Dictamen : 175 - del 19/06/2001

C-175-2001

San José, 19 de junio del 2001

 

Licenciado

Leonel Baruch

Ministro de Hacienda

S. O.

 

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada, según oficio NºDM-2664-2000.

OBJETO DEL DICTAMEN

Se requiere el dictamen sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la resolución RES-AUT-DGA-098-99, de las 16:00 horas del 16 de abril de 1999.

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tiene por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO. Mediante Acuerdo Nº41-H de 30 de marzo de 1980 se autorizó a la Fábrica de Tejidos Los Leones S.A. para establecer un Almacén de Depósito Fiscal. (f.11).

SEGUNDO. Con Acuerdo Nº23-H del 31 de mayo de 1993, publicado en La Gaceta Nº148 del 5 de agosto de 1993, se traspasó "Almacén Fiscal Los Leones S.A." la autorización otorgada a "Fábrica de Tejidos Los Leones S.A.". (f. 11).

TERCERO. Con escrito de fecha 10 de junio de 1996, presentado en la Dirección de Aduanas el 19 de junio de 1996, Almacén Fiscal Los Leones S.A. solicitó que se le sometiera al "Régimen de Depósito Provisorio", de conformidad con el Decreto Ejecutivo Nº20952-H e, igualmente, que se realizara la inspección previa correspondiente (f. 1 a 4).

CUARTO. El 7 de agosto de 1996 la Aduana Central realizó la inspección solicitada, lo cual fue hecho constar en acta levantada ese mismo día. (f. 7 a 10)

QUINTO. En relación con la inspección se emitió un informe, según oficio Mº REF:G:INFO-LEON, suscrito por el Lic. Víctor Manuel Martínez Sojo (Jefe del Departamento de Control de Agentes E.) y la Licda. Ingrid Ramón Sánchez (Jefe de la Sección de Almacenes). (f.14 A 17).

SEXTO. El informe sobre la inspección, suscrito por el Lic. Víctor Manuel Martínez Sojo, fue enviado al Lic. Desiderio Soto Sequeira, Director General de Aduanas, según oficio NºM-CAE-067-96, de 9 de agosto de 1996. (f.13).

SEPTIMO. El 12 de septiembre de 1996, Almacén Fiscal Los Leones S.A., solicitó su registro como "Auxiliar de la Función Pública", específicamente como "Depositario Aduanero". (f. 21).

OCTAVO. El 12 de septiembre de 1996, la Arq. Teresita Muñoz Murillo emitió constancia, acreditando, entre otros aspectos, que el área total del terreno, en el que se encuentran las instalaciones de Almacén Fiscal Los Leones S.A., es de 1.459.50 m.2.. (f.22 y 23).

NOVENO. Mediante oficio NºAL-880-96, de 18 de septiembre de 1996, la Licda. Shirley Contreras Briceño, en su condición de Jefe de la Asesoría Legal del Servicio Nacional de Aduanas, pidió al Gerente de la Aduana Central la inspección de las instalaciones del Almacén Fiscal Los Leones. (f. 59).

DECIMO. Mediante oficio NºCAE-107-96 del 27 de septiembre de 1996, el Gerente de la Aduana Central remite a la Jefe de la Asesoría Legal las actas de inspección e informes en relación con varias empresas, entre ellas, lo correspondiente a Almacén Fiscal Los Leones S.A..(f.63).

DECIMO PRIMERO. Según inspección que se hizo constar en Acta y oficio Nº REF-LEONES, ambos documentos del 20 de septiembre de 1996, se estableció que las instalaciones del Almacén Fiscal Los Leones S.A. "... no reúnen los requisitos mínimos indispensables requeridos por la Ley General de Aduanas en su artículo 47...". (f.64 a 67).

DECIMO SEGUNDO. Mediante resolución NºRES-AUT-DGA-218-96, dictada a las 9:46 horas del 2 de octubre de 1996, la Dirección General de Aduanas denegó la solicitud de concesión como Depositario Aduanero, auxiliar de la función pública aduanera, a Almacén Fiscal Los Leones S.A.. (f. 79 a 81).

DECIMO TERCERO. Según escrito de fecha 11 de octubre de 1996, presentado el 16 del mismo mes, Almacén Fiscal Los Leones presentó recurso de revocatoria, reconsideración y nulidad absoluta con apelación en subsidio, contra la resolución NºRES-AUT-DGA-218-96. (f. 83 a 100).

DECIMO CUARTO. Almacén Fiscal Los Leones S.A., planteó recurso de amparo contra el señor Gerardo Bolaños, en su condición de Director General de Aduanas; el señor Víctor Manuel Martínez Sojo, en su condición de Jefe del Departamento de Control de Agentes de Aduanas, y la Licda. Ingrid Ramón Sánchez, en su condición de Jefe de la Sección de Almacenes. Este amparo se tramitó según expediente Nº5666-E-96. (f.101)

DECIMO QUINTO. Mediante Sentencia Nº5778-96, dictada a las 15:48 horas del 30 de octubre de 1996, la Sala Constitucional declaró sin lugar el recurso de amparo. (f. 391 a 396).

DECIMO SEXTO. Almacén Fiscal los Leones S.A. planteó un segundo recurso contra el Director General de Aduanas, el cual se tramitó según expediente Nº6584-96

DECIMO SEPTIMO. Mediante Sentencia Nº0371-97, dictada a las 10:54 horas del 17 de enero de 1997, la Sala Constitucional dispuso:

"Estése el recurrente a lo resuelto por esta Sala en sentencia Nº5778-96 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del treinta de octubre de 1996." (f. 344 a 347).

DECIMO OCTAVO. La recurrente planteó solicitud de adición y aclaración de la Sentencia Nº5778-96, dictada a las 15:48 horas del 30 de octubre de 1996 (dictada dentro del expediente con el que se tramitó el primer recurso), la cual fue declarada sin lugar mediante resolución Nº0120-I-97, dictada a las 14:00 horas del 18 de marzo de 1997. (400 a 402).

DECIMO NOVENO. Con escrito sin fecha, recibido en el Despacho del Director General el 23 de abril de 1997, Almacén Fiscal Los Leones S.A., basándose en los considerandos de las resoluciones mediante las cuales se le rechazaron los recursos de amparo, pidió al Director General de Aduanas que le comunicara a las aduanas del Servicio Nacional de Aduanas que se encontraba habilitado para operar "... como Almacén Fiscal y por tanto recibir, depositar, custodiar y entregar mercancías objeto de control aduanero y en la forma como se ha venido operando desde su autorización legal..." (f.154 y 155)

VIGESIMO. Mediante Sentencia Nº6771-97, dictada a las 12:15 horas del 17 de octubre de 1997, la Sala Constitucional declaró con lugar el recurso de amparo del Depósito Fiscal del Sur S.A. (persona distinta a Almacén Fiscal Los Leones S.A.) contra la Dirección General de Aduanas y le ordenó a está que registrara al recurrente como Depósito Aduanero. (f. 170 a 179)

VIGESIMO PRIMERO. Con escrito de fecha 24 de marzo de 1999, Almacén Fiscal Los Leones S.A. presentó un tercer amparo contra el Director General de Aduanas, esta vez en la persona del Lic. José Antonio Rodríguez Castro, el cual se tramitó según expediente Nº99-002208-007-CO. (f.230 a 235 Y 241 A 243).

VIGESIMO SEGUNDO. Con escrito de fecha 24 de marzo de 1999, presentado el 25 del mismo mes, Almacén Fiscal Los Leones S.A. solicitó que se le inscribiera como Depositario Aduanero. (f. 168 y 169).

VIGESIMO TERCERO. Mediante resolución NºRES-AUT-DGA-098-99, dictada a las 16:00 horas del 16 de abril de 1999, con fundamento en la sentencia Nº6771-97 (con la cual la Sala Constitucional declaró con lugar el recurso de amparo del Depósito Fiscal del Sur S.A. contra la Dirección General de Aduanas), autorizó a Almacén Fiscal Los Leones a operar bajo el régimen de Depositario Aduanero, Auxiliar de la Función Pública. (f.186 y 187).

VIGESIMO CUARTO. Con escrito de fecha 11 de mayo de 1999, presentado el día 13 del mismo mes, Almacén Fiscal Los Leones S.A. pidió aclaración de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99. (s.193 a 194)

VIGESIMO QUINTO. Mediante oficio NºDIV-REG-347-99, de 24 de mayo de 1999, el Director General de Aduanas contestó el escrito presentado el 13 de mayo. (f.195 y 196).

VIGESIMO SEXTO. Mediante oficio NºAL-700-99, de 31 de mayo de 1999, la Licda. Silvia Calvo Sáenz, en su condición de Asesora Legal de la Dirección General de Aduanas, rinde informe pedido por el Director General de Aduanas en relación con este caso. Advierte sobre los alcances específicos de la Sentencia Nº6771-97 y sobre la existencia de la Sentencia Nº5778-96 y, finalmente, sobre la presunta preparación de "un Proceso de Lesividad, con el propósito de anular actos declarativos de derechos, otorgados erróneamente a Almacenes Fiscales..." (f. 197 y 198).

VIGESIMO SEPTIMO. Mediante oficio NºDCAE-096-99, de 29 de junio de 1999, el señor Adolfo Rojas Carrera, en su condición de Jefe del Departamento de Control de Agentes Externos, pide a la señora Dalays Castiblanco Vargas, en condición de Jefe del Departamento de Registro, que le informe sobre presuntas irregularidades en el uso del terreno autorizado como Depósito Aduanero al Almacén Fiscal Los Leones S.A.. (f. 203 Y 204).

VIGESIMO OCTAVO. Con oficio NºDGA-202-99, de 29 de junio de 1999, el Director General de Aduanas remite el expediente a la Procuraduría General de la República, pidiendo:

"...se sirvan realizar el trámite correspondiente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución AUT-DGA-098-99..." (f. 205 a 216).

VIGESIMO NOVENO. Mediante sentencia Nº6107-99 de 6 de agosto de 1999, la Sala Constitucional declaró sin lugar el tercer recurso de amparo planteado por Almacén Fiscal Los Leones S.A. contra el Director General de Aduanas, tramitado según expediente número 99-002208-007-CO. (f.244 a 252).

TRIGESIMO. Con oficio Nº-99-ALBE, de 7 de diciembre de 1999, la Procuraduría General de la República devolvió el expediente, advirtiendo sobre la necesidad del trámite del procedimiento ordinario previo. (f. 219 a 221).

TRIGESIMO PRIMERO. Con oficio NºDIV-REG-1674, de 7 de diciembre de 1999, el Director General de Aduanas informa al Ministro de Hacienda sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99, dictada a las 16:00 horas del 16 de abril de 1999 y remite a su despacho el expediente respectivo. (f.228 Y 229)

TRIGESIMO SEGUNDO. Mediante Acuerdo NºDM-003-2000 de fecha 20 de enero del 2000, la Ministra de Hacienda A.I. consideró la necesidad de iniciar el procedimiento ordinario para la declaración de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99, de las 16:00 horas del 16 de abril de 1999 y nombró el Organo Director del Procedimiento, designando como miembros a las licenciadas Irene Mora Solano y Karen Matamoros Ramírez y al Lic. Oscar Mata Muñoz. (folios 404 a 407).

. TRIGESIMO TERCERO. Según Acuerdo NºDM-005-2000 de 3 de marzo del 2000, el Ministro decidió una nueva integración del Organo Director del Procedimiento, y designó como miembros del mismo, a partir de esa fecha, a las licenciadas Irene Mora Solano, Carolina Barrantes Koper y al Lic. Oscar Mata Muñoz. (f. 408 y 409)

TRIGESIMO CUARTO. Mediante escrito de fecha 25 de mayo del año 2000 (recibido en la Dirección General de Aduanas el mismo día y en el Despacho del Ministro de Hacienda el día 26 del mismo mes), el Lic. Carl W. Jensen Pennington, en su condición de Representante de Almacén Fiscal Los Leones S.A., presentó escrito, con el que manifestó, en lo que interesa:

"...

El día 15 de mayo pasado fui notificado de la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a determinar la posible nulidad de la resolución dictada por su Autoridad, RES-AUT-DGA-098-99, mediante la cual autoriza a mi representada a actuar como DEPOSITARIO ADUANERO.

Acudiendo a la resolución que ha originado este revuelo, tenemos que su Autoridad estableció que tal autorización estaba sujeta al cumplimiento de una serie de condiciones y, entre ellas, la de ajustar dentro del mes de julio de ese año 1999 el monto de la garantía de operaciones según lo estipulado mediante el Reglamento a la Ley General de Aduanas. Usted agregó en esa resolución que "De no cumplirse con lo ordenado la empresa en cuestión no podía operar."

Como litigantes conozco en lo personal el desgaste que genera sumirse en discusiones estériles que el único resultado que genera es el uso de recursos del Estado y el tiempo de mi parte. Por ello y con el afán de termina con un proceso innecesario, en este actor renuncio ante usted a cualquier derecho o beneficio que mi representada pudo haber obtenido de la resolución arriba señalada, en el cual se le nombró como Depositario Aduanero, reservándome incólume la autorización que siempre ha tenido mi representada para actuar como Almacén Fiscal.

Como mi deseo siempre ha sido el de obtener la condición de Depositario Aduanero, debo en adelantarle que he iniciado la ampliación de las instalaciones de mil quinientos metros más de bodegas y dentro de un terreno de diez mil metros cuadrados, y en su oportunidad efectuaré el ajuste de garantía para así cumplir con los requisitos establecidos por la Ley General de Aduanas y obtener la condición deseada.

Debido a que ha sido el Ministro de Hacienda, Lic. Leonel Baruch, quien ha ordenado la apertura del procedimiento administrativo, remito a éste copia de esta misiva para lo que corresponda.

..." (f. 432 a 438 - El énfasis con negrita y subrayado es nuestro)

TRIGESIMO QUINTO. Posteriormente, mediante oficio NºDGA-205-99, de 16 de junio del 2000, se remitió la nota referida en el aparte anterior al órgano director que ya había sido nombrado a esa fecha. Sin embargo, aparentemente, esta renuncia no fue incluida en el expediente administrativo hasta después del 28 de septiembre de ese año, cuando se tuvo noticia del mismo a través de un nuevo escrito de la Almacén Fiscal Los Leones S.A.. (f.432 a 438).

TRIGESIMO SEXTO. Mediante resolución de las 15:30 horas del 26 de junio del 2000, el Organo Director del procedimiento tuvo como comprobada la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto cuestionado e hizo varias recomendaciones al Ministro de Hacienda, entre ellas: remitir el expediente administrativo a la Procuraduría General de la República a efecto de proceder de acuerdo con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. (f. 446 a 474).

TRIGESIMO SEPTIMO. Mediante oficio NºDJH-918-2000, de 12 de julio del año 2000, la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda emitió criterio sobre la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99 y concluyó:

"...

Así las cosas, esta Dirección concuerda con el criterio externado tanto por la Asesoría Legal de la Dirección de Aduanas, como por el Organo Director del Procedimiento; por lo que estima fundamental requerir a la Procuraduría General de la República la emisión del dictamen favorable a los efectos de proceder a declarar la nulidad absoluta, evidente uy manifiesta de la resolución supracitada.

..." (f. 475 a 481).

TRIGESIMO OCTAVO. Con oficio NºDM-2259-2000, de 12 de julio del 2000, el Ministro de Hacienda remitió el expediente a la Procuraduría General de la República. (F.482).

TRIGESIMO NOVENO. Mediante dictamen C-184-2000, de 14 de agosto del 2000, la Procuraduría concluyó que no podía emitirse el dictamen requerido por considerar que se daban vicios que impedían emitir el pronunciamiento y remitió el expediente al Ministerio de Hacienda. (f.410 a 416).

CUADRAGESIMO. Mediante resolución Nº2213, de las 9:10 horas del 28 de agosto del 2000, el Ministro de Hacienda dispuso, en lo que interesa::

"...

Anular todo lo actuado en el procedimiento administrativo llevado a cabo por el Organo Director nombrado mediante Acuerdo DM-005-2000, a los efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99, de las 16:00 horas del 16 de abril de 1999, emitida por la Dirección General de Aduanas.

Designar los Licenciados Ashley Vinicio Barboza O, Luis Javier González y Fabio Trujillo H., como miembros del ORGANO DIRECTOR DEL PROCESO, presidido por el señor Barboza O., con el propósito de realizar el procedimiento administrativo en torno a la nulidad evidente y manifiesta de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99, de las 16:00 horas del 16 de abril de 1999, emitida por la Dirección General de Aduanas.

..." (f.417 a 426).

CUADRAGESIMO PRIMERO. Mediante escrito de fecha 28 de septiembre del 2000, el señor Douglas Carvajal Bejarano, en condición de "Apoderado Especial para este acto de Almacén Fiscal Los Leones S.A. " se dirige al "Organo Director del Proceso" y reitera lo manifestado por la empresa mediante escrito firmado por Carl Jensen Pennington. (f. 432 a 438)

CUADRAGESIMO SEGUNDO. Con oficio Nº0DP-002-2000, de 28 de septiembre del 2000, el Organo Director pidió al Director General de Aduanas la remisión de la copia de la respuesta dada al escrito presentado por Almacén Fiscal Los Leones S.A., de fecha 25 de mayo del 2000 y certificar: "...si la empresa Almacén Fiscal Los Leones S.A. ha realizado actos como Depositario Aduanero..." (f.430).

CUADRAGESIMO TERCERO. Mediante oficio NºAL-782-00, de 3 de octubre del 2000, el Director de Aduanas pide a Rafael Madrigal Rubí, Jefe de la División de Registro, Estadística y Divulgación, que se tramite la renuncia de Almacén Fiscal Los Leones S.A., presentada según escritos de 25 de mayo del 2000 y 27 y 28 de septiembre del mismo año. (f. 443 y 444).

CUADRAGESIMO CUARTO. Mediante oficio NºDIV-REG-932-2000, el Director General de Aduanas le contesta al Organo Director del Procedimiento que su oficina, mediante oficio NºDGA-205-99, de 16 de junio del "presente año", remitió la renuncia de Almacén Fiscal Los Leones S.A. al órgano director entonces nombrado. (f.483 y 484).

CUADRAGESIMO QUINTO. Mediante resolución NºODP-003-2000, de las 10:30 horas del 9 de octubre del 2000, el Organo Director citó a la empresa Almacén Fiscal Los Leones S.A. a una comparecencia el día 3 de noviembre del 2000. (folios 486 a 500).

CUADRAGESIMO SEXTO. La resolución ODP-003-2000 fue notificada a Almacén Fiscal Los Leones S.A. en la persona de su representante el señor Douglas Carvajal Bejarano, el 17 de octubre del 2000. (F.515).

CUADRAGESIMO SEPTIMO. Mediante oficio número ODP-004-2000 (de 10 de octubre del 2000) dirigido al Director General de Aduanas y ODP-005-2000 (de la misma fecha) dirigido a la empresa Almacén Fiscal Los Leones, el Organo Director aclara el propósito del procedimiento. (folios 516 y 521)

CUADRAGESIMO OCTAVO. Almacén Fiscal Los Leones S.A. fue notificada también el 17 de octubre del 2000. (f. 520).

CUADRAGESIMO NOVENO. Consta en el expediente administrativo escritura de otorgamiento de Poder Especial de Almacén Fiscal Los Leones, representado por Carl Wilhem Jensen Pennington a Douglas Carvajal Bejarano para:

"...que en nombre y representación de ALMACEN FISCAL LOS LEONES S.A., realice cualquier tipo de gestión, sin limitación alguna, y relativas al giro o actividad de almacén fiscal, ante las oficinas de la Dirección General de Aduanas y el Ministerio de Hacienda, sus oficinas y dependencias."

Igualmente, consta certificación de la personería del Lic. Carl Wilhem Pennington como Representante de Almacén Fiscal Los Leones S.A.. (523 a 524).

QUINCUAGESIMO. Almacén Fiscal Los Leones S.A., a través de su representante, el señor Douglas Carvajal Bejarano, en el acto de la citación renunció al plazo otorgado y pidió que se le tomara declaración en el mismo momento.

QUINCUAGESIMO PRIMERO. Almacén Fiscal Leones reiteró, nuevamente, su renuncia a los derechos que se derivaron de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99. (f. 525 a 527).

II. SOBRE LA EXISTENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA

A. Las condiciones indispensables de cumplimiento previo para la autorización como Depositario Aduanero (Organo Auxiliar de la Función Pública Aduanera)

Dispone el Ordenamiento Jurídico mediante la Ley Nº7557, de 20 de octubre de 1995, en lo que interesa:

ARTICULO 46.- Concepto

Los depositarios aduaneros son las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, auxiliares de la función pública aduanera que, autorizadas mediante concesión, por la Dirección General de Aduanas, custodian y conservan temporalmente, con suspensión del pago de tributos, mercancías objeto de comercio exterior, bajo la supervisión y el control de la autoridad aduanera.

ARTICULO 47.- Requisitos

Además de los requisitos establecidos en el artículo 29 de esta ley, para operar como depositario aduanero se exigirán los siguientes:

a) Contar con instalaciones adecuadas para realizar operaciones de recepción, depósito, inspección y despacho de mercancías, con un área mínima de diez mil metros cuadrados, destinada a la actividad de depósito aduanero de mercancías, que incluya una sección mínima de construcción de mil metros cuadrados. Cuando se cumpla con las medidas de control y condiciones que establezca el reglamento de esta ley, la Dirección General de Aduanas podrá autorizar la prestación, en esas instalaciones, de servicios complementarios al despacho y el depósito de mercancías, siempre que el prestador cuente con las autorizaciones o concesiones necesarias. En los mismos términos, los depositarios aduaneros que, a su vez, posean la concesión de almacén general de depósito, podrán prestar ambos servicios, con la condición de mantener bodegas separadas para cada actividad, según el régimen bajo el cual se encuentren almacenadas las mercancías.

b) Cumplir con las condiciones de seguridad y las demás normas técnicas de construcción.

c) Cumplir con las condiciones de seguridad y las demás normas técnicas de construcción específicas que fijen las autoridades competentes y con la reglamentación para el depósito aduanero de mercancías líquidas, a granel peligrosas para la salud humana, animal, o vegetal y el medio ambiente o refrigeradas. En estos casos, las áreas de construcción y las destinadas a la actividad del depósito aduanero podrán ser menores que las señaladas en el inciso a) de este artículo, de acuerdo con el reglamento.

d) Acondicionar y mantener a disposición de la autoridad aduanera, cuando esta lo determine, oficinas para los funcionarios aduaneros asignados al depósito aduanero.

e) Rendir garantía global o contratar el seguro correspondiente, que responda ante el Estado por las eventuales responsabilidades tributarias derivadas de su operación como auxiliar, por un monto de cien mil pesos centroamericanos o su equivalente en moneda nacional. El monto de la caución o el seguro será actualizado anualmente. Las cauciones deberán rendirse mediante los siguientes instrumentos: cheque certificado, garantía de cumplimiento otorgada por cualquiera de las entidades financieras registradas y controladas por la Auditoría General de Entidades Financieras, fondos de fideicomiso autorizados por la Comisión Nacional de Valores, bono de garantía otorgado por el Instituto Nacional de Seguros u otros medios que fije el reglamento de esta ley, siempre que aseguren el pago inmediato del monto garantizado.

..."

B. La situación concreta

En la especie, es evidente que:

1. Fábrica de Tejidos Los Leones S.A. fue autorizada para establecer un Almacén de Depósito Fiscal, según Acuerdo Nº41-H de 30 de marzo de 1980 y, mediante el Acuerdo Nº23-H del 31 de mayo de 1993, publicado en La Gaceta Nº148 del 5 de agosto de 1993, se traspasó a "Almacén Fiscal Los Leones S.A." la autorización otorgada a "Fábrica de Tejidos Los Leones S.A.".
2. Almacén Fiscal Los Leones S.A. pidió que se le autorizara como Depositario Aduanero. Esta primera solicitud fue denegada, mediante resolución NºRES-AUT-DGA-218-96, de 2 de octubre de 1996.
3. Ante una nueva petición y después de que la empresa elevara el conflicto ante la Sala Constitucional, en la vía del amparo por varias veces y sin obtener la tutela de ese órgano superior, Almacén Fiscal Los Leones S.A. obtuvo que se le autorizara, mediante resolución NºRES-AUT-DGA-098-99, del 16 de abril de 1999, para operar bajo el régimen de Depositario Aduanero Auxiliar de la Función Pública.
4. Desde el mismo inicio de los trámites administrativos, además de otras omisiones, existe prueba fehaciente de que la finca destinada a las instalaciones, que es la Nº109389, que se encuentra inscrita según el viejo sistema en el Partido de San José, Tomo 303, folio 339, asiento 1 tiene un área de 1.459.50 m2, es decir, 8.540.50 m2., menos de lo que exige la Ley.
5. La resolución NºRES-AUT-DGA-098-99 fue dictada sin que concurrieran los elementos necesarios, requisitos que debía cumplir previamente Almacén Fiscal Los Leones S.A., según lo que exige el Ordenamiento Jurídico a cualquier persona que pretenda ser autorizada como Depositario Aduanero, especialmente según lo dispuesto en el artículo 47, incisos a), b), c) y e) de la Ley General de Aduanas.

C. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta

Las características de la situación particular revela la existencia de vicios absolutos, evidentes y manifiestos.

El análisis del instituto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en la Doctrina y en la jurisprudencia administrativa de este órgano. Su naturaleza excepcional no requiere de mayores consideraciones. En todo caso, de requerirse una mayor comprensión pueden consultarse, entre otros, los dictámenes de este Despacho, números: C-019-87 de veintisiete de enero de mil novecientos ochenta y siete, C-194-91 de tres de diciembre de mil novecientos noventa y uno, C-160-92 de primero de octubre de mil novecientos noventa y dos, C-035-98 de tres de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

De los mismos principios que estructuran la ideología republicana consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna y del desarrollo que se hace en la misma, se infiere que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.

Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.

El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:

"...

6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."

Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.

...

...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…

…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).

La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:

. La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.

. Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

. Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.

. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

D. Sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99, del 16 de abril de 1999

De conformidad con lo expuesto, es evidente que la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99 fue dictada sin que se constatara que el Almacén Fiscal Los Leones S.A. cumpliera con los requisitos legalmente establecidos para los depositarios aduaneros, en particular lo dispuesto en el artículo 47, incisos a), b), c) y e) de la Ley General de Aduanas, cuya omisión, en lo fundamental, más bien se encuentra acreditada en los autos (lo cual es admitido, además, por la misma empresa).

El acto cuestionado evidentemente se encuentra viciado.

Viciado en su motivo. Los requisitos que se exigen mediante el artículo 47 de la Ley General de Aduanas no responden al mero capricho del legislador sino a la naturaleza del mismo servicio público para cuya prestación se pide la autorización. Se trata de requisitos razonables e indispensables para una prestación del servicio público con fiel cumplimiento de los principios y normas que lo rigen, todo lo cual tiene como fin la satisfacción del interés público (que es el de la colectividad) y los intereses de los administrados usuarios del mismo servicio, como individuos. Consecuentemente, no puede asumirse válidamente que, en relación con el acto cuya nulidad se investigó, el motivo sea el regulado legalmente (artículos 11 y 33 de la Constitución, 128 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 46 y 47 de la Ley General de Aduanas).

Viciado en su contenido. Mediante el acto cuestionado se autorizó una persona para la prestación de un servicio público, existiendo claramente una situación fáctica que no permitiría la prestación del mismo, dada su naturaleza, con fiel cumplimiento de los principios y normas que lo rigen (artículos 11 y 33 de la Constitución, y 128 y 132 de la Ley General de la Administración Pública).

Viciado en su fin, mediante la forma de la desviación de poder. El acto cuestionado no satisface los fines para cuya protección el Ordenamiento Jurídico encargó a la Administración Público, en este caso, a la Administración Aduanera, la potestad de la autorización que aquí interesa.

Tal y como lo expresa Gabino Fraga:

"...debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario.

..." (Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Vigésimo Octava edición, Editorial Porrúa, S.A., México, 1989, pág. 300)

Dado que no se cumplen los fines previstos en el Ordenamiento Jurídico, en la especie, los mismos no trascienden el mero ámbito del beneficio de la persona a quien se autorizó. Ello sin perjuicio del hecho de que Almacén Fiscal Los Leones S.A. renunció a cualquier derecho derivado del acto cuya declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta se pretende (artículos 11 de la Constitución, 128 y 130 de la Ley General de la Administración Pública).

Viciado por incompetencia. Ciertamente, no existe competencia en ningún órgano ejecutor para cambiar, según el caso concreto, las normas establecidas para la generalidad. No existe competencia para la realización de actos ilegales. Los órganos administrativos están habilitados para actuar únicamente dentro de las relaciones normativas que integran el marco de legalidad que les es propio. Consecuentemente, no se puede predicar la competencia en relación con la realización de actos no autorizados legalmente (artículos 11 de la Constitución Política, y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública - véase en este sentido, Fernández Rodríguez, Tomás - Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, págs. 235 y sigts., 274 y 275; García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Quinta edición, Editorial Civitas, Madrid, 1989, Tomo I, págs.607)

CONCLUSION

En la especie, según lo hemos señalado concurren vicios substanciales que desplazan todos los elementos materiales del acto cuestionado e igualmente uno de los elementos formales: la competencia.

Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, especialmente con los artículos: 11, 33, 39, y 41 de la Constitución Política; 6º, 11, 13, 128, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 169, 173, 214, y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 7, 8, 9, 46 y 47 de la Ley Nº7557 (Ley General de Aduanas), se dictamina favorablemente para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución NºRES-AUT-DGA-098-99, de las 16:00 horas del 16 de abril de 1999

Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

Atentamente,

 

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez                   Licda. Clara Villegas Ramírez

PROCURADORA DE HACIENDA                 ASISTENTE ABOGADA