Opinión Jurídica : 077 - del 25/06/2001

OJ-077-2001
25 de junio de 2001


Señora
Norma Rodríguez Garro
Coordinadora de la Unidad Técnica
Área de Conservación Tempisque
Ministerio del Ambiente y Energía

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su Oficio Nº ACT-UT-074 del 2 de abril del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio con respecto a determinar si el MINAE tiene competencia para otorgar a las municipalidades permisos de tala de árboles ubicados en el derecho de vía de los caminos vecinales con el propósito de donarlos a terceros.-

I.- ANTECEDENTES Y CONSIDERACIONES PREVIAS

La Asesoría Jurídica del Área de Conservación Tempisque, mediante oficio ACT-11-AJ de 14 de febrero de 2001, determinó que esa oficina esta imposibilitada para denegar el trámite de una solicitud de aprovechamiento de árboles que hayan sido donados por las Municipalidades. El rechazo solo sería posible si el solicitante no cumple con todos los requisitos que exige la Ley Forestal y su Reglamento.-

Por su parte, la Asesoría Jurídica del MINAE, mediante oficio DAJ- 222 de 19 de febrero de 2001, estimó que ese Ministerio no tiene competencia para autorizar a las municipalidades la tala del recurso forestal existente en los derechos de vía de los caminos vecinales, ni ellas pueden donarlos.-

De manera previa a pronunciarnos sobre los aspectos de interés, valga aclarar que las consultas remitidas a este Despacho deben ser suscritas por el jerarca del respectivo nivel administrativo (Ley Orgánica nuestra, artículo 4). Por lo que en este asunto no procede emitir un dictamen con carácter vinculante.-

Asimismo, el segundo punto objeto de análisis incide directamente en la competencia municipal, a pesar de que el oficio no proviene de ningún gobierno local, lo que imposibilita emitir una interpretación vinculante para una institución que no está consultando.-

En razón de lo anterior, se emite una opinión jurídica, que aunque no tiene carácter vinculante, pretende colaborar en la solución de casos que sobre el particular se presenten en el futuro en las Areas de Conservación.-

Ello no obstante, el presente estudio reviste la condición de "jurisprudencia administrativa", con el alcance que el artículo 7º de la Ley General de la Administración Pública le confiere.-

II.- AUTORIZACIÓN PARA TALA DE ÁRBOLES EN EL DERECHO DE VÍA

DE LOS CAMINOS VECINALES

Conforme al artículo 2º de la Ley General de Caminos, Ley No. 5060 de 22 de agosto de 1972, los caminos vecinales, al igual que las carreteras, son propiedad del Estado. A las municipalidades les corresponde la administración de los primeros, pero no ejercen sobre los mismos ninguna atribución a título de dueño (artículo 1º ibídem, y dictamen nuestro Nº C-150-98).-

La Ley General de Caminos en los artículos 19, párrafo 3º, y 28, hace referencia al término "derecho de vía". Este es definido por el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, No. 3391 de 13 de diciembre de 1982, publicado en el Alcance 18 a La Gaceta No. 57 de 23 de marzo de 1983, como:

"El ancho total de la carretera, calle, sendero, servidumbre, esto es, la distancia entre líneas de propiedad incluyendo en su caso calzada, fajas verdes y acera"

Por su parte, la Ley de Tránsito, Nº 7331 de 13 de abril de 1993, artículo 220, inciso 33), contiene un término similar:

"…área o superficie de terreno, propiedad del Estado, destinada al uso de una vía pública, con zonas adyacentes utilizadas para todas las instalaciones y obras complementarias."

Asimismo, el Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido y de Acceso Semirestringido, No. 26176 de 20 de junio de 1997, La Gaceta No. 139 de 21 de julio de 1997, artículo 1º, establece como derecho de vía:

"Franja de terreno de domino público, destinada para la construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal, generalmente comprendida entre las cercas que las delimitan de los terrenos adyacentes a la vía..."

El derecho de vía incluye lo que es llamado en la consulta veda u orilla de los caminos. El Estado, y no las municipalidades, es el dueño de esas áreas, así como de los recursos forestales existentes sobre las mismas.-

Seguidamente determinaremos si la Administración Forestal del Estado tienen facultades para autorizar la tala de árboles ubicados en el derecho de vía de los caminos vecinales, con el propósito de donar esos recursos a particulares.-

La Ley Forestal, artículo 6º, incisos a) y b), esboza las siguientes competencias:

"a) Conservar los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas, de acuerdo con esta ley.

b) Aprobar los planes de manejo forestal, de acuerdo con los lineamientos y los procedimientos que establezca el Reglamento de esta ley. (…)"

Asimismo, el numeral 18 ibídem establece que al MINAE le corresponde aprobar las labores de investigación, capacitación y ecoturismo que se realicen en el Patrimonio Natural del Estado.-

Ese patrimonio es definido en el artículo 13 de la misma Ley, y no es susceptible de aprovechamientos forestales (artículo 1, párrafo segundo ibídem). El Patrimonio Natural del Estado está "constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio...".-

El derecho de vía, como ya se aclaró, está compuesto por franjas de terreno cuya finalidad es la construcción o ampliación de obras públicas para la circulación o tránsito de vehículos y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal; y si bien es cierto, al igual que el Patrimonio Natural del Estado, es un bien de dominio público (Ley General de Caminos Públicos, artículos 2 y 6; Ley de Construcciones, 2, 3, 4 y 5; Ley de Tránsito, artículo 220, inciso 33) y resoluciones números 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991 y 1245 de 12:06 del 8 de mayo de 1992 de la Sala Constitucional), ambas categorías de bienes no pueden asemejarse.-

En los artículos 19 y 20 de la Ley Forestal se consignan potestades del MINAE con respecto a la autorización de aprovechamientos forestales dentro de la propiedad forestal privada; razón por la cual tampoco estaría facultado para autorizar, con base en esas disposiciones, talas de árboles dentro de los derechos de vía de los caminos vecinales.-

Resta por hacer referencia a los Consejos Regionales Ambientales, de los cuales se ocupa la Ley Forestal en su numeral 12, inciso f):

"ARTICULO 12.- Funciones

Los Consejos Regionales Ambientales, creados por Ley No. 7554, del 4 de octubre de 1995, se reunirán por lo menos una vez cada dos meses y tendrán, además, las siguientes funciones: (...)

f) Autorizar la corta de árboles indicada en el artículo 27 de esta ley."

El artículo 27 ibídem dispone a ese efecto:

"ARTICULO 27.- Autorización para talar. Solo podrán cortarse hasta un máximo de tres árboles por hectárea anualmente en terrenos de uso agropecuario y sin bosque, después de obtener la autorización del Consejo Regional Ambiental. Si la corta sobrepasare los diez árboles por inmueble, se requerirá la autorización de la Administración Forestal del Estado." (Así reformado por el inciso a) de la ley Nº 7761 de 24 de abril de 1998)"

Como se aprecia, el destino de las áreas previstas como derechos de vías para la "construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal", tampoco pueden asimilarse a los terrenos de uso agropecuario y sin bosque.-

Con base en lo transcrito, y atendiendo al principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, consideramos que no es dable a la Administración Forestal del Estado otorgar autorizaciones de aprovechamiento forestal para beneficio particular en los derechos de vía de los caminos vecinales.-

III.- SOBRE LA DONACIÓN A TERCEROS

Los derechos de vía de los caminos vecinales, si bien son propiedad del Estado, están bajo la administración de las municipalidades respectivas, a las cuales les corresponde su cuido y mantenimiento. Los artículos del 9 al 16 de la Ley General de Caminos Públicos, contienen los mecanismos por los cuales los municipios pueden recaudar los fondos económicos provenientes de los vecinos del cantón, necesarios para la construcción, mantenimiento y reparación de los mismos.-

Esa labor de administración sobre los caminos vecinales se complementa, pero no debe confundirse, con la facultad que el Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998, (artículos 75 incisos a y j), otorga a los gobiernos locales cuando se trata de la limpieza y el recorte de la vegetación de los lotes ubicados a orillas de las vías públicas que perjudique o dificulte el paso de los transeúntes, y si la misma no ha sido realizada como es debido por las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de dichos bienes inmuebles. En sentido análogo, véase el artículo 39 de la Ley General de Salud.-

Si el particular incumple, el municipio hará la tarea y el costo del trabajo se cobrará, debiendo el dueño pagarlo en un plazo máximo de ocho días hábiles; de lo contrario, deberá cancelar una multa por el 50% del valor de la obra, sin perjuicio del cobro de los intereses moratorios (Código Municipal, artículos 75, 76 y 76 bis).-

En nuestro criterio, la corta y poda de árboles ubicados en el derecho de vía de los caminos vecinales sólo se justificaría para facilitar la consecución del fin público o del interés general, como el mejoramiento o la ampliación de las vías públicas; por razones de seguridad y de salud para los peatones, conductores y habitantes (vgr. evitar el contacto de las ramas con el cableado eléctrico, cortar árboles que puedan caer por estar seriamente dañados o que dificultan el libre tránsito), pero no para obtener con esa tala beneficios económicos privados, pues se desnaturaliza el fin público de estos bienes.-

Asimismo, cabe advertir que la donación de recursos o bienes inmuebles por parte de las municipalidades es materia de reserva legal (Código Municipal, artículo 62), y en todo caso como ya se apuntó, el derecho de vía de los caminos vecinales pertenece al Estado y, por ende, a éste también pertenecen sus recursos, siendo improcedente la donación de los mismos por parte de las municipalidades.-

Por otra parte, la madera que llegue al poder del MINAE, sea por desastres naturales o ampliación de las carreteras, será donada por la Administración Forestal al Ministerio de Educación Pública, siempre que se desconozcan a sus dueños particulares y con el propósito de que se destine a fabricar mobiliario o reparar infraestructura en escuelas y colegios públicos, o utilizarla como materia prima en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería que impartan escuelas y colegios estatales (Ley Forestal, artículo 65).-

IV. CONCLUSIONES

Producto de lo expuesto concluimos:

1) No es permisible el aprovechamiento de árboles ubicados en los derechos de vía de los caminos vecinales en beneficio de particulares y por consiguiente no procede su autorización por parte de la Administración Forestal del Estado.-

2) Las municipalidades no pueden talar o podar los árboles ubicados en el derecho de vía de los caminos vecinales con el fin de donarlos a terceros particulares. Las labores de tala o poda son factibles únicamente por razones de interés general, sea el mejoramiento o la ampliación de las vías públicas, o por razones de seguridad y de salud pública.-

3) La madera que llegue al poder del MINAE, sea por desastres naturales o ampliación de las carreteras, será donada al Ministerio de Educación Pública, siempre que se desconozcan a sus dueños particulares y con el propósito de destinarla a la fabricación de mobiliario o reparación de infraestructura en escuelas y colegios públicos; o para utilizarla como materia prima en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería impartidas en escuelas y colegios estatales.-

Atentamente,


Lic. Mauricio Castro Lizano Lic. Hugo Alfonso Muñoz Ureña
Procurador Adjunto Área Agraria y Ambiental


cc: Licda. Elizabeth Odio Benito
Segunda Vicepresidenta y
Ministra del Ambiente y Energía
Lic. Luis Rojas Bolaños
Director
Sistema Nacional de Areas de Conservación
Ministerio del Ambiente y Energía