Opinión Jurídica : 078 - del 25/06/2001

OJ-078-2001

25 de junio del 2001

Licenciada

Marisol Sanahuja A.

Directora Ejecutiva

Centro Nacional de Prevención contra Drogas CENADRO

Ministerio de la Presidencia

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio No. DE-367-2000 de fecha 15 de diciembre del 2000, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General en relación con los alcances de los artículos 81, 82, 83 y 84 de la Ley No. 7786 de fecha 30 de abril de 1998, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de uso no autorizado y Actividades Conexas, específicamente si "tiene el Centro Nacional de Prevención contra Drogas (CENADRO), también como exigencia transferir al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD), un 45% de los dineros que obtenga como producto de los bienes que administra, como son alquiler de inmuebles y cualquier otro tipo de bien que eventualmente pueda ser sometido a administración y genere ingresos para la consecución de los fines de la institución?"

Posteriormente se especifica el fondo de la presente consulta en los siguientes términos:

"La duda en cuanto al extremo planteado ha surgido en razón de que conforme a los antecedentes referidos y normativa citada, pareciera que al especificar la Ley en el artículo 82 que "(…) los beneficios de la administración o fideicomiso se utilizarán para la consecución de sus fines", está excluyendo estos dos casos de la obligación que tiene el CENADRO de hacer transferencia del 45% al CICAD. Esto pareciera así en virtud de que en los restantes supuestos, sea, cuando se trata de intereses de dineros decomisados, comiso firme de dineros, valores o el producto de bienes subastados; de manera taxativa, la misma ley se encargó de señalar la utilización o destino que se le daría a este tipo de beneficios"

Para lo anterior adjunta a la gestión el criterio técnico jurídico correspondiente, mediante el oficio No. DL-1046-CENADRO-00 de 15 de diciembre del 2000, suscrito por el Lic. Juan Carlos Astúa Jaime, Jefe del Departamento Legal de CENADRO, en el que después de un análisis de la situación, llega a las siguientes conclusiones:

"PRIMERO: Dentro de las funciones del CENADRO se encuentra la de administrar los bienes dados en depósito judicial.

SEGUNDO: El artículo 83 de la Ley 7786, establece como una obligación para el CENADRO, la de destinar un porcentaje de algunos bienes, para que estos sean utilizados por el CICAD.

TERCERO: Cuando se trate de dineros decomisados, el CENADRO deberá entregar al CICAD un cuarenta y cinco por ciento de los dineros intereses que obtenga de éstos.

CUARTO: Respecto a los bienes comisados, el cuarenta y cinco por ciento de ley que se debe aportar al CICAD recae únicamente sobre el dinero en efectivo, valores o el producto de los bienes subastados.

QUINTO: De conformidad con las disposiciones taxativas de ley, al producto que CENADRO obtenga de la administración de bienes decomisados o comisados, no se le podrá aplicar la deducción del porcentaje para CICAD".

Sobre el particular es dable dar respuesta a su gestión en los siguientes términos:

I.- MARCO NORMATIVO APLICABLE

La Ley No. 7786 de 30 de abril de 1998, "Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado y Actividades Conexas", dispone en los artículos que seguidamente se transcribirán, en lo que interesa para el caso sometido a estudio, lo siguiente:

"ARTÍCULO 81.- Todos los bienes muebles e inmuebles, vehículos, instrumentos, equipos, valores, dinero y demás objetos que se utilicen en la comisión de los delitos previstos en esta ley, así como los diversos bienes o valores provenientes de tales acciones serán decomisados, según corresponda, por la autoridad que conozca de la causa. Lo mismo procederá respecto de las acciones, aportes de capital y la hacienda de personas jurídicas vinculadas con estos hechos, sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo II de este título.

ARTÍCULO 82.- De ordenarse la medida cautelar mencionada en artículo anterior, los bienes deberán ponerse en depósito judicial, en forma inmediata y exclusiva, a la orden del Centro Nacional de Prevención contra Drogas. Previo aseguramiento por el valor del bien para garantizar un posible resarcimiento por deterioro o destrucción, el Centro deberá destinarlos inmediatamente y en forma exclusiva al cumplimiento de los fines descritos en la presente ley, salvo casos muy calificados aprobados por la Junta Administrativa. Asimismo, podrá administrar los bienes o entregarlos en fideicomiso a un banco comercial del Estado, según convenga a sus intereses. Si se tratare de bienes inscritos en el Registro Nacional, la autoridad que conozca de la causa ordenará inmediatamente la anotación respectiva y la comunicará al Centro mencionado. Los beneficios de la administración o fideicomiso se utilizarán para la consecución de sus fines.

ARTÍCULO 83.- La autoridad judicial depositará el dinero decomisado en la cuenta corriente del Centro Nacional de Prevención contra Drogas, y de inmediato le remitirá copia del depósito efectuado. El Centro deberá destinar un cuarenta y cinco por ciento (45%) de los intereses que obtenga al cumplimiento de sus funciones y otro cuarenta y cinco por ciento (45%) al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas. Un diez por ciento de los intereses será utilizado por el Centro Nacional de Prevención contra Drogas, para el aseguramiento y mantenimiento de los bienes decomisados cuyo destino sea el señalado en el artículo anterior. Autorízase al Centro Nacional de Prevención contra Drogas para invertir los dineros decomisados en un fideicomiso que adquirirá en un banco comercial del Estado. Los beneficios obtenidos deberán emplearse en el cumplimiento de los fines del Centro.

ARTÍCULO 84.- Si en sentencia firme se ordenare el comiso, a favor del Centro Nacional de Prevención contra Drogas, de los bienes muebles e inmuebles, así como de los valores o el dinero en efectivo mencionados en los artículos anteriores, el Centro podrá conservarlos para el cumplimiento de sus objetivos, donarlos a entidades de interés público, prioritariamente a organismos cuyo fin sea la prevención o represión de las drogas o subastarlos. Cuando se trate de dinero en efectivo, valores o el producto de bienes subastados, el Centro Nacional de Prevención contra Drogas deberá destinar un cuarenta y cinco por ciento (45%) al cumplimiento de sus funciones, y otro cuarenta y cinco por ciento (45%) al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas. Un diez por ciento (10%) de este monto se destinará al aseguramiento y mantenimiento de los bienes comisados."

Ahora bien, revisado y analizado que ha sido el expediente legislativo No. 12.354, en el cual se consigan los antecedentes legislativos a nivel de las diferentes discusiones e intervenciones que se dieron ante la Asamblea Legislativa, con ocasión del trámite que tuvo la actual Ley No. 7786, se desprende que no existe en las respectivas actas, discusión alguna en relación con el punto objeto de la consulta, sea, el legislador de la época no entró a valorar si los beneficios obtenidos del decomiso de bienes, distintos al dinero o numerario, debían corresponder tanto al CENADRO como al propio CICAD.

Sin embargo, de dichos antecedentes, específicamente del artículo 82 objeto de comentario, cabe indicar que este numeral se fundamenta en la ley anterior sobre "Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado y Actividades Conexas", sea, la Ley No. 7233, la cual otorgaba en su artículo 31 al Consejo Nacional de Prevención de Drogas (hoy CENADRO), un papel preponderante en los beneficios del comiso y decomiso de bienes utilizados en actividades ilícitas:

"Artículo 31.- Los bienes muebles e inmuebles, los vehículos, los instrumentos, los equipos y los demás objetos que se utilicen en la comisión de los delitos previstos por esta Ley, lo mismo que los diversos bienes y valores provenientes de tales acciones, serán embargados o decomisados por la autoridad que conociera de la causa. Si se ordenara su comiso, deberán ponerse a la orden del Consejo Nacional de Drogas, el cual, por resolución fundamentada, podrá destinarlos definitivamente para el servicio oficial, donarlos a entidades de interés público o subastarlos públicamente. Los beneficios obtenidos se utilizarán en la prevención, en la represión del tráfico de drogas, en la rehabilitación de los farmacodependientes y en obras de interés público.

Cuando se embargaran bienes inscritos en el Registro Nacional, el juez que conoce de la causa ordenará inmediatamente la anotación respectiva y la notificará al Consejo Nacional de Drogas.

Cuando los bienes decomisados necesitaran mantenimiento, el juez que conoce de la causa podrá autorizar al Consejo Nacional de Drogas para que los utilice, mientras el asunto se resuelve de manera definitiva.

Cuando resulte necesario, el Consejo deberá asegurar los bienes decomisados, con el fin de garantizar un posible resarcimiento por deterioro o destrucción. Si se tratara de dinero, el juez lo entregará al Consejo Nacional de Drogas para que lo deposite en un banco del Sistema Bancario Nacional quien podrá utilizar los intereses que se produzcan en el cumplimiento de sus fines.

Cuando el embargo, decomiso o comiso deban ordenarse sobre bienes, instrumentos o equipos que se hayan mezclado con otros adquiridos de fuentes lícitas, el juez ordenará que la medida se tome hasta el valor estimado del producto relacionado con los delitos a los que se refiere esta Ley.

Ahora bien, en relación con el CICAD, igualmente la anterior Ley No. 7233 (antecedente de la actual Ley No. 7786), lo regulaba y le otorga a su vez como fin básico, la lucha contra las drogas:

"Artículo 40.- Créase el Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD), como un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía.

Artículo 41.- El Centro tendrá, como fin básico, la lucha contra el tráfico ilícito de drogas y delitos conexos, el control de su oferta y la drogadicción en todas sus formas, y, para tales fines, en su seno se coordinarán todas las acciones que en la prosecusión de esa lucha se realicen."

No obstante ello, se reitera, en la ley No. 7233 no se contemplaban disposiciones que tuviesen contenidos similares a los numerales 83 y 84 de la actual Ley No. 7786. Es decir, el legislador en dicha oportunidad no le concedía a favor del CICAD, participación alguna en cuanto al uso de los intereses obtenidos del dinero decomisado o comisado.

II. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN PLANTEADA: ALCANCES DEL ARTÍCULO 82 DE LA LEY No. 7786

Recordemos que el punto central de discusión se refiere a los alcances del artículo 82 de la Ley No. 7786, sea, determinar si los beneficios obtenidos de la administración o fideicomiso de bienes decomisados puestos a la orden del CENADRO, son propios y exclusivos de este órgano; o si por el contrario, podría interpretarse que debe igualmente destinarse un 45% de dichos beneficios a favor del CICAD, tal y como está establecido expresamente en el numeral 83, en tratándose de los intereses provenientes del dinero decomisado.

De conformidad con el sentido literal y expreso del mencionado artículo 82 de la Ley No. 7786, se tiene que el CENADRO fue concebido por el legislador de la época como el beneficiario de tal administración o fideicomiso; tan es así que ni siquiera menciona en dicho acápite relación alguna con el CICAD. Veamos, en lo que interesa, que dicho numeral dispone sobre el particular que "Asimismo, podrá (refiriéndose al CENADRO) administrar los bienes o entregarlos en fideicomiso a un banco comercial del Estado, según convenga a sus intereses (...). Los beneficios de la administración o fideicomiso se utilizarán para la consecución de sus fines"

No es sino en el artículo 83 en el que se dispone sobre la participación del CICAD en los beneficios que se pueden obtener del dinero decomisado, sea, en un 45% de los intereses que se devenguen, pero clara y expresamente está establecido que se refiere y, sobre todo, se limita puntualmente a ese tipo de bien, sea, al dinero efectivo o numerario decomisado, excluyendo de toda posibilidad de interpretación de que pueda ser aplicada también esa regla a otros tipos de bienes.

Dentro del mismo orden de ideas, si se analizan los numerales 82 y 83 antes referidos, se denota que lo regulado es el destino de los bienes y el dinero decomisados, entendiéndose por decomiso, según lo ha señalado esta misma Procuraduría General de la República mediante la Opinión Jurídica No. OJ-073-98 del 2 de setiembre de 1998, "la incautación provisional de aquellos bienes que son necesarios custodiar y sobre todo darles adecuado mantenimiento para los efectos del proceso penal que se está llevando a cabo".

Por su parte, los artículos 84 y 85 contemplan el caso del comiso de dichos bienes y dinero, es decir, "la incautación definitiva de dichos bienes, la cual es dispuesta por el órgano judicial competente mediante el dictado de la sentencia firme respectiva" (Opinión Jurídica No. OJ-073-1998 antes citada), en cuyo caso la misma Ley No. 7786 establece un destino específico para tales beneficios:

"ARTÍCULO 84.- Si en sentencia firme se ordenare el comiso, a favor del Centro Nacional de Prevención contra Drogas, de los bienes muebles e inmuebles, así como de los valores o el dinero en efectivo mencionados en los artículos anteriores, el Centro podrá conservarlos para el cumplimiento de sus objetivos, donarlos a entidades de interés público, prioritariamente a organismos cuyo fin sea la prevención o represión de las drogas o subastarlos. Cuando se trate de dinero en efectivo, valores o el producto de bienes subastados, el Centro Nacional de Prevención contra Drogas deberá destinar un cuarenta y cinco por ciento (45%) al cumplimiento de sus funciones, y otro cuarenta y cinco por ciento (45%) al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas. Un diez por ciento (10%) de este monto se destinará al aseguramiento y mantenimiento de los bienes comisados."

De las disposiciones transcritas se concluye que si media sentencia firme en la cual se ordena el respectivo comiso a favor del CENADRO, y éste se refiere a dinero en efectivo, valores o el producto de bienes subastados, dicho órgano (CENADRO) deberá destinar a favor del CICAD, un 45% para el cumplimiento de los fines de este último, un 45% por ciento para el cumplimiento de los fines del propio CENADRO y, finalmente, el 10% restante deberá ser utilizado por el CENADRO, pero para el específico propósito de darle el debido aseguramiento y mantenimiento a los bienes decomisados cuyo destino sea el señalado en el artículo 82.

De igual forma, y circunscribiéndonos siempre al caso sometido a consulta, es claro que deberá también destinarse un 45% a favor del CICAD, si se tratara de los intereses provenientes del dinero decomisado y que ha sido debidamente depositado por la autoridad judicial competente en la cuenta corriente del CENADRO, para el cumplimiento de los fines del CICAD; otro 45% a favor del mismo CENADRO para el cumplimiento de los fines de éste; y el 10% restante para el debido aseguramiento y mantenimiento de los bienes dados en decomiso a favor del CENADRO

Sin embargo, cuando se refiere a los beneficios obtenidos de la administración o fideicomiso de los bienes "decomisados" distintos al dinero o numerario, la norma aplicable –artículo 82 de cita-, resulta clara y expresa en el sentido de que el beneficiario de los mismos es, precisa y puntualmente, el CENADRO. Y ello se desprende de la explícita disposición del último párrafo del numeral 82 de la Ley No. 7786 tantas veces citado, que indica que "los beneficios de la administración o fideicomiso se utilizará para la consecución de sus fines", refiriéndose sin lugar a dudas a los fines legales que debe cumplir el CENADRO.

Recordemos que en esta tarea interpretativa, cobra especial relevancia el tener presente que se trata de disposiciones atinentes a la participación y actuación de órganos públicos que forman parte, a no dudarlo, de la Administración Pública, y en este sentido resulta procedente señalar el contenido del artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

"Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

La doctrina administrativa especializada por su parte se ha pronunciando en este materia en los siguientes términos a modo de referencia:

"...se dice comúnmente que la interpretación es la explicación de un texto, o más corrientemente, que es la operación de esclarecer un texto oscuro o dudoso. Pero en realidad el proceso interpretativo es mucho más amplio, ya que consiste en el conjunto de actividades indispensables para aplicar el derecho. Ahora bien, este concepto de aplicación comprende esencialmente dos fases: en una, el juez debe fijar los hechos del caso concreto sometido a su consideración, y no todos sino aquellos que tienen una importancia relevante para el problema que debe dilucidar, lo que ya implica un primer criterio valorativo; en segundo lugar debe seleccionar la norma que estima que debe aplicarse, relacionar la hipótesis de la norma con el caso concreto y fijar la consecuencia jurídica del sentido y alcance que le asigne" (Carlos Ducci Claro. Interpretación Jurídica. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1989, pp. 53 y 54).

"El fin de la interpretación es conocer el derecho para aplicarlo y realizarlo en las concretas relaciones de la vida social. La interpretación debe tener siempre presente que el fin del Derecho es establecer un orden justo en dichas relaciones. Por consiguiente respetando el texto legal y siempre que éste lo permita, debe atribuirle el sentido más justo entre los varios posibles, el más conforme a la finalidad del Derecho. Mas para alcanzar esta meta tiene que recorrer un camino más o menos complicado que se inicia siempre con la consideración del texto de la ley" (García Valdecasas, G., Parte General del Derecho Civil Español, Editorial Civitas, Madrid, 1983, p. 110).

El tratadista de derecho administrativo Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su obra Fundamentos de Derecho Administrativo (Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I, Capítulo Cuarto, 1991, pp. 388-389), también desarrolla una serie de lineamientos que se refieren al tema de la interpretación, en particular en la Teoría General del Sistema Normativo, aclarando lo que de seguido se transcribe en lo conducente:

"Ante todo ha de comenzarse por distinguir los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes. De forma provisional, podría decirse que por interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación aparentemente cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej., interrogarse sobre el significado de las expresiones "Estado social" o "derecho electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es, sin embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por sí sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a ese caso concreto; una auténtica construcción que ha de hacerse ponderando todas las circunstancias de hecho que concurren en el caso (...) y utilizando conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (...) Así pues, puede haber interpretación sin aplicación de la norma, como la que realiza el comentarista científico que se interroga sobre el sentido de una expresión de un artículo del Cc. Sin embargo, no puede haber aplicación sin interpretación: la interpretación es, necesariamente, una de las fases del proceso de aplicación del Derecho (...)

Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción".

CONCLUSIÓN:

A la luz de lo analizado, y con fundamento en las normas jurídicas transcritas, se puede concluir que el artículo 82 de la Ley 7786 de 30 de abril de 1998, "Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado y Actividades Conexas", establece al CENADRO como destinatario de los beneficios obtenidos de la administración o fideicomiso de los bienes decomisados, distintos al dinero o numerario, precisamente para que sean utilizados para la consecución de sus fines legales.

Distinto es si se trata de los beneficios obtenidos del dinero decomisado, en cuya circunstancia el legislador estableció expresamente en el ordinal 83 de la referida Ley No. 7786, que deberá destinarse un 45% de los intereses devengados a favor del CICAD para el cumplimiento de sus fines legales, otro 45% para el mismo CENADRO para el cumplimiento de los fines de éste; y el 10% restante deberá ser utilizado por el CENADRO para el específico propósito de darle el debido aseguramiento y mantenimiento a los bienes decomisados, cuyo destino sea el señalado en el artículo 82.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR FISCAL

OJ-078-2001

CENADRO, CICAD, BIENES DECOMISADOS, BIENES COMISADOS, COMISO, DECOMISO, DROGAS, NARCOTRAFICO

La Licda. Marisol Sanahuja A., Directora Ejecutiva del Centro Nacional de Prevención contra Drogas CENADRO, mediante oficio No. DE-367-2000 de 15 de diciembre del 2000, consulta sobre los alcances de los artículos 81, 82, 83 y 84 de la Ley No. 7786 de 30 de abril de 1998, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de uso no autorizado y Actividades Conexas, específicamente si "tiene el Centro Nacional de Prevención contra Drogas (CENADRO), también como exigencia transferir al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD), un 45% de los dineros que obtenga como producto de los bienes que administra, como son alquiler de inmuebles y cualquier otro tipo de bien que eventualmente pueda ser sometido a administración y genere ingresos para la consecución de los fines de la institución?"

El Lic. Geovanni Bonilla Goldoni, Procurador Fiscal, mediante Opinión Jurídica No. OJ-078-2001 de 25 de junio del 2001, evacua la consulta de la siguiente forma: Se concluye que el artículo 82 de la Ley No. 7786 de 30 de abril de 1998, "Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado y Actividades Conexas", establece al CENADRO como destinatario de los beneficios obtenidos de la administración o fideicomiso de los bienes decomisados, distintos al dinero o numerario, precisamente para que sean utilizados para la consecución de sus fines legales. Distinto es si se trata de los beneficios obtenidos del dinero decomisado, en cuya circunstancia el legislador estableció expresamente en el ordinal 83 de la referida Ley No. 7786, que deberá destinarse un 45% de los intereses devengados a favor del CICAD para el cumplimiento de sus fines legales, otro 45% para el mismo CENADRO para el cumplimiento de los fines de éste; y el 10% restante deberá ser utilizado por el CENADRO para el específico propósito de darle el debido aseguramiento y mantenimiento a los bienes decomisados, cuyo destino sea el señalado en el artículo 82.