Nacional de tener acceso a la información sobre el destino y utilización de diferentes rubros de su presupuesto de ejecución y del anteproyecto de presupuesto para el año 2002, que se encuentra en proceso de confección y aprobación por las autoridades correspondientes.

    La solicitud de información concierne los expedientes de contratación de los músicos nacionales y extranjeros. Señala Ud. que los representantes de la ANEP no han expresado con claridad la justificación del interés en contar con dicha información.

    En relación con el citado tema, plantea Ud. las siguientes interrogantes:

"1-. Se encuentra facultada una entidad como la Asociación Nacional de Empleados Públicos o el sindicato de músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional para solicitar a las autoridades de dicho programa cultural, -amparados en el derecho de petición y respuesta-, información sobre el presupuesto general de la institución, más aún si no se indican con claridad las razones por las cuales se desea contar con dicha información?

2-. Deben los petentes recurrir a la Contraloría General de la República o al Ministerio de Hacienda, con la finalidad que se les brinde dicha información?

3-. Es posible otorgar información sobre el presupuesto de una institución, a particulares u otros funcionarios públicos, aún cuando el mismo no se encuentre debidamente autorizado por las entidades competentes?

4-. Puede un sindicato solicitar a una institución pública, los expedientes de contrataciones administrativas de diferentes profesionales, pese a no contar con una autorización expresa del afectado, ni encontrarse el mismo afiliado a dicha organización?".

    Adjunta Ud. el oficio N. AJB-731-2001 de 6 de abril anterior de un asesor externo de la Orquesta Sinfónica Nacional, en el cual se indica que en principio todo ciudadano está amparado al derecho de hacer peticiones a cualquier institución y a obtener respuesta sobre lo que solicita. Principios que tienen limitaciones como son: el secreto de Estado, la existencia de un interés del petente, por lo que no se pueden pedir documentos o información que correspondan exclusivamente a otras personas. Para pedir documentos de otra persona se requiere la anuencia expresa y por escrito de esa persona, según el artículo 360 del Código de Trabajo. En lo que se refiere a la ANEP manifiesta que lo pedido debe tener relación directa y causal con la actividad del sindicato para que se justifique su interés. Por lo que si la información sobre el flujo de la actividad económica de la OSN no tiene relación directa con algún problema o gestión que se le presente a sus afiliados, la ANEP no debe solicitar información. Agrega que el presupuesto adquiere formalidad y validez cuando lo aprueba y lo refrenda la Contraloría General de la República y sólo esa institución es la autorizada a opinar sobre la actividad o información presupuestaria. Las cuentas sobre la ejecución del presupuesto deben ser solicitadas por la Contraloría, no por los particulares, salvo si existe una orden judicial de entregar o enseñar dicha documentación. Añade que el interés del petente debe ser justificado y explicado porque no necesariamente todos los documentos de las instituciones públicas tienen que estar circulando entre todas las personas. Refiere el dictamen que la Constitución garantiza el derecho de pedir, pero no significa un derecho a obtener lo que se pide.

    Se adjunta, además, el oficio del asesor externo, N. ABJ-955-2001 de 1° de junio último, referido a los mismos temas que el anterior oficio.

    Asimismo, nos remite el oficio N. SG. 289-01 de 23 de mayo del presente año, por medio del cual la ANEP expresa su preocupación respecto de un supuesto clima de inconformidad sobre el manejo presupuestario, con respecto a la estabilidad financiera del Programa Orquesta Sinfónica Nacional. Información que considera legitima a la entidad laboral para solicitar, al amparo del artículo 27 de la Constitución Política y 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el presupuesto del año 2001 del Programa Orquesta Sinfónica Nacional y los estados financieros del Programa hasta esa fecha. Asimismo, la Seccional de la ANEP en la Orquesta Sinfónica Nacional le solicita a la Directora General de la Orquesta copia de las modificaciones presupuestarias, internas y externas en el presupuesto para el ejercicio 2001 y copias de los contratos de solistas y directores de los años 2000 y 2001.

    La Asociación Nacional de Empleados Públicos fundamenta su solicitud en los artículos 27 de la Constitución Política y 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En igual forma, el asesor externo de la Orquesta Sinfónica Nacional se ha referido al ejercicio del derecho constitucional de petición. Si bien la solicitud entraña un ejercicio de ese derecho, es lo cierto que la petición tiene relación directa con otro Derecho Fundamental, cual es el derecho de acceso a la información pública. Consecuentemente, la solicitud de la ANEP debe ser analizada en relación con el contenido de dicho Derecho y sus excepciones (punto A), como paso previo a determinar si existe tal Derecho en relación con los presupuestos públicos y los contratos a que se hace referencia en la documentación adjunta (B). Así como el derecho de la Asociación Nacional de Empleados Públicos de conocer dicha información (C).

A-. EN TANTO LA INFORMACIÓN SEA PUBLICA, EXISTE DERECHO A INFORMARSE

    El derecho de acceso a la información de interés público está consagrado en el artículo 30 de la Constitución Política, a cuyo tenor:

"Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.

Quedan a salvo los secretos de Estado".

    La norma constitucional determina el contenido del derecho a la información: éste se ejerce frente a la Administración Pública, en relación con información que conste en las oficinas públicas y a condición de que los asuntos concernidos sean de interés público. Aspecto que nos recuerda que no toda información constante en las oficinas públicas es de interés público, ya que éstas pueden albergar información de interés privado. Los asuntos de interés público no comprendidos por el derecho de acceso a la información son aquéllos que puedan calificarse de "secretos de Estado", sea aquéllos que conciernen la seguridad, la defensa del Estado y las relaciones exteriores, tal como lo ha desarrollado la Sala Constitucional a partir del voto N. 880-90 de 14:25 hrs. de 1 de agosto de 1990.

    Al disponer en los términos antes señalados, la norma constitucional circunscribe el contenido del derecho de acceso a la información y simultáneamente obliga a todo operador jurídico, incluyendo a los ciudadanos en general, a considerar que el derecho de información tiene también límites más allá de los indicados en el propio texto del artículo 30. Estos son el derecho a la intimidad y la inviolabilidad de los documentos privados esencialmente. Al mismo tiempo, la norma constitucional recuerda que la actuación administrativa se rige por el principio de publicidad, de manera que cualquier interesado puede enterarse y examinar la actuación pública, constante en registros y archivos administrativos. Ello permite, además, establecer que la gestión administrativa debe ser transparente y clara.

    Las dudas en orden a la procedencia del deber de informar se presentan, fundamentalmente, cuando en la Administración existe información de interés privado, que es aquélla que sólo atañe a la persona a que se refiere y que, por consiguiente, la Administración debe mantener reserva sobre ella a menos que el particular autorice su divulgación. Igual carácter de reserva debe asumir la Administración si en su poder existen documentos privados, pues éstos están protegidos por la garantía de la inviolabilidad de los documentos privados. Empero, es claro que para que una Administración pueda rechazar el acceso a la información presente en sus oficinas, fundándose en el artículo 24 de la Constitución, se requiere que existan documentos y que éstos puedan ser catalogados justamente como privados: cartas, correspondencia, certificaciones personales, libros contables u otra documentación que no pueda ser considerada como documentos públicos. En ese sentido, cabe reiterar que la actuación administrativa se instrumentaliza en un documento público, por lo que no puede considerarse protegida por el principio constitucional del artículo 24. Por el contrario, en el tanto ese documento público sólo sea de interés para un particular, puede entrarse a discutir si procede su divulgación a terceros. Con lo cual cobran interés los límites al derecho a la información. En el dictamen N. 174-00 de 4 de agosto de 2000 indicamos al efecto:

• "La confidencialidad de los documentos e informes privados y el derecho a la intimidad en el caso de las personas físicas o del derecho al honor objetivo o prestigio para las personas jurídicas (así, Sala Constitucional, resolución N. 1026-94 de 10:54 hrs. del 18 de febrero de 1994) se constituyen en un límite para el ejercicio del derecho de acceso a la información constante en las oficinas públicas.

• El carácter confidencial de los documentos privados implica una prohibición de acceso de esos documentos y de suministrarlos o suministrar los datos allí contenidos al público, de manera que terceros puedan identificar a quién corresponde la información, salvo los casos de excepción que encuentren fundamento en el artículo 24 constitucional.

• Lo que significa que no toda información que consta en las oficinas públicas puede ser dada a terceras personas. Por terceras personas debe entenderse no sólo los particulares sino funcionarios públicos y Administraciones Públicas extrañas a aquélla en que consta la documentación o a la cual debe ser suministrada. Se exceptúan las excepciones expresamente establecidas en la Constitución o en la Ley emitida conforme lo dispuesto en el artículo 24 constitucional. Fuera de esos supuestos, la comunicación de los documentos o información sólo procede con el consentimiento del derecho habiente.

• La prohibición de dar a conocer a terceros documentos o comunicaciones privadas se impone incluso cuando constituyan el fundamento de actos administrativos.

• En igual forma, la Administración debe abstenerse de suministrar información que resulte confidencial en razón del interés privado presente en ella. La divulgación de esa información puede afectar los derechos de la persona concernida y concretamente, el derecho a la intimidad, entendida como el derecho del individuo a tener una esfera de su vida inaccesible al público, salvo voluntad contraria del interesado (Sala Constitucional, N. 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991).

• En ese sentido, el derecho a la intimidad comprende el derecho de controlar el manejo y circulación de informes suministrados a terceros en apoyo de alguna gestión..

• Por el contrario, la actuación administrativa se rige por el principio de publicidad, de manera que cualquier interesado puede enterarse y examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos administrativos.

• No obstante, por los principios constitucionales antes indicados, no toda persona puede tener acceso a la información o documentos que consten en los expedientes administrativos, aunque éstos sean documentos públicos.

• El carácter público de un organismo o la función de una determinada persona no determinan per se un derecho de información. Ese derecho deriva del carácter de interés público de la información.

• Por el contrario, la función pública que desempeña una determinada persona, la circunstancia de constituir funcionario público determina el interés público de la información, tal como se desprende de la resolución N. 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional, retomada en el Voto No. 1655-97 de las 16:48 hrs. del 18 de marzo de 1997.

• En igual forma, es de interés público la información directamente relacionada con el manejo de los fondos públicos.

• Se sigue de lo anterior que en todo momento debe diferenciarse entre documentos e información privada presentada por los particulares y la actividad del órgano o ente público. Actividad que puede estar dirigida a comprobar el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para la emisión de determinado acto administrativo, favorable o desfavorable a ese particular".

En ese mismo sentido, la Sala Constitucional ha señalado:

"…de la simple lectura del artículo 30 de la Constitución, se concluye que el derecho a la información existente en una oficina o departamento administrativo está calificado por su naturaleza pública. Esto es, que los datos requeridos por la persona sean aquellos relacionados con el funcionamiento de la institución, de sus políticas, de uso de fondos públicos, etc. Pero, por exclusión aquellos asuntos en los que solamente un empleado o una persona que use los servicios que presta la CCSS está interesado, es decir que es información confidencial por su naturaleza, la que además está protegida por ley, y no es sino al gestionante o a la persona de que se trata a quien afecta, o a la institución misma para resolver alguna gestión, no está contemplada por la garantía del artículo 30 Constitucional". (Sala Constitucional, voto 5547-96 de las 9:48 hrs. del 18 de octubre de 1996)

    El derecho a la intimidad puede verse, entonces, desde dos perspectivas: el derecho a no suministrar a terceros, incluida la Administración Pública, información sobre datos personales, por una parte, y el derecho a controlar el uso que de los datos suministrados haga el tercero, por otra parte. Como protección de la vida privada, el Estado debe garantizar el control del uso y fin de la información privada que se brinda. Lo que debe hacer permitiendo y garantizando al interesado el oponerse no sólo a que terceros accedan al ámbito privado sino también al impedir la publicidad de esa información. Con ello se asegura que el derecho de acceso a la información sólo sea ejercido respecto de datos o documentos de interés público.

 

B-. EL INTERÉS PÚBLICO Y LA INFORMACIÓN SOLICITADA

    El término "interés público" constituye un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido es determinado por las coordenadas tiempo, lugar, el contexto o las personas que lo emplean. En tanto mecanismo de legitimación del Estado, el interés público significa que el poder del Estado es legítimo porque se ejerce en interés de todos y el ejercicio de ese poder tiene como objeto el interés general. Pero más allá de este aspecto, el interés público entraña la búsqueda de un consenso, la superación de los conflictos y la idea de la solidaridad social. Estos aspectos del interés público, señalados por la doctrina, están también presentes en nuestra jurisprudencia constitucional. En la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (Recurso de Amparo contra el Presidente de la República y el Ministro de Seguridad Pública), se expresa:

"En lo que ahora interesa, el artículo 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, lo que a contrario sensu significa que esa garantía no comprende los asuntos de interés privado. Corrientemente se define el interés privado como:- l° - la conveniencia individual de una persona frente a otra, y 2° - el bien de los particulares contrapuesto al de la colectividad, al social. Por su parte, el interés público es la utilidad, la conveniencia de la colectividad o sociedad ante los particulares, o de los más ante los menos; también se le entiende como conveniencia o necesidad de carácter colectivo en el orden moral o material..." Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N. 29 de las 14:30 hrs del 13 de abril de 1984. (El subrayado es del original).

    Este aspecto del interés de la colectividad y su relación con los valores está también presente en las sentencias de la Sala Constitucional. En su resolución 4350-97 de 14:54 hrs. del 24 de julio de 1997, la Sala señala:

"…los valores de carácter histórico y cultural, como portadores de un mensaje, contribuyen a identificar un momento histórico determinado, testimonio real y tangible de la evolución y transformación experimentada por la sociedad y su medio natural a través del tiempo, que constituyen antes, hoy, para el futuro, patrimonio común como expresión de la mayoría de los intereses individuales coincidentes, es decir, de un interés público".

    El interés público adquiere sentido preciso en el contexto de una situación particular, la cual debe ser apreciada a partir de los fines del Estado y de los valores que informan el ordenamiento. Dentro de este ámbito, se ha calificado de interés público la información concerniente a los servidores públicos, por una parte, y aquélla que tenga relación directa con el manejo de los fondos públicos, por otra parte.

1-. En orden a los presupuestos públicos

    Se solicita información sobre el presupuesto de la Orquesta Sinfónica Nacional.

Como se ha indicado, la Sala Constitucional ha considerado de interés público la información directamente relacionada con el manejo de los fondos públicos:

"Conlleva pues, lo expuesto, el derecho que tiene todo administrado de obtener información en cuanto se refiera a la actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y la obligación del servidor público de rendirlos a la comunidad -y a cualquier ciudadano como representante de aquélla- de quien el funcionario depende, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o de información suministrada a la administración por particulares, para gestiones determinadas, que conservarán siempre su confidencialidad siempre y cuando ésta esté constitucional o legalmente protegida" (Voto No. 1655-97 de las 16:48 hrs. del 18 de marzo de 1997).

    El término "fondos públicos" es muy amplio y de ello da cuenta lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Precisamente por ello, comprende operaciones y conceptos que están contenidos en el presupuesto público, en tanto que plan de acción financiera de los poderes públicos. Nos referimos a los ingresos y gastos públicos. Los ingresos no pueden sino considerarse "fondos públicos". En efecto, los ingresos previstos son recursos con que contará la Administración para ejercer su competencia y satisfacer los fines públicos que le han sido asignados, lo cual se hará en la medida en que el gasto haya sido debidamente autorizado. Corresponde a la Administración Pública de que se trate incluir en su presupuesto los recursos previsibles y los gastos que pretenda realizar, a fin de poder utilizarlos o en su caso, desembolsarlos. Los gastos se financian con fondos públicos. De allí que no es de extrañar que cuando se hable de control de fondos públicos se haga referencia sobre todo al presupuesto: control en su elaboración, control en su ejecución.

    Ergo, si la materia de fondos públicos es de interés público, la lógica obliga a concluir que el presupuesto es también de interés público. Y al ser de interés público, se sigue como lógica consecuencia que el documento público denominado Presupuesto (comprensivo, de conformidad con el principio de unidad presupuestaria, de las diversas modificaciones que sufra en el año financiero), es documento público al cual puede tener acceso cualquier interesado. En igual forma, no podría considerarse que determinados actos de ejecución de ese presupuesto puedan ser considerados de interés privado.

    Ese derecho de acceso a la información es, por demás, absolutamente independiente de los mecanismos de control formales que el ordenamiento haya establecido para asegurar la correcta gestión de los fondos públicos. Control que es interno y externo y de naturaleza administrativa, contable y política. Todas estas formas de control han sido consideradas asuntos de orden público (sentencias Ns. 2864-92 de 15:00 de 9 de setiembre de 1992 y 998-98 de 11:30 hrs. del 16 de febrero de 1998), aun cuando tengan un objeto específico (según el tipo de control de que se trate) y consecuencias diferentes.

    Ciertamente, dentro de ese control ocupa una posición especial el ejercido por la Contraloría General de la República,. Organo de control externo y que ejerce una fiscalización superior en materia jurídico-contable, la Contraloría auxilia a la Asamblea Legislativa, que es la encargada del control político sobre la ejecución presupuestaria.

    Empero, de la circunstancia de que el ordenamiento haya establecido diversos mecanismos de control sobre el presupuesto y, por ende, que la ejecución de este pueda ser apreciada tanto en virtud de criterios técnicos como políticos, no puede seguirse una imposibilidad jurídica para el ciudadano de conocer en primer término el presupuesto (con sus modificaciones) que se ejecuta y, en segundo término, la información sobre la ejecución que de él se hace. La existencia de instancias objetivas de control no puede considerarse jurídicamente un sustituto del Derecho Fundamental a la información. Resta señalar, sin embargo, que cuando la información se solicite sobre operaciones que están siendo objeto de control, debe valorarse la procedencia de la divulgación sobre el control que se ejerce, a fin de que éste no sea obstaculizado, entorpecido o se burle su objetivo.

    La consulta concierne también la posibilidad de brindar información sobre presupuestos que no han sido "autorizados", lo que podría concernir modificaciones en trámite o bien, el anteproyecto de presupuesto que se está elaborando. Al respecto, estima la Procuraduría que en tanto la modificación presupuestaria haya sido aprobada por el órgano jerárquico competente de la Administración de que se trate, no existe impedimento alguno para que dicho documento sea conocido por los particulares. Ciertamente, en el tanto en que la Contraloría General de la República no haya dado su aprobación a las modificaciones propuestas, éstas no son válidas y eficaces. Pero ello no es óbice para negar validez al acto administrativo por el cual se aprobó internamente la modificación y se acordó someterla a aprobación del Organo de Control.

    Distinto es el caso respecto de la información de los anteproyectos de presupuesto y en general de la labor relativa a la elaboración del presupuesto. Puesto que no existe una decisión político-administrativa sobre el contenido del Presupuesto y, por ende, un documento que contenga dicha decisión, estima la Procuraduría que la Administración no está en el deber de suministrar esa información respecto de los gastos que se propone financiar, el monto total de los gastos por presupuestar, los objetivos que se persiguen. Deber que surgirá, empero, una vez que sea aprobado el presupuesto por el órgano correspondiente, que en el caso de la Orquesta Sinfónica Nacional es la Junta Administrativa (artículo 6° del Decreto Ejecutivo N. 26994 de 29 de abril de 1998).

    Resta señalar que en relación con la apreciación del interés público y en particular, tratándose de fondos públicos, la Procuraduría General ha considerado que debe tomarse en consideración el aspecto ético que rige la función pública (así dictámenes C-174-00 de cita y C-217-00 de 13 de setiembre de 2000) y deben guiar la actuación administrativa. Pues bien, se opone a dichos valores éticos el negar información sobre el manejo de los fondos públicos y, por consiguiente, sobre la ejecución del presupuesto público por parte del órgano correspondiente. Incluso, dicha negativa de información podría ser entendida como una negativa de rendir cuentas de la gestión que se realiza. Empero, la rendición de cuentas aparece hoy día no sólo como un principio de buena administración, tendiente a establecer la eficacia y eficiencia del accionar administrativo, sino como un imperativo constitucional en virtud de lo dispuesto en el numeral 11 de la Carta Política:

"Artículo 11.-…La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas." (Así reformado por Ley N° 8003 del 8 de junio del 2000)

    Por consiguiente, resulta improcedente que la Administración no permita que el administrado obtenga fotocopias del presupuesto de la Orquesta Sinfónica Nacional, incluidas las modificaciones aprobadas o sometidas a la Contraloría General de la República, o en su caso, a dar información sobre la ejecución presupuestaria.

2-. La documentación de los "contratos" es de interés público

    Se ha afirmado la imposibilidad jurídica de que la ANEP conozca los contratos que hayan sido suscritos con solistas o directores de la Orquesta Sinfónica Nacional. Desconoce la Procuraduría el contenido y naturaleza de los referidos contratos. No obstante, partiendo de que esos contratos tienen como objeto la prestación de los servicios como solistas o directores a la Orquesta Sinfónica Nacional, cabe señalar que las posibilidades son las siguientes: a) puede estarse ante una contratación de servicios profesionales por determinado plazo, contratación que constituye un contrato administrativo regido por las disposiciones correspondientes. O bien, b) si la prestación de servicios se da bajo condiciones de subordinación jurídica, ya sea en forma permanente o por un plazo determinado, podríamos hablar de una relación de empleo. Relación que se rige por reglas diferentes de los contratos laborales, según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional. De estarse ante tal relación de servicio, tendríamos que los referidos solistas y directores de la Orquesta deben ser considerados servidores públicos, lo cual cobra particular importancia en tratándose del derecho de información.

    Ello porque, como se deriva de las referencias al dictamen N. 174-00 hechas en el acápite primero, se ha considerado que lo que concierne al servidor público en el ejercicio de su función es de interés público. Interés público que cubre particularmente el salario del funcionario, respecto del cual no podría éste pretender que concierne un aspecto que deba quedar al abrigo del interés de los demás ciudadanos. En la resolución N. 880-90 antes citada, la Sala señaló:

"por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informada de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica –salarios, en dinero o especie, pluses, dietas, etcétera- pues en tratándose de fondos públicos son los administrados en general –o como usuarios del servicio- los que pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos. Toda la actividad del funcionario público es evidentemente de interés público –no sólo en buena lógica- sino por propia definición del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, ya que el desempeño de sus funciones debe estar encaminado primordialmente a la satisfacción de aquél y en cuanto se separe de aquella finalidad –que la envuelve como tal- estaría faltando a lo que constituye la esencia de su función...Conlleva, pues, lo expuesto, el derecho que tiene todo administrado de obtener información en cuanto se refiere a la actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y la obligación del servidor público de rendirlos a la comunicad –y a cualquier ciudadano como representante de aquella- de quien el funcionario depende, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o de información suministrada a la administración por particulares, para gestiones determinadas, que conservarán siempre su confidencialidad siempre y cuando esta esté constitucional o legalmente protegida...". Reafirmada por la N. 249-91 de 15:58 hrs. del 2 de enero de 1991.

    En su resolución N. 6240-93 de las 14:00 hrs del 26 de noviembre de 1993, la Sala Constitucional reiteró:

"...el derecho a la información tiene como fundamento el interés de la comunidad de conocer la actividad del funcionario público, así como su buen o mal desempeño en el ejercicio del cargo y las informaciones que, siendo de interés público, se hallen en las oficinas o departamentos administrativos…".

 

    De modo que sólo en el tanto en que en los expedientes personales de los funcionarios públicos constare información de interés únicamente para el interesado, podría la Administración denegar el acceso a dicho expediente.

    Ahora bien, si para el establecimiento de la relación de servicio se ha firmado un contrato, es lo cierto que en éste constarían elementos tales como las obligaciones de ambas partes y los derechos respectivos. Uno de los cuales sería el relativo a la remuneración (salario) de los solistas y directores. Conforme la jurisprudencia constitucional, no forma parte de la zona de actividad cubierta por el derecho de intimidad el salario o remuneración que recibe un funcionario público. De modo que difícilmente podría considerarse que la enunciación de esas obligaciones y derechos sea de interés privado, máxime que atañerían directamente el accionar administrativo y el accionar del funcionario público en la condición de tal. Consecuentemente, no podría pretenderse que el solista o director tiene una facultad de autodeterminación informativa, que le permita impedir que el referido contrato sea puesto en conocimiento de terceros. Simplemente, no se trata de un aspecto amparable en el derecho de intimidad.. Por consiguiente, no se requiere autorización del interesado para que la Administración pueda dar información sobre la remuneración que percibe el solista o director empleado de la Orquesta.

    Si no se está en presencia de una relación de empleo, sino ante la contratación de servicios profesionales, rige también el principio de publicidad. De conformidad con la jurisprudencia constitucional (particularmente resolución N. 5131-97 de las 13:48 hrs. del 29 de agosto de 1997), en materia contractual, el principio es la publicidad de los procedimientos de la contratación administrativa. Lo que implica que:

• El inicio de todo procedimiento debe ser publicitado de conformidad con las reglas que corresponden a su naturaleza.

• Una vez adoptada la decisión de contratar, toda persona tendrá acceso al expediente levantado al efecto, sus anexos y estudios complementarios.

• Todo interesado en participar puede obtener de las oficinas correspondientes la información relacionada con los recursos presupuestarios que dan sustento al concurso.

• Las partes interesadas pueden tener acceso a los estudios técnicos de las ofertas elaborados por la Administración, salvo aquellos casos en que esto puedan colocar a alguno de los oferentes en situación de ventaja. Para hacer valer esta excepción, la Administración debe adoptar un acto debidamente motivado.

• Quedan excluidos del acceso de las partes y el público en general, los documentos confidenciales de los oferentes aportados con la única finalidad de acreditar requerimientos particulares de la Administración solicitados con el propósito de establecer su idoneidad.

    Este último aspecto había sido desarrollado por la Sala Constitucional en la resolución N. 6240-93 a que se ha hecho referencia. En esa resolución se indica que los datos que los contratistas proporcionan son "informaciones de interés general" (por ejemplo, "preducción, operaciones, inversiones y trabajos realizados por las empresas y cualquier información estadísticas al respecto"), por lo que deben estar al alcance de los administrados para "permitir la fiscalización y vigilancia de la entidad estatal o de la actividad desarrollada por la empresa concesionaria". Se excluye del derecho a la información y, por ende, de la fiscalización y vigilancia pública, la información tributaria, los secretos comerciales de la empresa, la situación financiera, los procesos tecnológicos utilizados.

    En un contrato de servicios profesionales de un solista o director es difícil que se especifiquen elementos como los que la Sala ha considerado que entran dentro de la esfera de intimidad de la persona y que determinan la ausencia de interés público en su conocimiento. Por consiguiente, no puede estimarse que el hecho de que se establezca en qué consisten las obligaciones del músico o director, los honorarios y otro tipo de compensaciones económicas pueda ser considerado como de interés privado. Por el contrario, en razón de los fondos públicos en juego, no puede estimarse prohibida la intervención de otras personas y de los poderes públicos respecto del contrato de mérito y de las actuaciones que le dieron fundamento.

 

C-. RAZONABILIDAD EN EL EJERCICIO DEL DERECHO

    Afirma el asesor externo que la ANEP debe justificar y explicar su interés en orden a la documentación que solicita. Igualmente, se afirma que para que se justifique el interés del sindicato en la información, ésta debe tener una relación directa y causal con la actividad del sindicato o con problemas o gestiones que se presenten a sus afiliados.

    Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que el solicitante de la información debe señalar por qué la información que solicita es de interés público y cuál es el interés que le asiste al solicitarla. Lo anterior sobre todo cuando se trata de información relativa a un sujeto privado constante en un expediente administrativo, respecto del cual la Administración debe aplicar lo dispuesto en los artículos 272 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Pero incluso si no se está ante un expediente administrativo, sino ante otro tipo de documento, el interesado debe señalar la existencia del interés público e implícitamente, por qué se considera que la información cumple un fin que excede el interés privado del sujeto concernido y del propio de quien la solicita. Aspectos que ayudarán a la entidad pública a apreciar la existencia del interés público, a fin de determinar si está en el deber de brindar o no la información. No obstante lo cual no puede olvidarse que:

"Sólo tratándose de procedimientos administrativos contra los administradores o funcionarios de la administración, la información únicamente puede darse a los interesados en el proceso o quienes figuren como parte. Pero, en tratándose de otros trámites administrativos (…) cualquier particular sea interesado directo o no, tiene derecho a imponerse de la información que allí conste." (Voto No. 4235-94 de las 15:03 hrs. del 12 de agosto de 1994).

    Lo anterior tiene relación con la legitimación de la ANEP para solicitar la información sobre el presupuesto de la Orquesta Sinfónica y los contratos suscritos con solistas y directores y que es cuestionada en los oficios de la asesoría externa.

    De la jurisprudencia constitucional y administrativa se deriva en forma clara y contundente que el derecho de información puede ser ejercido por toda persona, física o jurídica. Pero, además, que dicho derecho puede ser ejercido en el tanto en que la información sea de interés público y el petente pueda fundarse en ese interés. No es necesario, entonces, que la información que se solicita se encuentre relacionada con la esfera jurídica del petente ("relación directa y causal con la actividad del sindicato". Establecer la necesidad de esa relación es exigir que el petente cuente con un interés directo o en su caso "corporativo" para requerir la información. Pero interés directo, interés corporativo e interés público no son términos sinónimos. Ciertamente, para acceder al Control de Constitucionalidad el sindicato tendría que indicar que lo solicitado (declaratoria de inconstitucionalidad) tiene incidencia sobre su situación como colectividad que actúa o sobre sus miembros (relación entre lo solicitado y la situación propia de la colectividad, entendida como objeto social y patrimonio, resoluciones N. 3688-97 de 15:00 hrs. del 1 de julio de 1997 y 6525-98 de 16:36 hrs. del 16 de setiembre de 1998). Ello por cuanto, en principio, no es posible acceder a dicho Contralor fundándose simplemente en el interés público.

    Distinto es el caso cuando lo que se pide es una información, supuesto en que la legitimación requerida es la propia del interés público, con las excepciones establecidas en los artículos 272 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Aparte de que está de por medio un derecho del ciudadano, consagrado constitucional y que entraña un deber para la Administración Pública.

    Se entiende, por además, que el derecho a la información debe ser ejercido en forma razonable y proporcionada, tal y como al respecto ya lo ha manifestado la Sala Constitucional, de forma que no se lesionen otros derechos fundamentales ni se incurra en un gasto desmedido para la Administración Pública, en razón del volumen desproporcionado de lo solicitado (resolución No. 4749-96 de las 16:57 hrs. del 11 de setiembre de 1996).

    Precisamente porque el ejercicio del derecho debe ser razonable, se sigue de ello que el deber de la Administración es poner a disposición del solicitante la información de interés público que se le solicita, permitiéndole examinar y analizar los registros o documentos en que conste. Sin embargo, el derecho de acceso a la información no significa un derecho a obtener copias gratuitas de toda la documentación pública en que se tenga interés. La garantía constitucional se satisface con el acceso directo a la documentación y la posibilidad de hacer copias sobre los documentos. En ese sentido, la Orquesta Sinfónica no está obligada a entregar una copia del Presupuesto del año 2001 o de las modificaciones presupuestarias, sino de permitir que los documentos existentes sean revisados y, en su caso, fotocopiados por la ANEP.

 

CONCLUSIÓN:

 

    De lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1-. El Derecho Fundamental de acceso a la información de interés público corresponde tanto a las personas físicas como a las personas jurídicas. Por ello, puede considerarse que un sindicato está legitimado para pedir información sobre asuntos de interés público.

2-. Los presupuestos de los distintos organismos públicos constituyen documentos públicos y como tales pueden ser examinados, analizados y fotocopiados por cualquier persona física o jurídica, pública o privada. La Administración está obligada a permitir el ejercicio de ese derecho, sin que pueda ampararse en que dichos documentos constan también en otras oficinas públicas.

3-. La aprobación del presupuesto de la Orquesta Sinfónica Nacional por la Junta Administrativa implica un acto administrativo. Como tal, dicho acto puede ser requerido por los interesados, aún cuando el presupuesto no adquiera validez y eficacia sin la aprobación de la Contraloría General de la República. Se excluye el deber de informar respecto de la elaboración del anteproyecto de presupuesto por parte de la Orquesta

4-. Los contratos que hayan sido suscritos por la Orquesta Sinfónica con solistas y directores, ya se trate de contratos administrativos de servicios profesionales, ya de contratos de empleo público, son documentos públicos y como tales están comprendidos dentro del Derecho Fundamental establecido en el artículo 30 constitucional.

5-. En lo que se refiere a los expedientes administrativos que dieron fundamento a los contratos, corresponde señalar que dichos expedientes son de interés público, pero que en tanto en ellos consten documentos que puedan constitucionalmente considerarse privados, según lo dicho en el dictamen, o sólo interesan al solista o director, la Administración debe abstenerse de divulgarlos, salvo que cuente con la autorización del solista o director.

Del señor Ministro, muy atentamente,

 Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

 

MIRCH/mvc