C-149-2001
24 de mayo del 2001
Licenciada
Pamela Sittendfeld H.
Directora Ejecutiva
Comisión para Promover la Competencia
S. O.
Estimado señora Sittendfeld:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su
atento oficio No. UTA-CPC-150-01 del 2 de mayo del 2001, en el que indica que la Comisión para Promover la Competencia, mediante
acuerdo firme que consta en el artículo décimo tercero del acta de la Sesión Ordinaria
No. 11-2001, acordó solicitar el criterio de la Procuraduría General
de la República
"…para que determine la vigencia del artículo 15 de la Ley No. 2762, en cuanto a
su eventual derogatoria tácita por ser incompatible con las leyes No. 7472,
7473 y 7475".
Adjunta Ud. el criterio de la Unidad Técnica de Apoyo de la Comisión, realizado para
atender la consulta formulada por el Sr. Otto Guevara Guth,
que indica que la Ley
sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores
de Café, Ley No. 2762, tiene como objetivo la constitución de un régimen
equitativo de relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores de
café, a fin de que se garantice la participación racional y cierta de cada
sector en la actividad cafetalera. Así, la Ley crea un régimen sancionatorio
en el que destaca el artículo 15 de la
Ley y según el cual se prohibe a
los beneficiadores recibir café de quienes no sean productores. Este artículo
establece una restricción al comercio en tanto limita la actividad en razón del
origen del producto y del agente económico que interviene en el mercado. De
allí, que el artículo en cuestión se considere contrario al artículo 46 de la Constitución Política,
a los principios consagrados en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio de 1994, Ley No. 7475,
a la Ley
de Ejecución de los Acuerdos de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales
Multilaterales, Ley No. 7473 y a la
Ley de Promoción de la Competencia y Defensa del Consumidor, Ley No.
7472. El artículo 46 de la Constitución Política consagra el derecho
fundamental a ejercer el libre comercio, en el entendido de que si bien el
Estado debe reglar la actividad comercial, no puede desnaturalizar el derecho a
esta libertad. Por lo que en su opinión, el artículo 15 de la Ley en cuestión atenta contra
la libertad de comercio porque impide a los beneficiadores de café la compra de
éste a quienes no sean productores, con lo que se genera una barrera de entrada
a todo agente económico que desee importar y vender café en el país. Por su
parte los párrafos 1, 4 y 5 del artículo III y el párrafo 1 del artículo XI del
GATT consagran el principio de trato nacional y la obligación de los Estados
Miembros de no establecer prohibiciones ni restricciones a la importación, a la
exportación o a la venta para la exportación de productos. En este mismo
sentido el artículo 1 de la Ley
7473 estableció la eliminación de las licencias, permisos previos, criterios
vinculantes, vistos buenos, recomendaciones y cualquier forma de autorización
para la importación de bienes, incluido el café, razón por la cual se considera
que el artículo 15 de la Ley
No. 2762 es violatorio de las disposiciones del GATT. Agrega
que el artículo 6 de la ley No. 7472 elimina las licencias y autorizaciones
para el ejercicio del comercio y las restricciones para ejercer actividades
comerciales en virtud de la nacionalidad y es a partir de esta Ley que la Procuraduría en el
dictamen C-012-00 declaró la derogatoria tácita del artículo 42 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, similar
al artículo 15 que nos ocupa en tanto se consideró que "…el numeral en
comentario presenta una incongruencia que surge del mismo texto normativo,
porque de considerarse vigente dejaría sin efecto una reforma expresa del
legislador…". Lo anterior, en tanto el artículo 70 de la Ley No. 7472 derogó el
inciso a del artículo 9, los incisos b, j y k del artículo 10 y los artículos
32, 33 y 34 de la Ley
de Creación de la Oficina
del Arroz. Agrega que no debe olvidarse que la Ley No. 7472 en el inciso
b) del artículo 11 también prohibe las prácticas
monopolísticas absolutas, entre las que incluye los actos o contratos entre
agentes competidores establecidos con el fin de producir o comercializar sólo
una cantidad restringida o limitada de bienes, situación que se produce con la
vigencia del artículo 15 en cuestión, y que perjudica al consumidor en cuanto
disminuye la oferta en el mercado, pues "…se reducen …las opciones del
consumidor para escoger aquellos productos que más satisfagan sus necesidades".
Situación ésta que también transgrede el artículo 12 de la Ley No. 7472, que prohibe a los agentes económicos convenir o realizar actos
que produzcan el desplazamiento indebido de otros agentes económicos, el
impedimento sustancial de su acceso o el establecimiento de ventajas exclusivas
a favor de una o varias personas. En virtud de lo anterior se indica que el
artículo 15 de la Ley No.
2762 fue derogado tácitamente por los artículos 6, 11 y 12 de la Ley No. 7472, y que esta
derogatoria es coherente con el artículo 46 de la Constitución Política
y los principios consagrados en los acuerdos de la Ronda Uruguay y la Ley No. 7473.
De previo a entrar en el análisis de la consulta formulada debe señalarse
que el Lic. Otto Guevara Guth presentó ante esta
Procuraduría una consulta sobre la vigencia del artículo 15 de la Ley No. 2762, la cual fue
respondida mediante la
Opinión Jurídica OJ-033-2001 del 6 de abril siguiente. En ese
pronunciamiento, la
Procuraduría señala la vigencia de la norma en cuestión, por
lo cual a lo largo de este análisis nos remitiremos a dicha Opinión, sin
perjuicio de abarcar otros aspectos que plantea la Comisión para Promover la Competencia.
Conforme la consulta, el artículo 15 de la Ley N. 2762 es cuestionado por la Comisión, por considerar
que restringe la libertad de comercio, violenta los principios establecidos en
el GATT y los principios del derecho de la competencia. Se parte de que la
confrontación con estos principios ocasionaría una antinomia normativa, que se
resolvería con la pérdida de vigencia del artículo 15 de la Ley N. 2762, en razón de
los criterios de jerarquía normativa y cronológico.
Corresponde, entonces, analizar si frente a dichos principios el artículo 15 de
la Ley N. 2762
mantiene su validez, vigencia y eficacia.
A. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO DEFINE LA LIBERTAD DE EMPRESA
Se afirma que el artículo 15 de mérito constituye una restricción al
comercio, contraria a la libertad de comercio. En el análisis de dicha
afirmación debe tomarse en cuenta que la libertad de comercio
constitucionalmente reconocida es una libertad relativa y, ante todo, que su
contenido está determinado por el Estado Social del Derecho.
1.- La libertad de empresa: una libertad sujeta a limitaciones
Costa Rica es un Estado Social de Derecho, por lo que la interpretación de
las libertades públicas debe enmarcarse dentro de éste, tal como indicamos en la Opinión Jurídica
OJ-033-2001, antes mencionada. Del carácter Social del Estado se deriva del
papel activo que le compete ejercer al Estado a fin de procurar "…el
mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la
producción y el más adecuado reparto de la riqueza…", según lo dispone
el artículo 50 de la
Constitución, así como el principio de solidaridad nacional
consagrado en el artículo 74 constitucional. Consecuente con estos principios,
el Estado asume responsabilidades en el ámbito socio-económico, por lo que no
puede ser indiferente ante los problemas que afronta la sociedad,
correspondiéndole, por el contrario, una función de redistribución.
De allí, precisamente, la constitucionalidad que en muy diversas ocasiones
ha reafirmado el órgano competente de las diversas medidas adoptadas por el
Estado para la defensa y protección de los más débiles y desprotegidos. Se
trata, en el fondo, como bien lo ha dicho la Sala Constitucional,
de brindar condiciones de igualdad a los desiguales y de esta forma
garantizarles una calidad de vida digna, con el consecuente beneficio para la
comunidad en su conjunto y el régimen democrático del país. En esta función
garantizadora del bienestar social se requiere, entonces, del adecuado
equilibrio de las diferentes fuerzas que influyen en el funcionamiento del todo
social, incluidas las que participan en el ámbito económico. Para lo cual el
Estado puede introducir beneficios para determinadas personas o grupos
sociales, creando situaciones de igualdad en favor de los desiguales como medio
de eliminar las discriminaciones que enfrentan. En ese sentido, la Sala Constitucional
ha considerado que es constitucionalmente válida la facultad del Estado de
"arbitrar medidas compensatorias que permitan una mayor concreción del
derecho de igualdad de oportunidades y acceso a los beneficios que ofrece
nuestro sistema social" (resolución N: 1608-96 de 15:57 hrs. del 9 de
abril de 1996). El establecimientos de esos regímenes
es un medio de solución de los problemas socioeconómicos para alcanzar la
igualdad. Por ende, esas medidas son constitucionales (Resolución N: 319-95 de
14:42 hrs. del 17 de enero de 1995). Aspecto que no puede olvidarse cuando se
cuestiona la protección que el ordenamiento brinda a un determinado sector, en
este caso el caficultor.
Premisa fundamental del orden constitucional costarricense es que las
libertades consagradas y protegidas en la Carta Magna no son
irrestrictas. Razones de moral, orden público y protección de terceros no sólo
permiten sino que exigen de la intervención del legislador para garantizar la
adecuada convivencia en sociedad. Y es que, precisamente, el orden social surge
ante la necesidad de garantizar el bien común y el mayor bienestar de sus
habitantes, de modo tal que permita el pleno desarrollo de la personalidad
dentro de la sociedad.
Específicamente, en el caso de la libertad de comercio consagrada en el
artículo 46 de la
Constitución Política, la Sala Constitucional
se ha manifestado en diversas ocasiones sobre la posibilidad con que cuenta el
legislador para limitarla bajo dos premisas fundamentales: la interpretación
armónica de la libertad de comercio con las otras disposiciones
constitucionales y la facultad para otorgar determinadas ventajas o beneficios
a ciertos individuos o grupos sociales, a fin de colocarlos en condiciones de
igualdad con el resto de la sociedad. La Sala Constitucional,
en el voto No. 1195-91 de las 16:15 hrs. del 25 de junio de 1991, retomado por
el No. 1608-96 de las 15:57 hrs. del 9 de abril de 1996, indicó lo siguiente:
"I.- El artículo 46 de la Constitución Política,
que se cita como violado, consagra el principio de libertad empresarial.
Dispone la referida norma, en lo que interesa, que "Son prohibidos los
monopolios de carácter particular y cualquier acto, aunque fuera originado en
una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura o
industria". En tesis de principio, una interpretación literal podría
llevarnos al error de sostener que esa libertad -en cuanto tal- se encuentra
sustraída de todo tipo de regulación o limitación por parte del Estado y, en
consecuencia, estimarlas violatorias de la Carta Fundamental,
lo cual es desacertado. En ese orden de ideas cabe advertir que las normas
constitucionales deben interpretarse de manera armónica, de tal forma que se
compatibilicen bajo el mismo techo ideológico que las informa. Así, el artículo
28 párrafo segundo de la
Constitución, dispone que "Las acciones privadas que
no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a terceros, están
fuera de la acción de la ley". Dicha norma, interpretada
sistemáticamente con la anteriormente transcrita, nos permite concluir que la
libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado, siempre
y cuando -claro está- no traspase los límites de razonabilidad y
proporcionalidad constitucionales…".
El Estado puede entonces limitar la libertad de comercio pero dicha
limitación ha de estar ajustada a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. Las medidas que en este sentido se adopten no pueden ser,
entonces, ni irracionales ni desproporcionadas, sino que deben encontrar
resguardo en el orden constitucional costarricense. De lo que se sigue que el
Estado Social de Derecho define y limita el concepto de libertad de empresa.
En este mismo orden, procede recordar que la denominada "estrategia
integral de desarrollo" para equilibrar situaciones de desventaja de
determinados grupos sociales puede justificar, incluso, la regulación y
fijación de los precios de productos considerados estratégicos en nuestro
desarrollo, como lo son el café y el banano. Así, al referirse a la
constitucionalidad de la fijación del precio del banano, la Sala ha indicado lo siguiente
en la resolución No. 3016-95 de las 11:36 horas del 9 de junio de 1995:
"El Estado simplemente establece una
regulación con el fin de proteger el principio de libre competencia, que es el
fundamento de la libertad de empresa. La Sala considera que no se producen mayores
perjuicios en el ejercicio de un derecho de la naturaleza y características de
la libertad de empresa, como cuando se permite que los sujetos a quienes se
garantiza ese derecho lo ejerciten en relaciones que los colocan en situaciones
totalmente desiguales. En ese sentido, se tiene que la fijación del precio
de venta del banano, no es más que la forma que el Estado emplea para regular
la producción y comercialización de ese producto y asegurar un adecuado reparto
de los beneficios entre los que participan en esa actividad. Se trata de
garantizar un beneficio mínimo al productor como forma de mantener y mejorar la
economía nacional".
En considerandos que son absolutamente aplicables a la situación que regula la Ley N. 2726,
particularmente en orden a la protección al productor nacional, agrega la Sala:
"…aunque esa actividad, en su génesis, no
lesiona el orden público, la moral o los derechos de terceros, su ejercicio
puede generar un perjuicio en contra de uno de los participantes en esa
actividad, el productor, cuya afectación perjudica la economía en general. En
ese sentido, se tiene que el Estado interviene regulando uno de los elementos
de esa actividad, por estricto interés público de protección al sector
productivo del banano que de lo contrario se vería afectado, generándose
también un perjuicio para todo el sistema económico. En virtud de lo
anterior, la Sala
entiende que en cuanto a la autorización que la ley otorga al Poder
Ejecutivo para que fije el precio mínimo del banano, se está en uno de los
casos de excepción del artículo 28, párrafo segundo, de la Constitución, toda
vez que con esa medida se pretende la protección efectiva de la libertad de
empresa y el cumplimiento de las obligaciones que corresponden al Estado en la
distribución equitativa de los beneficios que produce la explotación de esa
actividad, conforme con la protección del interés público existente en el
mantenimiento y mejoramiento del sistema productivo y de la economía nacional.
(Ibid.)
Si la libertad de comercio fuera una libertad absoluta, habría que concluir
en sentido contrario a lo expuesto por la Sala, sea que dicha fijación es una negación del
principio de libre competencia como mecanismo adecuado para la asignación de
recursos escasos en la sociedad. Empero, precisamente porque es una libertad
relativa, porque su contenido se delimita por el resto del ordenamiento
constitucional, se sigue que esas limitaciones son constitucionalmente válidas.
Siendo así, el artículo 15 de la
Ley No. 2762, que prohibe a los
beneficiadores recibir café de quienes no sean productores, no es más que otra
de las medidas necesarias del Estado para brindar protección y resguardo a un
sector que así lo requiere: el productor nacional. Y con ello no sólo se
establece una medida que resulta necesaria para la parte débil de la actividad
cafetalera, sino que se garantiza un beneficio para la economía en su conjunto
en tanto se mantiene una actividad que tradicionalmente ha constituido una
importante fuente de trabajo y remuneración para la población nacional. Se
trata, simplemente, de una concreción más del Estado Social de Derecho en su
función de procurar el mayor bienestar de sus habitantes.
Es necesario recordar que al analizar determinadas normas de la Ley sobre el Régimen de
Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de café, la Sala Constitucional
ha retenido que existe:
"… 'un innegable interés nacional, en
proteger al pequeño productor, ofrecerle bases de organización económica y
social más eficientes y asegurar su progreso constante"; la situación
de desventaja en que éste se encuentra respecto del resto de integrantes de ese
sector productivo lo justifica". (resolución No.
4569-97 de las de las 12:48 hrs. del 1 de agosto de 1997).
Regulación acorde con la declaración de interés público referida por la Ley No. 2762 a todo lo relativo a la
producción, elaboración, mercadeo, calidad y prestigio del café de Costa Rica
(artículo 2), en tanto se trata de un producto de interés nacional, según se
podrá observar más adelante.
2-. El artículo 15 no lesiona la libertad de empresa
Dispone el artículo 15 de la
Ley N. 2762 de mérito:
"Artículo 15.- Se prohibe
a los beneficiadores recibir café de quienes no sean productores. El
beneficiador deberá extender su comprobante por cada partida de café que
reciba, cuyo original será entregado al productor. También deberá extender un
comprobante por cada entrega que haga el beneficiador en su condición de
productor. Estos recibos contendrán la información que determine la
reglamentación de esta ley."
Se cuestiona la prohibición de que el beneficiador reciba café de quien no
es productor y su consecuencia: el beneficiador sólo puede industrializar café
que sea propio o recibido de un productor. La norma tiende a impedir que las
relaciones entre productor y beneficiador sean alteradas por la presencia de un
intermediario. En efecto, un intermediario determinaría que el productor no
recibiría la participación razonable que le corresponde dentro del proceso de
industrialización y comercialización del café. La norma no se dirige a prohibir
que se importe café, pero en el tanto en que el beneficiador sólo puede
beneficiar café entregado por un productor, se sigue como lógica consecuencia
que no puede beneficiar café cereza importado del exterior. Más precisamente:
no se prohibe que se importe café cereza. Importación
que, en todo caso, plantea problemas técnicos. Se prohibe
que el beneficiador reciba ese café cereza importado y al hacerlo
implícitamente se desestimula la importación del café
cereza, ya que carece de todo interés importarlo si no podrá beneficiarse en el
país.
Del texto de la norma no se desprende, por otra parte, que en el país exista
una prohibición absoluta para la importación del café. Si prohibición implícita
hay, ésta se refiere al café cereza para ser beneficiado. La prohibición del articulo 15 es consecuencia de la función de redistribución
que le corresponde al Estado y, por ende, concreta lo dispuesto en el artículo
50 constitucional. Se protege al productor como parte más débil en la actividad
cafetalera, un productor que ha sido la base de la democracia económica de este
país. En ese sentido, puede afirmarse que el artículo 15 de mérito forma parte
de las normas de la Ley N.
2762 que procuran el mayor bienestar de los habitantes del país, imperativo en
nuestro Estado Social de Derecho. El artículo 15 encuentra fundamento,
entonces, en el Estado Social de Derecho.
La libertad de empresa se define dentro del Estado Social de Derecho. No
podría darse una interpretación de la libertad de comercio que tienda
desvirtuar el Estado Social de Derecho y, por ende, que desconozca la
constitucionalidad de la protección que el Estado puede dar a determinados
agentes económicos.
Por otra parte, de la jurisprudencia constitucional se sigue que la libertad
de comercio debe ser analizada en relación con lo dispuesto en el artículo 28
constitucional. Al consagrar el principio de libertad, la norma constitucional
autoriza imponer limitaciones a las libertades públicas cuando su ejercicio
daña la moral, el orden públicos o perjudiquen al
tercero. La introducción indiscriminada del café
cereza puede afectar el orden público económico, entendido como garantía de la
existencia de las condiciones de base necesarias para existencia y continuidad
del Estado. La
Sala Constitucional ha sido clara en señalar que el concepto
de orden público abarca las medidas adoptadas por el Estado a fin de garantizar
su organización económica (voto No. 2757-93 de las 14:45 hrs. del 15 de junio
de 1993). Ha manifestado dicho Tribunal:
"…El concepto incluido por el
constituyente de 1949 "leyes de interés público", corresponde a lo
que en doctrina se conoce como de "orden público", es decir, aquéllas
mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su
organización moral, política, social y económica. En nuestra Constitución son
varias las referencias a ese tópico, como por ejemplo, las reglas sobre
la materia electoral, la organización de los poderes públicos y sus relaciones
recíprocas, la protección de la familia y los desamparados; y en lo que
atañe a la protección especial de los sectores económicamente débiles,
las relaciones obrero patronales, la preocupación de la vivienda popular, la
educación pública; y también la legislación derivada, en lo que se
refiere a la materia inquilinaria, el control
de precios en los artículos de consumo básico y la producción y
comercialización de ciertos cultivos, básicos para la economía del país, como
el café, la caña de azúcar, a manera de ejemplo…" (el énfasis no es del original) (1441-92)
El orden público es el fundamento de la intervención del Estado en la
sociedad cuando ésta tiende a regular las condiciones de producción y
comercialización de los principales productos del país, así como las
condiciones de redistribución de los recursos. Y en este orden de ideas es que,
precisamente, la Ley No.
2762 declara de interés público todo lo relativo a la producción, elaboración,
mercadeo, calidad y prestigio del café de Costa Rica (artículo 2). En efecto,
el café es un producto de interés público por ser uno de los principales
productos de exportación que, además, en su momento, no sólo se presentó como
instrumento de desarrollo económico del país sino que ayudó a la consolidación
de la democracia costarricense. La economía del café se convirtió así en el
motor de desarrollo del país durante muchos años. Por ello incluso la calidad y
prestigio del café han sido declarados como de interés público pues,
indudablemente, éste es uno de los aspectos que define la competitividad del
producto a nivel internacional, tal y como ya se había señalado en la opinión
jurídica OJ-034-2001. La importancia socioeconómica del café permite afirmar
que la legislación que lo protege es de orden público, en tanto conjunto de
disposiciones esenciales para la vida de la sociedad y de su ordenamiento.
Además, el fin de la norma es el de evitar daños a los productores nacionales
que, ante una importación indiscriminada del café cereza, podrían ser
desplazados con los perjuicios económicos y sociales que ello acarrearía al
Estado y a la sociedad. En el caso que se analiza, el legislador no ha
hecho más que regular las acciones privadas que puedan dañar el orden público o
perjudicar a terceros. No puede olvidarse que a pesar de que el peso de las
exportaciones del café en la economía nacional ha disminuido, el café mantiene
su importancia como fuente de trabajo para numerosas familias que dependen de
su producción. Por consiguiente, se mantiene la necesidad presente en nuestro
ordenamiento desde 1933 (Ley 121 que crea el Instituto de Defensa del Café) de
proteger su producción y sobre todo el interés público en que exista un régimen
equitativo de relaciones entre los distintos sectores que participan en la
actividad cafetalera. Cabe recordar que en el caso del café existe un
monopsonio natural debido al reducido número de compradores del bien
(beneficios), que podría permitirles ejercer un poder sustancial sobre los
productores. Esta disparidad en el poder de negociación entre los agentes
oferentes y demandantes legitima la regulación de determinados aspectos de la
relación comercial, pues es lo cierto que ante esta disparidad es dudoso que
los resultados de una negociación sean justos y equitativos. Por el contrario,
probablemente la negociación será escasa o nula, con el riesgo de una situación
de abuso sobre el más débil. Situación ésta que, como se mencionó, justifica la
limitación a la libertad de empresa, según lo permite el artículo 28 de la Carta Política y ha
sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional.
B-. EL CAFÉ Y LAS EXCEPCIONES AL GATT
El informe legal que se ha adjuntado a la consulta afirma que el Acta Final de
la Ronda de
Uruguay tiene fuerza superior a la ley, conforme el artículo 7 de la Carta Política.
Refiriéndose a los párrafos 1,4 y 5 del artículo III y al artículo XI.1 del
GATT 1994, así como al artículo 1 de la Ley N. 7473, Ley de Ejecución de los Acuerdos de la Ronda Uruguay y de
Negociaciones Comerciales Multilaterales, considera la Asesoría que el artículo
15 de la Ley N.
2762 violenta el GATT, protegiendo al productor nacional, evitando que se pueda
procesar café en grano importado y concediendo un trato absolutamente
desfavorable y distintivo entre el producto nacional y el importando, por lo
que se trata de una limitación cuantitativa a la importación del café.
1.- Las excepciones del GATT de 1994
En las Opiniones Jurídicas OJ-033-2001 y OJ-034-2001 del 6 de abril del año
en curso se analizó a profundidad el tema de la excepción de que gozan los
bienes cubiertos por un acuerdo internacional de productos básicos, respecto
del cumplimiento de las disciplinas del GATT (Artículo XX inciso h). Procede,
sin embargo, reiterar que dentro de estas excepciones califica el café en tanto
bien cubierto por un acuerdo internacional de productos básicos, el Convenio
Internacional del Café de 1994, complementado actualmente por el convenio de
creación de la Asociación
de Países Productores de Café.
Desde esta perspectiva, no son de recibo los argumentos esbozados en el
dictamen jurídico de la
Unidad Técnica de Apoyo de la Comisión de la Promoción de la Competencia, en el
sentido de que el artículo 15 de la
Ley No. 2762 contraviene el principio de Tratamiento Nacional
establecido en el artículo III del GATT de 1994, así como la prohibición de
imponer o mantener prohibiciones o restricciones a la importación o exportación
de un producto -aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas-
según lo dispone el párrafo 1 del Artículo XI del mismo cuerpo legal. En
efecto, el Artículo XX del GATT de 1994, denominado "Excepciones
Generales", enumera taxativamente las excepciones al cumplimiento de
las obligaciones establecidas en dicho cuerpo jurídico. Entre esas excepciones
se encuentran las medidas gubernamentales dirigidas a proteger la moral
pública, la salud de las personas, los animales y la vida de las plantas, el
comercio del oro y la plata, el comercio de los artículos fabricados en las
prisiones, los tesoros nacionales de valor artístico, histórico o arqueológico,
los recursos naturales agotables, los acuerdos internacionales sobre
productos básicos y la restricción de las exportaciones de las materias
primas a fin de implementar un programa de estabilización de los precios, entre
otros.
Por medio de esas Excepciones Generales del Artículo XX se exceptúan a las
materias allí enumeradas de la aplicación de los principios y obligaciones del
GATT. Por consiguiente, a dichas materias no les resulta aplicable,
precisamente, el principio de Trato Nacional (Artículo III) y la prohibición de
establecer restricciones a las importaciones o exportaciones en el territorio
nacional de un Estado Miembro (Artículo XI, párrafo 1). No puede de otra forma
interpretarse válidamente este Artículo XX, pues lo cierto es que las medidas
allí exceptuadas obedecen a la necesidad de garantizar a los países Miembros de
la OMC el respeto
de su soberanía en aspectos de interés nacional, de modo tal que cuenten con la
posibilidad de "…actuar para promover los propósitos de la lista, aun
cuando de otra manera tales acciones entrarían en conflicto con diversas
obligaciones relacionadas con el comercio internacional" (John
Jackson, The World Trading System, Law and
Policy of International Economic Relations, The Massachusetts Institute of Technology, 1992, p. 206, el
énfasis no es del original).
A fin de entender los objetivos de los acuerdos internacionales sobre
productos básicos debe hacerse referencia al "Programa Integrado de
Productos Básicos", Resolución 93 (IV) del 30 de mayo de 1976 de la Conferencia sobre
Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas (UNCTAD), bajo el cual se han
negociado los diferentes acuerdos:
"RESOLUCIÓN
93 (IV). Programa Integrado sobre Productos Básicos
(…) Reconociendo también la necesidad de
mecanismos de cooperación internacional mejorados en el campo de los productos
básicos que deberán promover el desarrollo económico y social,
particularmente el de los países en desarrollo,
Reconociendo además la necesidad
urgente de progreso sustancial en la estimulación de la producción de alimentos
en los países en desarrollo y el soporte importante de las políticas
internacionales sobre productos básicos para lograr este objetivo, (…)
Se decide adoptar el siguiente Programa
Integrado sobre Productos Básicos:
1. Objetivos
En vista a mejorar los términos comerciales de
los países en desarrollo y en orden a eliminar las disparidades económicas que
existen entre los países desarrollados y los países en desarrollo, se
realizarán esfuerzos conjuntos a favor de que los países en desarrollo puedan
ampliar y diversificar su comercio, mejorar y diversificar su capacidad
productiva, mejorar su productividad y elevar sus ingresos por exportaciones,
con miras a enfrentar los efectos adversos de la inflación, con lo cual se
hagan sostenibles los ingresos reales. Por lo tanto se acuerdan los siguientes
objetivos:
1. Lograr condiciones estables en el comercio de
productos básicos, de forma que incluso se eviten las fluctuaciones excesivas
de los precios, a fin de que se alcancen niveles que:
- sean remunerativos y
justos para los productores y equitativos para los consumidores
- tomen en cuenta la
inflación mundial y los cambios de la situación mundial económica y
monetaria
- promuevan el
equilibrio entre la oferta y la demanda dentro del comercio mundial en
expansión de productos básicos.
2. Mejorar y hacer sostenible los ingresos reales
de los países en desarrollo a través del aumento de las ganancias de
exportación y protegerlos de las fluctuaciones en las ganancias de exportación,
especialmente en las de productos básicos.
3. Procurar mejorar el acceso al mercado y la
confiabilidad del abastecimiento de productos básicos, así como de los
productos procesados, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de los
países en desarrollo (…)
5. Mejorar tanto la competitividad, como impulsar
la investigación y el desarrollo sobre los problemas de los productos naturales
que compitan con productos fabricados y sustitutos, y considerar la
concertación, cuando sea apropiado, de la producción de productos fabricados y
sustitutos en los países desarrollados con el abastecimiento de productos
naturales producidos en los países en desarrollo (…)" (Traducción propia).
(La negrita no es del original).
Uno de esos acuerdos sobre granos básicos es el Convenio Internacional del
Café de 1994, que se suscribió bajo una serie de supuestos entre los que
interesa destacar los siguientes:
"CONVENIO INTERNACIONAL DEL CAFÉ DE 1994
Los Gobiernos signatarios de este Convenio,
Reconociendo la importancia excepcional
del café para la economía de muchos países que dependen en gran medida de este
producto para obtener divisas y continuar así sus programas de desarrollo económico
y social;
Reconociendo la necesidad de fomentar
el desarrollo de los recursos productivos y el aumento y mantenimiento de los
niveles de empleo e ingresos en el sector cafetero de los países Miembros, para
así lograr salarios justos, un nivel de vida más elevado y mejores condiciones
de trabajo (…)
Convienen lo que sigue: (…)" (el
énfasis no es del original)
Los textos transcritos evidencian el reconocimiento de la comunidad
internacional de las disparidades subyacentes entre países desarrollados y
países en desarrollo, así como la necesidad de adoptar medidas específicas en
el campo de los productos básicos a fin de que estos últimos cuenten con un
marco jurídico que permita a los Estados alcanzar, con una cierta seguridad,
sus objetivos de desarrollo socio-económico. Estos acuerdos se orientan,
entonces, a promover y fomentar la producción en estos países a fin de aumentar
y mantener los niveles de empleo e ingresos de los sectores productivos
nacionales, de modo tal que se garantice un nivel de vida digno a las personas
involucradas en la actividad productiva.
La inaplicabilidad del principio del libre comercio sobre el mercado
internacional de los productos básicos encontró respaldo expreso aun antes de
1976, año en que se adoptó la
Resolución 93(IV) UNCTAD, en la que se consagró el Programa
Integrado para los Productos Básicos. Esta Resolución de la UNCTAD, tal y como se
expuso en la OJ-033-2001
del 6 de abril del año en curso, partió del reconocimiento de la comunidad
internacional de la importancia que ostenta la producción y comercialización de
los productos básicos para los países en vías de desarrollo y de la necesidad
de adoptar medidas efectivas para contrarrestar los efectos negativos que en
dichos países pudieran producirse debido a la volatilidad de los precios en los
mercados internacionales. En efecto, el bienestar de la economía de diversos
países en desarrollo ha estado ligado, en mucho, a la exportación de unos pocos
productos básicos y de allí, la necesidad reconocida tanto por los países
productores como por los países consumidores de asegurar precios justos y
equitativos a fin de evitar los perjuicios que provocan la caída indiscriminada
de los precios en las economías de los países productores y, dentro de éstas,
al sector más débil de la actividad, sea el productor del grano. En el fondo se
trataba del reconocimiento de las desigualdades de base que caracterizan el
comercio entre países desarrollados y países en vías de desarrollo, así como de
la consagración de un Programa destinado a paliar, en la medida de lo posible,
estas desigualdades, al permitirle a los países en desarrollo la obtención de
precios justos por la comercialización de los bienes cubiertos por un acuerdo
sobre productos básicos.
En el ámbito internacional, al igual que en el ámbito nacional, ha sido
clara la exclusión del principio del libre comercio como parámetro de
regulación del mercado cafetalero. Los denominados Acuerdos Internacionales
sobre Productos Básicos, dentro de los que se enmarca el Convenio Internacional
del Café, aprobado mediante Ley No. 7574 del 1 de febrero de 1996, y
complementado por el Acuerdo de Creación de la Asociación de Países
Productores de Café, aprobado mediante Ley No. 7511 del 9 de junio de 1995,
parten de la sentida necesidad de introducir un esquema de administración de la
oferta y la demanda a fin de garantizar precios justos para los productores,
así como para los consumidores del grano. Y es que en este caso, el denominado
principio de "eficiencia social", entendido como la asignación
de recursos escasos por el libre juego de la oferta y la demanda en condiciones
de competitividad, probó no ser adecuado para garantizar condiciones de equidad
para los países productores en lo referente a la producción y comercialización
de sus bienes. De allí la legalización de los Acuerdos Internacionales sobre
Productos Básicos por la
Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones
Unidas (UNCTAD) así como por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio de 1947 y de 1994.
"…Bajo la UNCTAD el concepto de 'acuerdos sobre
productos básicos' contempla dos aspectos fundamentales: a) la obtención de
precios equitativos y remunerativos, y b) la utilización de los acuerdos de
administración de los productos básicos como instrumentos para lograr el
incremento de los precios de exportación…(El) Programa Integrado para los
Productos Básicos… cubrió una amplia variedad de productos en los que se
consideran necesarias la adopción de medidas internacionales que van desde la
administración de la oferta hasta el campo de las finanzas, el comercio y el
transporte, entre otros. Entre los productos básicos contemplados por el
Programa en mención se encuentra el café. El objetivo del Programa Integrado de
Productos Básicos era implementar una serie de políticas a fin de favorecer la
comercialización de los productos básicos, para una cantidad significativa de
países en desarrollo. En tanto la comercialización de estos productos
constituía, en muchos de los casos, el eje fundamental para la obtención de
divisas, la
Comunidad Internacional era consciente de la necesidad de
garantizar una adecuada remuneración a los países productores a fin de evitar
problemas de desempleo, pobreza y aumento de la deuda externa, entre otros.
Dentro de este orden de ideas, la Comunidad Internacional
reconoció la necesidad de concertar acuerdos destinados a lograr el fomento de
las exportaciones de los países en desarrollo, el equilibrio del mercado y,
así, la estabilización de los precios de los productos básicos…" (el subrayado no es del original) (OJ-033-2001 del 6 de abril
del 2001)
Es claro entonces que la Comunidad Internacional ha reconocido
expresamente la necesidad de un comercio regulado en el caso de los productos
básicos. Reconocimiento éste que se aleja, o más bien, que excepciona la
premisa general del libre mercado como mecanismo para la regulación de los
precios de los bienes y servicios, y que, como tal, fue incluida expresamente
en el inciso h) del Artículo XX del GATT de 1994, que exime a los bienes cubiertos
por un acuerdo internacional sobre productos básicos de la aplicación de las
disciplinas del GATT.
De allí, precisamente, la coherencia del artículo 15 de la Ley No. 2762 con las
disposiciones internacionales de las cuales se deriva. Se procura, simplemente,
garantizarle al productor nacional que su producción será comprada por los
beneficiadores y, de esta forma, asegurar no sólo el fomento de la producción
nacional, y con ello el aumento de fuentes de trabajo, sino también el
mantenimiento de los niveles de empleo, lo cual se traduce, necesariamente, en
el beneficio de la economía nacional como un todo. El artículo 15 en cuestión
aunado a las demás disposiciones de la Ley No. 2762 está orientado hacia un objetivo
primordial: la justa remuneración del sector productivo nacional.
2-. El artículo 15 y las restricciones a la importación
El artículo 15 encuentra amparo en el Convenio Internacional del Café, uno
de los acuerdos intergubernamentales sobre productos básicos que permite
exceptuar la aplicación de la obligaciones del GATT.
De lo que se sigue, como lógica consecuencia, que dicho artículo no contraviene
las obligaciones del GATT.
Por igual motivo, tampoco es aceptable el argumento del consultante según el
cual el artículo 6 de la Ley
de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472,
prevalece sobre el artículo 15 de la
Ley No. 2762. Al efecto esta Procuraduría ya indicó:
"… la referencia que realiza el consultante
al artículo 6 de la Ley No.
7472 es también improcedente. En efecto, si bien la referida norma regula lo
relativo a "…las restricciones arancelarias y cualesquiera otras
limitaciones cuantitativas y cualitativas a las importaciones y exportaciones
de productos…", lo cierto es que esta norma únicamente se puede
entender dentro del marco de la normativa de rango superior de la cual se
deriva. Específicamente, del Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de
Negociaciones Comerciales Multilaterales, aprobada mediante la Ley No. 7475. De forma tal
que la norma en cuestión no podría ser válidamente aplicada sobre las
situaciones expresamente excepcionadas por la normativa internacional. La
aceptación de una hipótesis de tal tipo únicamente conduciría a la transgresión
de la jerarquía de las normas y con ello a la posible inconstitucionalidad de
la respectiva actuación…. Por ello, el artículo (15 de la Ley No. 2762) mantiene su
vigencia y eficacia frente a lo dispuesto en el numeral 6 de la Ley No. 7472."
(OJ-033-2001 del 6 de abril del 2001).
Al respecto, resulta también necesario aclarar que la referencia que hace la
consultante al dictamen de esta Procuraduría C-012-2000 del 26 de enero del
2000, en el que se concluyó que el artículo 6 de la Ley No. 7472 derogó
tácitamente el artículo 42 de la
Ley de creación de la Oficina del Arroz, Ley No. 7014 del 14 de
noviembre de 1985, es inaplicable al caso que nos ocupa..
Se está en presencia de supuestos normativos distintos. En el dictamen
C-012-2000 se realizó una interpretación integral del GATT de 1994, del
artículo 1 de la Ley
de Ejecución de los Acuerdos de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales
Multilaterales, Ley No. 7473 del 20 de diciembre de 1994, así como del artículo
6 de la Ley de
Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472 y
del artículo 70 del mismo cuerpo legal que derogó expresamente una serie de
normas de la Ley
de Creación de la Oficina
del Arroz, todo lo cual condujo a la conclusión de que el artículo 42 de la Ley No. 7014 había sido
objeto de una derogatoria tácita.
Ahora bien, el razonamiento aplicado al artículo 42 de la Ley No. 7472 resulta
inaplicable al artículo 15 de la
Ley No. 2762 en tanto en este último caso nos encontramos
frente a un caso de excepción: una excepción a la aplicación de las disciplinas
del GATT. El artículo 15 de la
Ley No. 2762 encuentra amparo en el Convenio Internacional
del Café y, de allí, precisamente, que resulte improcedente la aplicación de
las obligaciones generales del GATT, de conformidad con lo dispuesto por el
Artículo XX inciso h), tal y como se mencionó anteriormente. Situación
diferente se presenta en el caso del arroz en tanto este producto no encuadra
en los supuestos de excepción de las obligaciones generales del GATT, ya que no
existe ningún convenio internacional del arroz del que Costa Rica forme parte.
En este último supuesto, al no estarse ante los supuestos de excepción, lo que
procedía en derecho era aplicar la normativa general del GATT, y su legislación
derivada, tal y como se realizó en el dictamen C-012-2000 anteriormente citado.
Por último, debe indicarse que si bien el artículo 1 de la Ley No. 7473 del 20 de
diciembre de 1994 establece la eliminación de las licencias, permisos previos,
criterios vinculantes, vistos buenos, recomendaciones y cualesquiera otras
formas de autorización para importar café -en todas sus presentaciones-, no
resulta válido considerar que esta norma derogó tácitamente el artículo 15 de la Ley No. 2762, en tanto los
supuestos de hecho que regulan ambas normas son diferentes. Como bien se sabe,
para considerar que se ha producido una derogatoria tácita de una norma por
otra posterior es necesario que exista identidad en las hipótesis reguladas, de
manera tal que para una misma situación fáctica, las consecuencias jurídicas de
las normas se opongan. El artículo 1 de la Ley No. 7473 elimina cualquier autorización
existente para la importación de café, lo que implica que las importaciones de
las distintas mercancías, no están sujetas a ninguna autorización administrativa.
La confusión de la Asesoría
reside en que confunde la prohibición a los beneficiadores de comprar café
cereza a quienes no sean productores con una autorización para importar café. la importación de café en el territorio nacional no ha
requerido de autorización alguna, por lo que puede realizarse libremente.
Distinto es que los beneficiadores sólo se encuentren autorizados a comprar
café cereza a los productores nacionales. Pero, además, desconoce el fundamento
de la prohibición. Valga reiterar, una vez más, que el artículo 15 de la Ley No. 2762 encuentra
amparo tanto en la
Constitución Política como en la legislación internacional
que regula la materia, específicamente en el Convenio Internacional del Café y,
por ende, en el Artículo XX inciso h) del GATT.
C-. EL DERECHO DE LA
COMPETENCIA Y LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD CAFETALERA:
DOS ÁMBITOS DE ACCIÓN DIFERENTES
Es criterio de la Comisión
para Promover la
Competencia que la legislación de la competencia, establecida
en la Ley No.
7472 de 20 de diciembre de 1994, prevalece sobre la regulación de la actividad
cafetalera consagrada en la
Ley No. 2762. De allí que sea necesario referirnos a los
objetivos que persigue el Derecho de la Competencia para, posteriormente, determinar si
éste es aplicable a la regulación de la actividad cafetalera.
1.- Objetivo de la
Legislación de la Competencia
Como es de conocimiento público, la libre competencia como mecanismo
regulador de los precios del mercado requiere de un marco regulatorio
específico que garantice su existencia. Situación ésta que no sólo es evidente
en el ámbito nacional sino que también se observa en el ámbito internacional,
donde las grandes disparidades entre los actores en juego imposibilitan la
existencia de condiciones competitivas en el libre intercambio de bienes y
servicios. De allí, precisamente, que la Unión Europea haya
adoptado una legislación pro-competencia que regula
el comercio entre los países que la conforman y que en Costa Rica se haya
adoptado la Ley
de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472
del 20 de diciembre de 1994.
Ahora bien, la legislación de la competencia o antimonopolio, como se
denomina en algunos países, está orientada a evitar o impedir el manejo del
mercado por uno o varios agentes económicos que tengan un poder sustancial en
el mercado relevante, susceptible de alterar o eliminar la competencia entre
los actores participantes. El fin es que los agentes económicos con un "poder
sustancial" en el mercado relevante no abusen de él para inducir
indebidamente a la salida de otros competidores o para evitar su entrada. Se
reconoce así que el proceder de los diferentes agentes económicos en el mercado
debe ser objeto de supervisión, y que el actuar de las empresas y negocios es
posible siempre y cuando no busque eliminar a los otros competidores mediante
prácticas prohibidas. Con la protección del proceso de la competencia se busca
en último término que el consumidor se beneficie de los precios que surgen de
un mercado competitivo.
Entre las prácticas sancionadas por la legislación de la competencia o
antimonopolio se encuentran las que, de una u otra forma, tienen como objetivo
elevar los precios por encima de los niveles de competencia y que entenderemos
en este apartado como aquéllas dirigidas a generar o que generan "ganancias
monopolísticas". Dentro del concepto "ganancias monopolísticas",
entonces no se encuadran las utilidades que se obtienen de los precios
establecidos en condiciones de competencia. Para obtener ganancias
monopolísticas son diversos y muy variados los métodos
que las empresas pueden utilizar, desde la fijación directa de los precios,
hasta recurrir a prácticas para el desplazamiento de los otros competidores -o
evitar su entrada-, entre otros. De lo que se trata, al fin y al cabo, es de
garantizarse un precio por encima del nivel de competencia y, con ello, de
elevar el nivel de ganancias de la o las empresas involucradas en las prácticas
prohibidas. De esta forma el precio no obedecerá al equilibrio entre la oferta
y la demanda en condiciones de perfecta competencia -entendido como el nivel de
eficiencia social- sino más bien a las tácticas utilizadas por los empresarios
que realizan las prácticas anti-competitivas, a fin
de obtener la mayor cantidad posible de ganancias con la venta el producto o
servicio que comercializan.
El derecho de la competencia procura combatir las prácticas ilegales que
tienden a la obtención de las denominadas ganancias monopolísticas. La
filosofía que subyace en la legislación de la competencia o antimonopolio es,
precisamente, la convicción de que la competencia reduce o evita los costos
sociales que genera la obtención de ganancias monopolísticas, que son reflejo
de la ineficiente asignación de recursos escasos a nivel de la sociedad.
Ineficiencia que se refleja en el nivel de precios que deberán pagar los
consumidores por los productos que adquieran y en las cantidades ofrecidas en
el mercado.
2.- ¿Es aplicable el Derecho de la Competencia a la Actividad Cafetalera?
La actividad cafetalera en el ámbito nacional se encuentra estrictamente
regulada, debido a la necesidad de proteger al sector más débil del negocio en
cuestión -el productor nacional-, así como a la necesidad de garantizar la
continuación de los beneficios generales que para la economía nacional
representa la producción, comercialización y exportación de café.
Resulta entonces necesario, dados los cuestionamientos planteados en la
consulta formulada ante este Organo Asesor,
determinar la compatibilidad o incompatibilidad de la Ley No. 2762 con la
aplicación de la legislación de la competencia. De la simple lectura de ambos
cuerpos legales se observa la diversidad de objetivos que dio lugar a cada una
de estas legislaciones y, por ende, la manifiesta dificultad de
compatibilizarlas. De lo cual no se infiere, como lo sostiene la consultante,
que exista una antinomia normativa que determine la prevalencia de la Ley N. 7472 sobre el
artículo 15 de cita.
La legislación de la competencia tiene como finalidad garantizar la "libre
competencia" en condiciones de competitividad, bajo el entendido de
que la competencia entre los agentes económicos es el método idóneo para la
fijación de los precios de los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado.
Desde esta perspectiva, la función del Estado se limita a garantizar que los
agentes económicos que participan en el mercado no realicen prácticas
anticompetitivas, entendidas como aquellas prácticas ilegales destinadas a la
obtención de ganancias monopolísticas. Es decir, que actúen respetando el
concepto de "eficiencia social", entendido como la
eficiente asignación de recursos escasos en la sociedad, a través del libre
juego de la oferta y la demanda en condiciones de competencia.
Por el contrario, el objetivo de la Ley No. 2762 no es, en modo alguno, garantizar la
libre competencia en el mercado del café. Como la misma ley lo dispone en su
artículo 1, se procura "… establecer un régimen equitativo de
relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores de café, que
garantice una participación racional y cierta de cada sector en el negocio
cafetalero…", y para lo cual se establece una detallada regulación de
la actividad cafetalera del país, en todas sus etapas, cuyo cumplimiento debe
ser vigilado estrictamente por el Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE).
Así, por ejemplo, los niveles de producción se encuentran determinados por las
cuotas establecidas por el ICAFE, para cada cosecha, tanto para el consumo
nacional como para la exportación (artículos 28 y 40), la determinación de los
precios por pagar al productor nacional le compete al ICAFE (artículos 52, 53,
54, 57, 58 y 60), los precios de las ventas de exportación deben encontrarse
comprendidos dentro de los márgenes mínimos de fluctuación del mercado
(artículos 30 y 32) y la utilidad máxima que puede recibir el exportador por
los contratos de compra-venta para la exportación de café se encuentra
determinada por la ley (artículos 95, 96 y 100 de la Ley N. 2762). Pero, además,
los precios al productor y beneficiador los fija no el mercado, sino el
Instituto del Café. Una fijación que es constitucionalmente válida:
"Las potestades que tiene el Estado para
fijar precios, en los términos regulados en la Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores,
Beneficiadores y Exportadores de Café, no resultan infractoras de la libertad
de empresa ni de la libertad de contratación, ya que se ejercen con el fin de
cumplir el objetivo que la misma ley señala en su artículo 1, a saber, establecer "un
régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiadores y
exportadores de café, que garantice una participación racional y cierta a cada
sector en el negocio cafetalero..".… dichas facultades que
fundamentalmente consisten en la fijación del precio mínimo que el productor
debe recibir por determinada cantidad de café que entregue al beneficiador, se
justifican en el hecho válidamente aceptado en la jurisprudencia de la Sala de la legitimidad de la
protección de un sector de una actividad productiva con el objeto de que su
situación no resulte perjudicial en relación con la que ostentan los demás
participantes, ya que el daño que se le puede causar, al fin y al cabo,
repercute en la economía nacional, y su evitación resulta materia de interés
público sobre todo a la luz de lo que dispone el artículo 2 de la Ley sobre el Régimen de
Relaciones entre Productores, Beneficiadores, y Exportadores de Café que
declara de interés público "lo relativo a producción, elaboración,
mercadeo, calidad y prestigio del café de Costa Rica". De ahí que
se admita como legítima la limitación a la libertad de comercio o de
contratación que se cuestiona en esta acción, a saber, la fijación del precio
del café …"
Resolución No. 4569-97 de las 12:48 hrs. del 1 de agosto de 1997) (la negrilla
no es del original)
La legislación de la competencia tiene como norte supervisar el
funcionamiento del mercado a fin de garantizar que los precios de los bienes y
servicios que se comercialicen sean producto del equilibrio entre la oferta y la
demanda en condiciones competitivas. Por lo que no puede considerarse que
regule la misma situación que la
Ley 2762. En el caso del café nos encontramos frente una
actividad comercial regulada y que, por ende, no se encuentra regida por el
principio de la "libre competencia". Debido a las razones
enumeradas líneas atrás y con fundamento en la Constitución, el
legislador costarricense consideró que la regulación constituía el mecanismo
adecuado para garantizar el ordenado desarrollo del mercado cafetalero y la
consecuente repartición equitativa de las utilidades entre los diversos actores
participantes. Y de allí, precisamente, la imposibilidad de aplicar la
legislación de la competencia a la actividad cafetalera en los términos en que
lo sugiere la Comisión
de la Promoción
de la Competencia,
tal y como se analizará más adelante.
Ahora bien, el dictamen legal de la Unidad Técnica de
Apoyo de la Comisión
para Promover la
Competencia señala, por otra parte, que existe contradicción
entre los artículos 11 inciso b) y 12 de la Ley No. 7472, en relación con el cuestionado
artículo 15 de la Ley No.
2762. Disponen los artículos en mención:
"Artículo 11.- Prácticas monopolísticas absolutas
Las prácticas monopolísticas absolutas son los
actos, los contratos, los convenios, los arreglos o las combinaciones entre
agentes económicos competidores entre sí, con cualquiera de los siguientes
propósitos:
(…)
b) Establecer la obligación de producir,
procesar, distribuir o comercializar sólo una cantidad restringida o limitada
de bienes o la prestación de un número, un volumen o una frecuencia
restringidos o limitados de servicios (…)"
"Artículo 12.- Sujeto a la comprobación de
los supuestos referidos en los artículos 13, 14 y 15 de esta Ley, se consideran
prácticas monopolísticas relativas, los actos, los contratos, los convenios,
los arreglos o las combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser el
desplazamiento indebido de otros agentes del mercado, el impedimento sustancial
de su acceso o el establecimiento de ventajas exclusivas a favor de una o
varias personas (…)"
En primer lugar, debe señalarse que la prohibición que se establece a los
beneficiadores de recibir café de quienes no sean productores, en el artículo
15 de la Ley No.
2762, no encuadra en modo alguno en las definiciones de prácticas
monopolísticas absolutas y relativas establecidas en la Ley No. 7472. En efecto,
el artículo 15 no es ni un acto, ni un contrato, ni un convenio, ni un arreglo,
ni una combinación entre agentes económicos. Se trata de una norma legal que,
por ende, no puede ser encuadrada en las hipótesis tipificadas como prácticas
monopolísticas absolutas y relativas. Y de allí, que resulte igualmente
improcedente el argumento esbozado en el dictamen legal de la Comisión, según el cual
existe antinomia normativa entre los artículos 11 inciso b) y 12 de la Ley No. 7472 y el artículo
15 de la Ley No.
2762.
Por otra parte, los argumentos que indican que por su contenido, el artículo
15 la Ley No.
2762 produce los "…mismos efectos nocivos…" que los actos
prohibidos por los artículos 11 y 12 de la Ley No. 7472 son, igualmente, inexactos. Tal y
como se ha explicado ampliamente a lo largo de este dictamen, la Ley No. 2762 tiene
objetivos sustancialmente diferentes a los que persigue la Ley No. 7472. Mientras que
en el primer caso se persigue proteger al sector más débil de la actividad
cafetalera -el productor nacional- así como garantizar los beneficios que
genera la actividad para la economía nacional a través del desarrollo de un
régimen equitativo entre productores, beneficiadores y exportadores de café; en
el segundo caso se trata de la consagración del principio de libre competencia,
en condiciones de competitividad, para la fijación de los precios de los bienes
y servicios. Y al tratarse de leyes diferentes, dirigidas a lograr objetivos
diferentes, resulta inválida la pretensión de hacer prevalecer la Ley No. 7472 sobre la Ley No. 2762: ambas son
normas del mismo rango jerárquico y responden a supuestos diferentes.
Consecuentemente, la afirmación de que el artículo 15 de la Ley No. 2762 produce los
"…mismos efectos nocivos…" que los actos prohibidos por los
artículos 11 de la Ley No.
7472 carece de sustento lógico y legal.
Por demás, cabe señalar que en nuestro ordenamiento el "libre
mercado" debe ser interpretado de conformidad con los principios
constitucionales y, por ende, en consonancia con el Estado Social de Derecho,
que no prohibe la intervención del Estado en el
mercado sino que en casos como el del café obliga a tal intervención, como se
deriva de lo indicado anteriormente. Y en cuanto a la norma que nos ocupa, ésta
no impide que el consumidor costarricense se incline por café colombiano,
chileno, árabe o africano. El café para consumo puede ser importado sin
limitación alguna: el artículo 15 tiene un ámbito de eficacia claramente
determinado y lo está respecto del café cereza. Lo
anterior, unido a que el mecanismo de fijación del precio del café no deriva
del artículo 15 de mérito, impiden considerar que
dicho artículo violente los derechos de los consumidores.
CONCLUSIONES
En virtud de lo anterior, es criterio de la Procuraduría General,
que:
- La regulación de la
actividad cafetalera realizada en la Ley No. 2762 de 21 de junio de 1961 tiene
como objetivo el establecimiento de un régimen de relaciones equitativo
entre los productores, los beneficiadores y los exportadores de café. Con
lo que el Estado establece las condiciones necesarias para garantizar los
beneficios que obtiene la economía nacional de la actividad cafetalera
mediante, principalmente, la adecuada protección de la parte débil de la
relación comercial: los productores de café.
- Esta normativa encuentra
fundamento directo en el Estado Social de Derecho (artículos 50 y 74 de la Constitución Política).
Su fin es concretizar el principio de solidaridad nacional y resguardar el
orden público.
- La libertad de empresa se
encuentra definida y delimitada por el Estado Social de Derecho.
- Dentro de este orden de
ideas, la regulación de la actividad cafetalera es válida en tanto
constituye una limitación de la libertad de empresa fundamentada en el
Estado Social de Derecho.
- En el ámbito internacional,
la actividad cafetalera se encuentra regida por el Convenio Internacional
del Café de 1994 y por el Acuerdo de Creación de la Asociación de
Países Productores de Café, de los cuales Costa Rica forma parte. De allí
que el producto básico en cuestión se halla dentro de las excepciones al
cumplimiento de las obligaciones generales del GATT de 1994, comprendidas
en el artículo XX del referido cuerpo legal.
- El artículo 15 de la Ley No. 2762, además
de ser constitucional, encuentra amparo en el Convenio Internacional del
Café, acuerdo intergubernamental exceptuado de las disciplinas del GATT,
razón por la cual mantiene su vigencia y eficacia frente a las leyes No.
7472, No. 7473 y No. 7475 de 20 de diciembre de 1994.
- La regulación de una
actividad comercial, como la del café, tiene objetivos sustancialmente
diferentes que la legislación de la competencia. En este último caso, se
trata básicamente de la protección del consumidor mediante la promoción y
protección de la "libre competencia" entendida como la
libre participación de los agentes económicos en el mercado, en
condiciones competitivas, a fin de que los precios de los bienes y
servicios sean determinados por el equilibrio entre la oferta y la
demanda.
- Por consiguiente, la
legislación de la competencia y la Ley No. 2762 regulan hipótesis claramente
diferenciadas, y al no existir antinomia normativa, ninguna prevalece sobre
la otra. Se trata de regulaciones ubicadas en la misma jerarquía del
ordenamiento jurídico costarricense con un ámbito de acción específico,
por lo que no se contraponen.
De Ud. muy atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Msc. Georgina Inés Chaves
Olarte
PROCURADORA
ASESORA
ABOGADA DE
PROCURADURÍA
Copia: Lic. Juan B. Moya Fernández
Director Ejecutivo del ICAFE
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