C-178-2001
25 de junio del 2001
Ingeniero
Pablo Cob
Saborío
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense
de Electricidad
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio PE-0263-P de 7 de mayo del
año en curso, en el cual se consulta lo siguiente:
"Se pretende entonces
determinar en primer término si puede válidamente declararse en un proceso de lesividad, la nulidad de la cláusula tarifaria de contratos
plenamente vigentes y en ejecución, – habiendo transcurrido más de 8 años desde
su suscripción –, con apoyo en lo dispuesto en el artículo 21.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LRJCA). Lo anterior, especialmente en consideración a los
presupuestos procesales del proceso de lesividad y
plazo de caducidad de cuatro años establecido por la relación de los artículos
que se dirán, de la Ley
General de la Administración Pública
(LGAP) y de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa."
La tesis que se mantiene por
parte de la Institución
que usted representa, es en el sentido de que la pretensión de lesividad no es jurídicamente posible, toda vez que la
aplicación del artículo 21.2 tornaría nugatorio lo dispuesto en los artículos
173 de la Ley General,
así como en el artículo 35.1 de la Ley Reguladora.
De esta forma, la consulta se
circunscribe a la determinación del plazo que tiene la Administración para
declarar lesivos actos declaratorios de derechos, relacionándolo con lo
dispuesto en el artículo 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. Sin perjuicio de lo concreto del punto, previamente se hará un
análisis del régimen de nulidades aplicable a los contratos, la teoría de los
actos propios, estudiar la lesividad y el plazo para
interponerla.
Debe aclararse, además, en
cuanto a la interpretación del artículo 35 de la citada Ley Reguladora, que por
ser ésta materia procesal de aplicación exclusiva de los Tribunales de
Justicia, nuestro criterio es únicamente orientador para la Administración, y
por eso, se ha tratado de realizar el estudio, sobretodo, fundamentándolo en la
jurisprudencia judicial.
Los otros temas que se
desarrollan, sí son de aplicación directa por la Administración,
pero, como en el caso genérico consultado se relacionan directamente con la
posibilidad de interponer un proceso judicial, también se ha tratado de buscar
jurisprudencia judicial sobre ellos.
- En
cuanto al régimen de nulidades de los contratos administrativos
Si bien en algún momento hubo
mucha discusión acerca de cuál era el régimen de nulidades aplicables a los
contratos administrativos, el artículo 3º, párrafo tercero, de la Ley de Contratación
Administrativa, vino a dilucidar el punto al establecer que "El régimen
de nulidad de la Ley
General de la Administración Pública
se aplicará a la contratación administrativa".
En cuanto a la consideración
general de la constitucionalidad del establecimiento de la anterior
disposición, la
Sala Constitucional indicó:
"XI.- DEL RÉGIMEN DE
NULIDADES DE LA
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA (ARTICULO 3 PÁRRAFO TERCERO DE LA LEY). En las acciones, además,
se impugna el artículo 3°, párrafo tercero de la citada Ley, en cuanto
establece que el régimen de las nulidades aplicable para la contratación
administrativa es el de la
Ley General de la Administración Pública,
el cual remite -se afirma- el control a la Procuraduría General
de la República,
cuando lo correcto es que corresponda a la Contraloría General
de la República
y todo ello viola el artículo 183 de la Constitución Política.
Es criterio de la Sala
que esta disposición no resulta inconstitucional ya que, en el texto de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
número 7428 de 7 de setiembre de 1994, se reformó el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,
de manera que quedó de la siguiente forma:
"Cuando la nulidad absoluta
de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá
declararse por la
Administración en la vía administrativa sin necesidad de
recurrir al contencioso de lesividad señalado en los
artículos 10 y 35 de la
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General
de la República.
Cuando la nulidad verse
sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública,
el dictamen deberá rendirlo la Contraloría General de la República";
con esta modificación del
artículo 173, no hay menoscabo a las funciones que la propia Constitución
Política le confiere a la Contraloría General de la República, en su
condición de órgano encargado de la fiscalización y control de la Hacienda Pública,
constituyéndose, más bien, en un reconocimiento de sus atribuciones. Asimismo,
cabe señalar que con anterioridad esta Sala se había manifestado respecto de la
participación de la
Contraloría en los procesos de nulidad de actos administrativos,
sujetando su participación a que la misma resultare compatible con las
funciones constitucionales que le son propias. Así, en sentencia número 5119-95
de las veinte horas treinta y nueve minutos del trece de setiembre de mil
novecientos noventa y cinco, señaló: (…)
Debe tenerse en cuenta que
el procedimiento que la
Ley General de la Administración Pública
establece en orden a declarar las nulidades de los actos administrativos,
resulta claro y comprensivo, además de que en el mismo se otorga plena garantía
del debido proceso; es decir, que no se puede instaurar un procedimiento que
tienda a declarar la nulidad de un contrato administrativo, si no se conceden,
cuando menos, las mismas garantías contenidas en el procedimiento ordinario de la Ley General de la Administración Pública,
puesto que en esencia se trata de dejar sin valor jurídico un acto declarativo
de derechos. Con fundamento en lo anterior es que procede desestimar la acción
en este extremo." (Resolución 998-98 de 16 de febrero de 1998)
En razón de la disposición
normativa supra citada, cuya constitucionalidad ha
sido avalada por la
Sala Constitucional, se aclara el panorama: el régimen de
nulidad de los contratos administrativos es el mismo que el de los actos
administrativos regulado en la
Ley General de la Administración Pública.
Nótese que la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia ha indicado que es posible que la Administración
acuda al proceso de lesividad para afectar derechos
subjetivos derivados de una relación contractual. Al respecto indicó que "El
hecho que en el caso concreto los derechos subjetivos de los administrados
emanen de una relación contractual, no veda la posibilidad de impugnación
relacionada. El Estado, por su parte, ostenta también derechos subjetivos derivados
del contrato. Ello lo acredita para procurar la anulación de alguno de sus
actos, a través del proceso de lesividad." (Resolución
de la Sala Primera
de la Corte Suprema
de Justicia Nº 47 de 14:40 horas del 3 de mayo de
1995)
II. Tipos de nulidades reguladas en la Ley General
El artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública,
dispone al respecto que "La invalidez podrá manifestarse como nulidad
absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida".
De esta forma, y como
principio, puede establecerse la existencia de dos tipos de nulidad: la
relativa y la absoluta.
Pero luego, el numeral 173 de
ese mismo cuerpo normativo establece una distinción dentro de la nulidad
absoluta. Así, crea el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la
cual, de acuerdo con nuestra jurisprudencia administrativa, es aquella en la
cual la nulidad absoluta no sólo es grave, sino de fácil apreciación para el
operador jurídico.
Sobre el tema, y únicamente a
manera de ejemplo, puede citarse el siguiente dictamen:
"Como ha sido
ampliamente desarrollado en la jurisprudencia administrativa de esta
Institución, la potestad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,
supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio
creador de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que
se torna necesario determinar, en cada caso en concreto, los requisitos para
que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y
manifiesta.
De conformidad con los
artículos 158 y 159 de la
Ley General de la Administración Pública,
el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está
referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del
acto administrativo (Nota: Sobre la desaparición de una de las condiciones
exigidas por el ordenamiento para su adopción, el artículo 159 expresamente
señala que es cuando la permanencia de dicha condición sea necesaria para la
existencia de la relación jurídica creada, en razón de la naturaleza de la
misma o por disposición de ley.), señalándose que será inválido el acto que sea
sustancialmente disconforme. Las causas de invalidez pueden ser cualesquiera
infracciones sustanciales al ordenamiento jurídico.
Estas disposiciones dan los
lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden
acarrear su nulidad.
Nuestro ordenamiento
jurídico establece dos tipos de nulidades: la relativa y la absoluta. Dentro de
esta última categoría distingue, en cuanto a su tratamiento, la nulidad
absoluta, de la nulidad absoluta, que es, además, evidente y manifiesta.
En realidad, no pretendemos
agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del tema de las nulidades
del acto administrativo, sino tan solo hacer una breve referencia al mismo con
miras a tener un marco teórico con el cual poder analizar, en el siguiente
apartado, el acto administrativo que se pretende anular.
Hecha la anterior
aclaración, y previo a entrar a exponer lo que sobre la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, ha expresado este Órgano Consultivo, nos referiremos al
régimen de la nulidad absoluta y relativa en nuestro país.
Acerca de las clases de
nulidades, establece la
Ley General de la Administración Pública
en sus artículos 165, 167 y 168 respectivamente:
"Artículo 166.- Habrá
nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus
elementos constitutivos, real o jurídicamente.
Artículo 167.- Habrá nulidad
relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos,
salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la
nulidad será absoluta.
Artículo 168.- En caso de duda
sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la
consecuencia más favorable a la conservación del acto."
De la relación de los
anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortíz Ortíz lo siguiente:
1. Hay nulidad absoluta
cuando falte totalmente –desde un ángulo real o jurídico–
un elemento del acto.
2. Hay, a la inversa,
nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es
imperfecto.
3. Habrá nulidad absoluta,
en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave
que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un
elemento esencial de éste.
En caso de duda, se debe
estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto.
(Nota: ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto
Administrativo en la Ley
General de la Administración Pública
(Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho
Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.)
Entonces, habrá nulidad
absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos
constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de esos
elementos impida la realización del fin.
Ahora bien, cuando se está
en presencia de una nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la Ley General no le
otorga a la
Administración el ejercicio de la potestad de autotutela,
sino que ésta debe proceder a declarar la lesividad
del acto, y solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa la
declaración de nulidad. (Nota: La lesividad se
encuentra regulada en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.)
Para hacer uso de la
potestad de autotutela administrativa que le permite declarar la nulidad de un
acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo
173 de la Ley General
de la
Administración Pública, no basta que el acto se encuentre
viciado de nulidad absoluta, sino que, además, ésta debe ser evidente y
manifiesta. En otras palabras, es aquella que es clara y notaria, y que no
requiere de una exhaustiva interpretación legal." (Dictamen C-126-2000
de 2 de junio del 2000)
Para efectos de evacuar la
presente consulta, no interesa profundizar sobre el tema de las nulidades, sino
determinar las vías procesales que tiene la Administración para
modificar o eliminar de oficio los efectos jurídicos de un acto o contrato que
contenga una nulidad.
III. Vías procesales para que la Administración
declare de oficio nulidades
En principio, una vez que la Administración ha
dictado un acto (o ha suscrito un contrato) declaratorio de derechos
subjetivos, se encuentra obligada a respetar los derechos que de él se deriven.
Sin embargo, el ordenamiento jurídico ha previsto posibilidades para que
aquella, de oficio, pueda revertir los efectos de dicho acto.
De acuerdo con la Ley General de la Administración Pública,
en relación con la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, son dos vías las que tiene la Administración para
dejar sin efecto actos declaratorios de derechos cuando tengan un vicio de
nulidad:
1. Si la nulidad es absoluta, evidente y
manifiesta, debe seguirse el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública;
y
2. Si la nulidad es absoluta o relativa, se debe
hacer la declaración de lesividad del acto, con la
consecuente interposición del proceso de lesividad,
regulado, básicamente, por los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Lo anterior ha sido reafirmado
en nuestra jurisprudencia administrativa. Por ejemplo, se ha señalado lo
siguiente:
"En primer lugar, se
ha hecho referencia al desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional
sobre el tema de la intangibilidad de los actos administrativos. Dicha Sala ha
sido muy clara en definir que siempre que la Administración ha
emitido un acto declaratorio de derechos –acto que puede estar plasmado en una
acción de personal– la Administración no
puede desconocer los efectos que ese acto genera sin que previamente se
hubiesen seguido los procedimientos establecidos en los numerales 155 o 173 de la Ley General de la Administración Pública,
o bien lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
El procedimiento previsto
en el artículo 155 será el aplicable cuando la Administración por
razones de conveniencia, mérito y oportunidad, y siempre que exista una grave
divergencia entre los efectos del acto y el interés público, decide revocar un
acto declaratorio de derechos (debe solicitarse el dictamen de la Contraloría General
de la República
y contener pronunciamiento expreso en cuanto a los daños y perjuicios
producidos). Nótese que este procedimiento es aplicable siempre que se este en
presencia de un acto dictado conforme al ordenamiento jurídico (Nota: En éste
supuesto debe seguirse el procedimiento administrativo ordinario regulado en
los numerales 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).
Si, por el contrario, el
acto contiene vicios que pueden producir la nulidad absoluta o relativa de
éste, la Administración
debe declarar la lesividad del acto y enviar el
expediente a la
Procuraduría General de la República (si es de los
órganos que representa la
Institución), a efecto de que se establezca el
correspondiente proceso de lesividad ante los
Tribunales Contencioso Administrativos (Nota: En estos casos no hay que seguir
el procedimiento establecido en el artículo 308 y siguientes, en virtud de que
será en la vía judicial en la que se determinará si existe nulidad del acto o
no, garantizándosele al administrado oportunidad de defensa en dicha sede (en
ese sentido puede consultarse Resolución de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia Nº 177 de las 9:05 horas del 11 de octubre
de 1991).
En el supuesto de que la
nulidad sea, además de absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse en vía
administrativa la nulidad, siempre que se siga lo que al efecto dispone el
numeral 173 ya citado, y habiéndose realizado el respectivo procedimiento
ordinario administrativo." (Dictámenes C-037-97 de 6 de marzo de 1997,
C-226-97 de 1º de diciembre de 1997 y C-250-97 de 24 de diciembre de 1997)
También, el Tribunal Superior
Contencioso Administrativo ha reconocido la posibilidad de aplicar lo
preceptuado por los artículos 173 de la Ley General de la Administración Pública
y 10 y 35 de la Ley
Reguladora, en los siguientes términos:
"III.- Los actos
administrativos cuentan con una presunción "iuris
tantum" de legalidad, por lo que una vez que son
tomados por la
Administración y debidamente comunicados, se presume que son
legítimos y eficaces, y por lo tanto, ejecutorios (artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública).
Esta presunción, opera en favor de la Administración, pero también puede beneficiar al
administrado, ya que por aplicación de la doctrina de los actos propios, si la Administración
considera que un acto suyo se encuentra viciado de nulidad, absoluta o
relativa, no puede simplemente alegar esa invalidez para desconocerlo,
desaplicarlo, derogarlo o dejarlo sin efecto, sino que debe necesariamente
recurrir a los mecanismos establecidos por la ley para lograr su eliminación.
En Costa Rica, existen tres posibilidades para que la Administración Pública
elimine de la vida jurídica un acto administrativo generador de derechos
subjetivos: 1) si se trata de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta,
puede anularlo por sí misma, siguiendo de previo el trámite que marca el
artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública;
2.- si el vicio es una nulidad relativa o bien absoluta, pero en este último
caso no evidente ni manifiesta, la Administración debe recurrir al proceso de lesividad, para pedir al Juzgado de lo Contencioso
Administrativo que declare la nulidad del acto (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa); c.- si el acto es válido, pero inoportuno o inconveniente, se
puede recurrir a la figura de la revocación, siguiendo el procedimiento que
señalan los artículos 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
La Sala
Constitucional ha precisado que el principio de los actos
propios tiene rango constitucional, para lo cual se ha basado principalmente en
los artículos 11 y 34 de la Constitución Política, así:
"...II.- Sin entrar a
pronunciarse sobre la cuestión de fondo, es decir, si la autorización dada en
un inicio es nula o no, lo cierto es que la misma produjo derechos a favor del
recurrente, permitiéndole trabajar como homeópata. Ante tal circunstancia,
cobran vigencia las limitaciones impuestas al ente público con base en los
principios recogidos, entre otros, en los artículos 11 y 34 de la Constitución Política
en relación con la posibilidad de anular o revocar unilateralmente sus propios
actos declarativos de derechos. Como lo ha sostenido la Sala en resoluciones
anteriores, la doctrina de los actos propios, según la cual los entes públicos
no pueden ir contra sus propios actos declarativos de derechos, salvo en casos
extremos como los de revocación dentro de lo dispuesto en el artículo 155 y los
de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y previo dictamen vinculante, hoy de
la Procuraduría
General de la
República, conforme lo dispone el artículo 173 , ambos de la Ley General de la Administración Pública,
la Junta de
Gobierno del Colegio de Médicos, estaba impedida para anular la autorización a
favor del señor (...) y al hacerlo violó sus derechos constitucionales
adquiridos. La nulidad tendría que plantearse ante la jurisdicción contencioso
administrativa mediante el correspondiente proceso de lesividad..."
(Voto Nº 1850-90 de 14 de diciembre de 1990).
"De estos documentos y
de otros que constan en el expediente (ver por ejemplo folios 103 y 114) se
desprende que la anulación del permiso de construcción no se fundamentó en
algún vicio del acto, sino en el simple incumplimiento de las condiciones ya
estipuladas.
III.- Para este último
propósito, las municipalidades tienen entre sus facultades la de supervisar lo
regulado en materia de construcciones, contando con la posibilidad de ejecutar
medidas como las permitidas por los artículos 24, 88 o 96 de la Ley de Construcciones,
referidos a multas e inclusive demolición de la obra. De este modo, la Municipalidad debió
recurrir a estos mecanismos y no al de anulación del permiso, pues con ello ha
incurrido en una lesión innecesaria al principio constitucional de la
intangibilidad de los actos propios (artículo 34 constitucional), según el cual
un acto declarativo de derechos, como lo es el otorgamiento de un permiso, no
puede ser dejado sin efecto por propia mano, salvo en los casos de excepción
que habilita el mismo ordenamiento jurídico, según procedimientos establecidos
al efecto. Al respecto ya se ha indicado en la sentencia Nº
2186-94 de las diecisiete horas tres minutos del cuatro de mayo de mil
novecientos noventa y cuatro:
"...la Sala ha señalado con
anterioridad (ver entre otras, las sentencias Nº
2754-93 y Nº 4596-93) que el principio de
intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud
de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a
volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las
excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo.
De este modo, al haber suprimido el Ministerio de Educación los sobresueldos de
los recurrentes, violó el principio enunciado y sobre este punto, debe
declararse con lugar el recurso" (...)" (Voto Nº
899-95 de 15 de febrero de 1995)
También debe indicarse, que
si se trata de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto
administrativo, la
Administración, de previo a declararla, debe seguir el
procedimiento administrativo ordinario que establece los artículos 308 y
siguientes de la Ley
General de la Administración Pública,
concediéndole amplia participación y defensa al administrado que deriva
derechos subjetivos del acto que se pretende anular. Una vez concluido el
procedimiento administrativo, el órgano director devuelve el expediente al
jerarca, quien, de previo a tomar la decisión final, debe remitirlo a la Procuraduría o a la Contraloría, según
corresponda, a efecto de que se rinda el pronunciamiento que requiere la Ley." (Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Primera, Resolución Nº
251-2000 de 16 horas del 4 de setiembre del 2000)
Este tema ha sido
exhaustivamente desarrollado por la Sala Constitucional,
pero, como en las citas previas ya se hizo referencia a ella, se consideró
conveniente, transcribir la siguiente resolución de la Sala Primera:
"Así, la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse de oficio en sede
administrativa, de conformidad con el procedimiento que contempla el artículo
173 de la Ley General
de la
Administración Pública. La nulidad absoluta, no evidente y
manifiesta, y la nulidad relativa, debe declararse por medio del proceso
jurisdiccional de lesividad, nunca de oficio en sede
administrativa. En ese sentido, el artículo 183, párrafo 3, de la misma ley.
V.- En cualquier caso,
mientras la nulidad del acto no sea decretada, la disposición mantiene sus
efectos, de acuerdo con las reglas de la eficacia de los actos administrativos.
Asimismo, si la nulidad es declarada sin observar las reglas de rigor, los
efectos del acto igual se mantienen. Decretada la nulidad correctamente, los
efectos de la declaratoria serán distintos si se trata de nulidad absoluta o
nulidad relativa. En el primer caso, de acuerdo con el artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública,
la declaración tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha en
que el acto fue dictado. En el segundo caso, como regla básica se establece que
la declaración tendrá efectos sólo para futuro; así lo indica el artículo 178
de dicha ley. (…)
No obstante ello, tan solo
en gracia de ilustración, hipotizando que la Administración
hubiere declarado la nulidad de los citados decretos, en vez de su simple
derogatoria, tal declaratoria resultaría viciada de nulidad absoluta, pues el
inciso 5 del precitado artículo dispone que: "La anulación administrativa
de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las
formalidades previstas, o por no ser absoluta, evidente y manifiesta la nulidad,
será absolutamente nula". Al no resultar aplicable en el caso el artículo
226 de la Ley General
de la
Administración Pública, por no concurrir causas de
excepcional urgencia, si la
Administración deseaba declarar la nulidad del aludido
decreto, debió previamente contar con el dictamen favorable de la Procuraduría General
de la República
y, además, tal declaratoria debió hacerla el Consejo de Gobierno y no el Poder
Ejecutivo. Si no se cumplían dichos requisitos resultaba obligado el trámite
del contencioso de lesividad, puesto que el artículo
183.3 de la Ley General
de la
Administración Pública establece que: "fuera de los
casos previstos en el artículo 173, la Administración no
podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado
y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa."" (Sala
Primera de la Corte
Suprema de Justicia, Sentencia Nº
196 de 14:50 horas del 6 de noviembre de 1991)
Otra posibilidad se encuentra
contemplada en la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República,
específicamente, en su artículo 28, que a la letra indica:
"Dentro del ámbito de
su competencia, la
Contraloría General de la República, de oficio
o por reclamo del titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, podrá
declarar la nulidad absoluta que advierta en los actos o contratos
administrativos de los sujetos pasivos; todo sin perjuicio de las obligaciones
que, conforme a la Ley
General de la Administración Pública
y a la Ley de la Administración Financiera
de la República,
correspondan a la administración activa."
Según se desprende de la
lectura del citado numeral, la Contraloría General de la República tiene
competencia para anular, aún de oficio, los actos o contratos administrativas,
constituyéndose ésta en otra modalidad de la autotutela administrativa.
De esta forma, podemos
concluir en este acápite que hay un reconocimiento generalizado de la
posibilidad que tiene la
Administración para utilizar los mecanismos que le faculta el
ordenamiento jurídico a fin de modificar actos o contratos, que han generado
derechos subjetivos, ya sea, declarando la nulidad por sí misma, en el supuesto
de que ésta sea evidente o manifiesta, o bien, declarando la lesividad y acudiendo al proceso de lesividad,
a fin de que el Juez sea el que declare la nulidad o anulabilidad
del acto o contrato.
IV. En particular sobre la lesividad
Interesa, específicamente, la
figura de la lesividad, para efectos de la presente
consulta.
Tal y como se indicó al
inicio, en el caso de la lesividad, por tratarse de
un proceso jurisdiccional, es importante retomar lo que nuestros Tribunales de
Justicia han establecido al respecto:
"Pasando por alto la
relativa informalidad del recurso, valga señalar que el proceso de lesividad, normado en aquella Ley (Arts.
10, párrafo 4, y 35), posee rasgos característicos que lo diferencian del
proceso ordinario y de los especiales. En el de lesividad
es la propia Administración, autora del acto administrativo declaratorio de
derechos, la que ocupa el rol de accionante. Este
proceso es, de consiguiente, el medio arbitrado por la ley para que la Administración
pueda lograr la nulidad de esos actos cuando estos resulten lesivos a los
intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, lesividad
que, valga acotarlo, debe ser previamente declarada en vía administrativa para
legitimar la acción judicial. Esa particularidad de que sea la Administración
quien acciona contra sus propios actos, determina algunas especifidades
de este proceso frente a los ordinarios o frente a los especiales. En lo que
aquí interesa, por lo que dice a su génesis, al paso que los ordinarios y
especiales se inician por un escrito del actor reducido a indicar el acto o
disposición por razón del cual se reclama y a solicitar que se tenga por
interpuesto el proceso, de aquí el nombre de "escrito de
interposición", en el de lesividad, para el
mismo propósito, se requiere de una demanda, con todas las formalidades que le
son propias, o sea identificación de partes, relación fáctica, sustento
jurídico y petitoria, que dado el principal objeto de esta acción
necesariamente debe incluir una pretensión de nulidad del acto lesivo. (Arts. 36.4 y 46 ibídem)." (Resolución de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia Nº 28 de las 14:30 horas del 18 de abril de
1997)
"Por último, por medio
del llamado proceso contencioso de lesividad, la Administración
puede impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo,
cuando se considere lesivo a los intereses públicos, según resolución fundada
del órgano superior jerárquico de la administración que lo dictó." (Resolución
de la Sala Primera
de la Corte Suprema
de Justicia Nº 134 de las 14:35 horas del 23 de
setiembre de 1992, reiterada por la Nº 17 de 16:00
horas del 13 de febrero de 1998 y la
Nº 56 de
14:40 horas del 29 de mayo de 1998)
"V.- Alega además el
señor XXX, que previo al dictado del acto que declara la lesividad,
la Administración debió haberle otorgado su derecho a alegar sobre lo actuado,
de acuerdo con el artículo 217 de la Ley General de la Administración Pública,
y a la audiencia y comparecencia prescritas por los artículos 218 y 219 ibídem.
Al no hacerlo, estima, le vedó su posibilidad de defensa, lo cual entraña vicio
de nulidad absoluta. Como esa nulidad no fue declarada por el Tribunal
Superior, en criterio del casacionista, han sido
violados los relacionados artículos. Sostiene lo anterior, con base en lo
estatuido por el artículo 308 de la citada Ley, pues, según aduce, éste
"establece que siempre que el acto administrativo final pueda causar grave
daño al administrado (por ejemplo dejando sin efecto o anulando derechos de los
que estaba disfrutando), se debe seguir el procedimiento ordinario". En
relación, precisa considerar que los primeros tres artículos mencionados,
constituyen disposiciones generales del procedimiento administrativo. Y, si se
enlazan con el canon 308 ibídem, como lo propugna el recurrente, deberían ser
observados dentro del procedimiento ordinario, cuando se ventilare un acto
administrativo final, capaz de causar perjuicio grave al administrado. Al
respecto, se impone tomar en cuenta, primeramente, el carácter excepcional del
proceso de lesividad, pues se erige, como salvedad de
principios importantes como el referente a la irrevocabilidad de los actos
administrativos declaratorios de derechos respecto de los cuales debe la Administración
guardar una vinculación invariable. (El de actuar por sí mismo las
pretensiones, es otro). De tal manera concebido,
resulta que su alcance es mucho más restringido que el de las otras acciones
contenciosas, pues a través de él, sólo se pueden impugnar actos generadores de
derechos, irrevocables en sede administrativa. Como garantía para el
administrado titular de esos derechos, se establece que los actos impugnados
persistirán entretanto no sean dejados sin efecto, en vía judicial, a raíz de
juicio promovido por la misma Administración que los acordó. Sea que, dentro de
tal proceso, figura como demandante en procura de la nulidad del acto
declarativo de derechos, aquél que los dictó. Las enunciadas peculiaridades
le confieren al de lesividad, el carácter de proceso
administrativo especial, el cual, por ende, requiere de una regulación
particular. De otra forma, podría verse desvirtuado en su misma esencia.
Así lo ha entendido nuestro legislador, por lo que lo ha consagrado como uno de
los procesos especiales que contempla la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, entre los cuales cabe citar los referentes a materia tributaria
o impositiva, materia Municipal y separación de Directores de entidades
descentralizadas. El proceso de lesividad,
concretamente, está regulado por disposiciones especiales contenidas en los
artículos 10.4, 11.1b, 12.2. 35.1, 35.2, 36.4, 44.1 y 44.2 de la susodicha Ley
Reguladora. De conformidad con lo expuesto, el proceso de mérito ha de regirse
por esas disposiciones y sólo supletoriamente, en lo no previsto por ellas, por
las del procedimiento administrativo general. No procede entonces, aplicar las
normas propugnadas por el recurrente.
VI.- Por otra parte, lo
argüido por el casacionista invocando lo dispuesto
por el artículo 302 de la
Ley General de la Administración Pública,
tampoco es de recibo. La declaración de lesividad
no constituye acto final que imponga obligaciones, deje sin efecto o suprima
derechos subjetivos, como él lo entiende. Configura, por el contrario, un
paso previo, dentro de lo que podría denominarse primera etapa del proceso
de revisión respectivo la cual, a diferencia de la segunda que es la judicial
(donde se declara o se rechaza la nulidad), es informal y exenta de
tramitaciones procedimentales. Es en esa primera fase donde se deduce la
concurrencia de supuestos, que culmina con la declaración de comentario, para
acceder así a la segunda a saber, la judicial o formal. En consecuencia, tal
declaración, lejos de representar un acto final, constituye más bien un
presupuesto procesal, pues su función es la de abrir la puerta de entrada que
conduce al trámite jurisdiccional. Si de acuerdo con el artículo 10.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la declaración debe hacerse mediante resolución fundada, ello
no desvirtúa lo dicho en cuanto al carácter informal de la primera etapa a que
pertenece. El propósito de tal requisito es el de evitar la abulia de la Administración
obligándola a meditar adecuadamente sobre la existencia de la lesión, como lo
haría un particular responsable, quien antes de entablar una acción judicial
(cuya procedencia o rechazo será determinada en juicio) considera con
detenimiento su necesidad y conveniencia. Así debe actuar la Administración de
manera tal que si emite la declaración, es porque está convencida de que el
acto en cuestión resulta lesivo a los intereses públicos que representa
(extremo que será objeto de debate en el proceso judicial propiamente). El
tratadista español Jesús González Pérez, sobre el tema en referencia, expresa:
"La declaración de lesividad, si reúne los
requisitos señalados, produce sus efectos normales, que son bien limitados,
consecuencia de su naturaleza jurídica: al ser presupuesto procesal, no tiene
más valor que el de autorizar la admisión o tramitación del mismo: pero es el
órgano jurisdiccional competente el que tendrá que declarar si, efectivamente,
existe lesión y, en consecuencia, anular el acto objeto de la misma"
(Derecho Procesal Administrativo, T. III, II edición, l967, pág.
169).
VII.- Reiterando su tesis
referente a la nulidad de la declaratoria de lesividad,
en esta oportunidad -según aduce- por carecer de motivo, el accionado imputa
quebranto de los artículos 133, 158, 166, 169, 214 y 221 de la Ley General de
Administración Pública y 10 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. Al respecto manifiesta lo siguiente: "...al ser
absolutamente nulo, por falta de motivo, el acto administrativo que declaró la lesividad de la exoneración de derechos de importación que
le fue concedida a mi mandante, el Estado no está legitimado para ejercitar la
acción de lesividad que ha ejercitado en este juicio,
ya que no es válido su indispensable precedente, sea la declaración
administrativa de lesividad." Lo transcrito pone
de manifiesto la confusión en que se incurre en el recurso, entre un acto
administrativo común u ordinario, previsto y regulado por la legislación
general y otro de naturaleza especial, cual es el que en autos interesa. La
declaración de comentario, si bien constituye acto administrativo al haber sido
dictado por un ente del Estado en el ejercicio de sus funciones como tal,
reviste sin embargo, como se ha visto, características particulares que
determinan su naturaleza especial. Una de ellas es precisamente su linaje
discrecional o voluntario, de efectos eminentemente procesales,
pues configura nada más que un paso necesario para interponer el juicio
contencioso-administrativo. En consecuencia, como presupuesto procesal que es,
pues opera como antecedente necesario de la pretensión de lesividad,
no es susceptible de impugnación directa en sede judicial. Con arreglo a su
naturaleza particular comentada, la declaración en referencia no entraña en
realidad una resolución, razón por la cual se ha considerado en el campo de la
doctrina, que no es necesaria su notificación. Siendo así, y estando regida por
disposiciones que responden a su propia índole, no le son aplicables las normas
cuya infracción se aduce, relativas todas al acto administrativo común y
ordinario, excepto la contenida en el canon 10 de la Ley Reguladora, la
cual tampoco ha sido violada, pues tratándose de un precepto especial, éste fue
cumplido a cabalidad por el Tribunal Superior, el cual le ha dado precisamente
el tratamiento apropiado a la figura." (Resolución de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia Nº 177 de las 9:05 horas del 11 de octubre
de 1991)
De lo expuesto queda claro
que, conforme con la jurisprudencia citada, el proceso de lesividad
está concebido como un proceso de carácter especial, con trámite y
características propios, que lo diferencian de otros. Además, es importante
resaltar que la declaratoria de lesividad por parte
de la Administración,
no es más que un trámite procesal, que no afecta el acto o contrato cuya nulidad
se pretende. Será el Juez, quien con los elementos que se hagan llegar al
juicio, el que determine si el acto se encuentra viciado o no.
Tómese en cuenta, además, que
en estos casos, la competencia para declarar la lesividad
se le otorga a la Administración
autora del acto declaratorio de derechos, salvo cuando se pretenda declarar la lesividad de un acto de un departamento ministerial
distinto, en cuyo caso el competente es el Consejo de Gobierno (artículo 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa en relación con el artículo 29 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública).
No está previsto, a diferencia
del caso de la declaratoria de nulidad en vía administrativa, que la Contraloría General
de la República
pueda declarar la lesividad de actos de la Administración
sujeta a su control, aunque, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 3º de
su Ley Orgánica, podría participar, en el respectivo proceso judicial, como
"amicus curie" o coadyuvante, cuando se
encuentren involucrados la
Hacienda Pública, fondos privados sujetos a control y a
fiscalización del órgano contralor, o como parte principal, cuando el asunto
verse sobre actos o dictámenes de ésta o sobre actos de la administración
activa ordenados o recomendados por ella.
V. En particular sobre el plazo para declarar
la lesividad
Los artículos 10.4 y 35.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, son los que regulan aspectos relativos a la lesividad
que interesan específicamente para este caso. Disponen al respecto, por su
orden, lo siguiente:
"4. La Administración
podrá accionar contra un acto propio, firme y creador de algún derecho
subjetivo, cuando el órgano superior de la jerarquía administrativa que lo
dictó, haya declarado en resolución fundada, que es lesivo a los intereses
públicos que ella representa."
"1. Cuando la propia
Administración de algún acto declarativo de derechos pretendiere demandar su
anulación ante la
Jurisdicción contencioso – administrativa, deberá previamente
declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en
el plazo de cuatro años, a contar de la fecha en que hubiere sido dictado."
De conformidad con la
normativa anteriormente citada, en particular, el artículo 35.1, el plazo que
tiene la Administración
para declarar lesivo un acto es de cuatro años.
Una vez declarado lesivo el
acto dentro del plazo señalado, la Administración cuenta con dos meses para
interponer el juicio de lesividad. Lo anterior se
indica con fundamento en lo dispuesto en el artículo 37.3, que a la letra
estipula:
"3. El plazo para que la Administración
utilice el proceso de lesividad, será también de dos
meses a partir del día siguiente a aquél en que lo impugnado se declare lesivo
a los intereses públicos."
Sobre este aspecto, se ha
señalado por parte del Tribunal Contencioso Administrativo lo siguiente:
"IV.- Como se expresó
anteriormente, en los casos en que el acto padezca una nulidad la Administración
puede acudir, dentro del plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en
que se hubiere dictado el acto, al proceso de lesividad
que contemplan los artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, para que en sede contencioso administrativa, el juez determine
si el acto es nulo o no, y de ser así, si la nulidad es absoluta o relativa.
Como acto previo a acudir a la vía judicial, necesita declarar que el acto es
lesivo a los intereses públicos que ella representa. Pero también, ha de
tomarse en cuenta, que conforme al artículo 37.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la acción de lesividad está sujeta a
un plazo de caducidad, ya que dicha normativa expresa claramente: "El
plazo para que la administración utilice el proceso de lesividad,
será también de dos meses a partir del día siguiente a aquél en que lo
impugnado se declare lesivo a los intereses públicos". (Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Primera, Resolución Nº
251-2000 de 16 horas del 4 de setiembre del 2000)
De acuerdo con las normas supra citadas, la Administración tiene cuatro años para declarar
lesivo el acto, y dos meses, a partir de ese momento, para interponer el
respectivo proceso judicial.
Ahora bien, lo anterior es
necesario relacionarlo, a efecto de determinar si existe modificación de los
plazos anteriormente citados, con el artículo 21 de ese mismo cuerpo normativo.
VI. Interpretación del artículo 21 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa
Dispone el citado numeral:
"Artículo 21.- 1. No
se admitirá la acción contencioso–
administrativa respecto de:
- Los
actos consentidos expresamente o por no haber sido recurridos en tiempo y
forma, los que sean reproducción de otros anteriores ya definitivos o
firmes, y los confirmatorios de los consentidos; y
- Las
resoluciones que pongan término a la vía administrativa como previa a la
judicial.
2. En todo caso, se
admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere el inciso a) del
párrafo anterior, cuando fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo
efectos; pero ello únicamente para fines de su anulación e inaplicabilidad
futura."
La fórmula de interpretación
de este numeral no ha sido pacífica. El jurista Eduardo Ortíz
Ortíz lo explica en los siguientes términos:
"Claramente se
desprenden de tal norma tres disposiciones a saber:
1) El acto nulo no deviene
en consentido ni firme por la caducidad de los recursos administrativos
disponibles en su contra, pues pese a ella, puede ser impugnado en la vía
contenciosa únicamente para efectos de su anulación;
2) el acto nulo no
impugnado mediante los recursos administrativos pertinentes deja de ser
impugnable para efectos de cobrar sobre su base, los daños y perjuicios que
haya generado. Al limitar la norma su alcance permiso a los ‘fines de su
anulación e inaplicabilidad futura’, está excluyendo claramente la impugnación
a los fines de restitución de las situaciones jurídicas individuales tutelables
con el contencioso de derechos o de plena jurisdicción;
3) el acto anulable o
relativamente nulo, que es ya consentido y firme según el mismo art. 21.2 por la no interposición en tiempo y forma de los
recursos disponibles en su contra, es, por mayoría de razón, no impugnable en
la vía contenciosa para ningún efecto, ni para su anulación ni para el cobro de
las responsabilidades civiles a cargo de la Administración que
haya podido generar.
¿Qué relación guarda dicha
norma con el art. 175 de la LGAP?
Son posibles dos
interpretaciones, a saber:
1) El art.
175, posterior y específico para el régimen de nulidades absolutas, deroga el art. 21.2 de la
LRJCA, en cuanto éste se refiere a la nulidad de pleno
derecho (que es lo mismo). Hay una clara contradicción entre ambas normas:
mientras esta última hace perpetua la acción de nulidad contra tal tipo de
actos, pues no fija límite temporal a su ejercicio, la primera le impone una
duración de cuatro años, mientras que el art. 21.2
implícita pero claramente excluye la acción de responsabilidad o de plena
jurisdicción contra el acto nulo, por el hecho de no haber sido impugnado
oportunamente en la vía administrativa, el art. 175
nada dice al respecto, no introduce distinción alguna en punto al tipo de
acción o pretensión deducible contra el acto en tal condición y al omitirlo,
permite por igual, dentro del plazo cuatrienal que fija, ambos tipos de
contencioso, el de anulación y el de reparación. O bien:
2) El art.
175 reforma, pero no deroga, el art. 21.1 que queda
vigente en cuanto implícitamente prohíbe acciones contra el acto anulable (o
relativamente nulo) para obtener la restitución e indemnización del derecho
subjetivo (o en su caso, del interés legítimo) violado por el acto. El art. 175 complementa, pero lo reforma, en lo que toca a la
nulidad absoluta.
No creemos compartir esta
última posición. La materia propia del art. 21.2 de la LRJCA expresamente regulada
por ella, es la impugnación de los actos nulos de pleno derecho, no recurribles
en vía administrativa, por caducidad de los recursos procedentes. La regla
concerniente a la nulidad relativa es implícita e inferible
del texto escrito del que depende. Si éste es derogado, cae con él la
implicación. Y es precisamente la norma expresa la que ha sido derogada en
aspectos sustanciales, pues como se apuntó en la primera interpretación
propuesta, la materia es la misma en ambas disposiciones, pero diferente el
régimen de la nulidad absoluta que cada una crea. Es el art.
175 el que regula: la nulidad absoluta es accionable
para todo efecto, sin distinción de pretensiones ni de acciones, pero sólo
dentro de los términos cuatrienales explicados, expirados los cuales deviene no
accionable, también para todo efecto." (Ortíz Ortíz, Eduardo, Tesis de
Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradmann,
S.A., San José, 2000, págs.
533 a
535)
Si bien la tesis del jurista Ortíz Ortíz en cuanto a la
existencia de un doble plazo de cuatro años no ha tenido eco en la
jurisprudencia, él puntualiza apropiadamente el problema que plantea la interpretación
del artículo 21 de la
Ley Reguladora, en relación con el 175 de la Ley General.
La solución que ha dado la
jurisprudencia emitida en la vía contencioso administrativa es la siguiente:
"Cabe considerar el
tema central de los agravios fundamentados en la doctrina del acto consentido.
Los actos absolutamente nulos no se convalidan ni por el tiempo ni por acto
jurídico. La nulidad puede ser pedida y declarada en cualquier tiempo y no
puede ser saneada por ratificación ni por otro medio, contrario a la anulabilidad. El acto absolutamente nulo no produce
efectos. Al respecto la Sala
se ha pronunciado en muchas ocasiones indicando que aun en el evento de estar
frente a un acto consentido, la acción es admisible al tenor de los artículo
21.2 de la Ley de
la
Jurisdicción Contencioso Administrativo y el 175 de la Ley General de la Administración Pública,
por tratarse de una nulidad absoluta. Se establece un plazo de 4 años para
impugnar en vía administrativa o judicial el acto absolutamente nulo, sin poder
aplicar los plazos normales de caducidad sea de 2 meses y un año al tenor del
artículo 37 del mismo cuerpo legal. (Ver sentencias de esta Sala números
124 de las 15 horas del 3 de octubre y 124 de las 14 horas 30 minutos del 25 de
abril ambas de 1990, 68 de las 15 horas 30 minutos del 27 de octubre de 1993 y
31 de las 14 horas 25 minutos del 27 de marzo de 1996)." (Resolución de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia Nº 17 de 16:00 horas del 13 de febrero de
1998)
De conformidad con esta línea
jurisprudencial citada, los plazos de caducidad establecidos en el artículo 37
de dos meses y un año no resultan aplicables cuando el acto contenga una
nulidad absoluta, sino que el plazo que prevalece es el de los cuatro años que
contempla el artículo 175 de la
Ley General de la Administración Pública.
Así, el administrado tendrá cuatro años para plantear una acción contenciosa
administrativa tendente a declarar la nulidad de un acto administrativo.
Si bien la jurisprudencia de
cita ha sido clara en ese tema, el problema se plantea a partir del siguiente
antecedente de la
Sala Constitucional, en el que, analizando el artículo 18 de la Ley de Opciones y
Naturalizaciones, indicó:
"I.- Preliminarmente
es preciso aclarar que es la Juez
de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda quien, en ejercicio de su
función jurisdiccional, debe determinar si la norma aplicable en el Proceso
Ordinario sometido a su conocimiento, en el cual Hellen
Yang Chiu pretende la anulación del acto dictado por el Tribunal Supremo de
Elecciones que cancela su naturalización como costarricense, es el artículo 173
de la Ley General
de la
Administración Pública o bien el numeral 18 de la Ley de Opciones y
Naturalizaciones. En consonancia con el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, la consulta es admisible en tanto la Juez expone fundadas dudas
sobre la constitucionalidad de esa última norma.
II.- El artículo 18 de la Ley de Opciones y
Naturalizaciones N°1155 de 29 de abril de 1950,
establece: (…)
La primera cuestión
planteada es si la norma infringe el principio de intangibilidad de los actos
propios, consagrado en el artículo 34 constitucional, porque permite anular una acto declarativo de derechos en sede administrativa sin
las garantías establecidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
El segundo motivo de la consulta es si el hecho de que la Administración
pueda anular la naturalización "en cualquier momento", infringe o no
los principios de seguridad jurídica, logicidad (sic)
y proporcionalidad.
III.- Sobre la infracción
al artículo 34 de la
Constitución Política. La jurisprudencia de este
Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que del artículo 34 de la Carta Fundamental
se deriva el principio de "intangibilidad de los actos propios" según
el cual, a la
Administración le está vedado suprimir por su propia mano
aquellos actos que confieran derechos subjetivos a los particulares, salvo que
se trate de las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública.
En cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo
(ver entre otras las sentencias N°2754-93, N°4596-93, N° 02186-94 y N°00899-95). Sin embargo, a juicio de la mayoría de este
Tribunal, no resulta inconstitucional que el legislador establezca un
procedimiento especial para la anulación de la naturalización fraudulentamente
obtenida, diferente al previsto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,
siempre y cuando éste satisfaga las exigencias del debido proceso. El
procedimiento objeto de análisis respeta los elementos básicos constitutivos
del debido proceso constitucional en sede administrativa, señalados por este
Tribunal a partir del voto Nº 15-90 de las 16:45
horas del 5 de enero de 1990, que en lo que interesa dispuso:
"... el derecho de
defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política
y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41
de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de
'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de
contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del
carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del
interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda
pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo
que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes
administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y
asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación
adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que
ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión
dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39
ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también
para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la
administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido
por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa...".
Nótese que el artículo 18
de La Ley de
Opciones y Naturalizaciones impone la realización de una información ante el
Registro Civil, en la que se debe dar audiencia al interesado acerca de los
hechos en que se fundamenta la gestión; estatuye que las razones en que se basa
la solicitud de anulación deben ser comprobadas, de manera que necesariamente
las partes deben aportar pruebas para demostrar su posición, que serán
valoradas por la autoridad administrativa antes de dictar el acto final.
Finalmente, el interesado puede ejercer los demás derechos que le confiere el
debido proceso, como hacer alegaciones, formular conclusiones y recurrir ante
el Tribunal Supremo de Elecciones, y luego combatir lo resuelto por el Tribunal
instaurando un proceso contencioso administrativo. Respecto a las situaciones
no contempladas específicamente en el artículo 18 son aplicables los principios
del debido proceso extraíbles de la Ley General de la Administración Pública
y señalados por esta Sala en su jurisprudencia y si el afectado considera que
se ha infringido su derecho al debido proceso, puede acudir en tutela de sus
derechos a la justicia. En suma el artículo 18 permite que la Administración le
confiera al particular las garantías del debido proceso y el análisis del caso
concreto le corresponde al Juez Contencioso Administrativo o eventualmente al
Juez de Amparo, pero no es materia que pueda ser analizada en esta vía.
IV.- La norma en
estudio establece que la naturalización fraudulentamente obtenida puede ser
anulada en cualquier momento por la Administración, lo cual tampoco infringe los
principios de seguridad jurídica, proporcionalidad y logicidad
(sic) constitucionales. El trato diferente que el legislador previó para un
caso excepcional como el de estudio, es razonable por estar involucrada la
intención de actuar fraudulentamente contra el Estado, recurriendo al engaño
para adquirir una condición que sólo podría obtenerse de esa forma. No puede
perderse de vista la importancia constitucional que reviste la regulación sobre
la nacionalidad, que se refleja en las normas del Título II, relativo a
"Los Costarricenses", analizado profusamente por esta Sala en las
sentencias N°6780-94 de las 15:09 horas del 22 de
noviembre de 1994, 1633-96 de las 15:54 horas del 10 de abril de 1996 y 5085-97
de las 11:30 horas del 29 de agosto de 1997. La nacionalidad consiste en el
vínculo jurídico que conecta o relaciona a una persona con la sociedad civil,
sea la nación o pueblo, que se adquiere por nacimiento o por naturalización. La
calidad de nacional, que resulta del nacimiento o de otros hechos o actos
jurídicos (opción o naturalización) presupone una serie de derechos y
obligaciones de su titular, por lo que se reitera, es el vínculo jurídico y político
que une a la persona con un determinado Estado. La naturalización, que es lo
que aquí interesa, constituye una forma de adquirir una nueva nacionalidad con
posterioridad a la que se tiene y es regulada expresamente en los artículos 14
y 15 de la Constitución
Política, que delega al legislador la tarea de establecer
otros requisitos para acceder a tal condición. El otorgamiento de la carta de
naturalización por parte del Estado, constituye un acto declarativo de
derechos, en virtud del cual la persona a la que se le otorga la nacionalidad
costarricense, es sujeto de derechos y obligaciones -es de relevancia la
adquisición de derechos políticos, que pueden ser ejercidos por quien adquiera
la nacionalidad costarricense por naturalización con ciertas restricciones
establecidas en la propia Carta Fundamental-. A juicio de este Tribunal, es con
vista en las anteriores consideraciones que resulta razonable, y acorde con el
Derecho de la
Constitución, el artículo 18 de la Ley de Opciones y
Naturalizaciones en tanto permite que la carta de naturalización
fraudulentamente obtenida sea anulada "en cualquier momento" dada la
importancia jurídica y política que tiene este especial vínculo entre el Estado
y la persona: La nacionalidad. En todo caso, no puede obviarse que el
numeral 21 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que recoge una arraigada posición doctrinal de Derecho
Administrativo, permite la impugnación en la vía contencioso administrativa,
sin plazo alguno, de los actos consentidos expresamente o por no haber sido
recurridos en tiempo y forma, los que sean reproducción de otros anteriores ya
definitivos o firmes y los confirmatorios de los consentidos, cuando fueren
nulos de pleno derecho y estén surtiendo efectos, pero ello únicamente para
efectos de declarar su anulación e inaplicabilidad futura. De manera que según
nuestra legislación procesal administrativa, los actos absolutamente nulos,
dictados con violación a la ley, no son convalidables
y pueden ser impugnados en cualquier momento, si se dan los supuestos
consignados en la norma citada, y con los efectos que ésta establece. De forma
que la disposición del artículo 18 de la
Ley de Opciones y Naturalizaciones que establece la
posibilidad de impugnar, en cualquier momento, un acto administrativo
absolutamente nulo y que esté surtiendo efectos no es una exclusividad en
nuestro ordenamiento jurídico.
V.- Conclusión.
Se evacua la consulta formulada en el sentido de que el artículo 18 de la Ley de Opciones y
Naturalizaciones N°1155 de 29 de abril de 1950 no
infringe los artículos 34, 39 y 41 de la Constitución Política,
ni los principios constitucionales de seguridad jurídica, proporcionalidad,
razonabilidad y logicidad. EL Magistrado Murillo
Arias salva el voto y evacua la consulta en el sentido de que sí es
inconstitucional la norma en cuestión." (Resolución Nº 2000-2993 del 12 de abril del 2000)
De la resolución supra transcrita pueden extraerse dos elementos:
En primer término, una
legislación específica puede establecer un plazo distinto al estipulado en la Ley General para
declarar una nulidad, o bien, puede establecer la inexistencia del plazo, sin
que ello constituya una violación constitucional.
Pero, por otra parte, en la
citada resolución (vinculante erga omnes a tenor de lo preceptuado por el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional) se hace referencia al artículo 21, citándolo
como ejemplo, pero interpretándolo de una manera distinta y contradictoria, con
la interpretación contenida en la jurisprudencia supra
indicada de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia.
Como esa resolución de la Sala Constitucional
es del año dos mil, no se ha encontrado jurisprudencia de la Sala Primera, en la
que, conociendo de la posición asumida por la Sala Constitucional,
se haya pronunciado sobre el tema. Por lo tanto habrá que esperar a ver qué
resuelve la Sala Primera
al respecto.
Consecuencia de lo anterior,
es posible establecer que no existe, en este momento, a nivel jurisprudencial,
claridad sobre el tema.
Ahora bien, a pesar de que,
tal y como se indicó al inicio, la interpretación de los alcances del artículo
21 corresponde exclusivamente a nuestros Tribunales de Justicia y no a esta
Procuraduría, únicamente con el ánimo de orientar a la Administración en
la decisión que ésta debe tomar, se hace necesario plantear lo siguiente:
Podría cuestionarse, por las
razones que a continuación se citarán, el que la Administración,
dentro de un proceso de lesividad pueda solicitar la
aplicación del artículo 21 de la Ley Reguladora.
El artículo 21 regula
situaciones propias de los administrados. El numeral inicia diciendo que, no se
admitirá la acción contenciosa administrativa, respecto de:
1.- los actos consentidos expresamente o por no haber sido recurridos en tiempo y forma;
2.- los actos que sean reproducción de otros
anteriores ya definitivos o firmes;
3.- y los actos confirmatorios de los
consentidos;
4.- las resoluciones que pongan término a la vía
administrativa como previa a la judicial.
Como se desprende de la
redacción de la norma, ésta prevé situaciones en las que se puede encontrar el
administrado, pero no la
Administración.
De otra parte, tanto en la
doctrina como en el jurisprudencia citada, se hace la relación entre el
artículo 21 de la Ley
Reguladora y el 175 de la Ley General, y éste
último regula, precisamente, el plazo para que el administrado pueda impugnar
el acto absolutamente nulo. Esta situación confirma la tesis de que el artículo
21 de cita, si no se interpreta que ya fue derogado por la Ley General, está
dirigido al administrado y no a la Administración.
Aunado a lo anterior, está el
hecho de que los plazos para que la Administración anule o pretenda que se declare la
nulidad de sus actos, se encuentran regulados en el artículo 173 de la Ley General y en el
35.2 de la Ley
Reguladora, normas específicas para ella, que harían
inaplicable el 21 de la
Ley Reguladora.
Por lo tanto, será la Administración la
que debe valorar los criterios anteriormente expuestos, de previo a declarar un
acto lesivo a los intereses públicos.
Atentamente,
Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora Administrativa
ALBE/albe
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