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Dictamen : 125 - del 30/04/2001
C-125-2001
30 de abril del año 2001
Licenciado
Renán Sancho Cubero
Presidente
Junta Directiva General
Banco Crédito Agrícola de Cartago
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada, según oficio de fecha 4 de diciembre del año 2000, suscrito por su persona.
OBJETO DEL DICTAMEN
De conformidad con el oficio
señalado, se pide a
Según se manifiesta en el oficio señalado:
"...
Como requisito previo para
declarar la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos,
conforme el artículo 173 de
Se dictamina mediante este oficio es relación con la situación del señor XXX (expediente Nº27-2000).
I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS
De conformidad con el
expediente administrativo remitido a
PRIMERO. Al señor XXX se le cesó con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco.
SEGUNDO. El señor XXX laboró en el banco Crédito Agrícola de Cartago desde el 20 de junio de 1983 hasta el 15 de junio de 1998.
SEGUNDO. Mediante la acción de personal Nº 98-3972, emitida el 14 de junio de 1998, se le pagó al señor Rojas Barrientos lo correspondiente al décimo tercer mes y vacaciones no disfrutadas.
TERCERO. La Auditoría Interna, según el anexo 10 al oficio AOP-264-98, consideró que al señor XXX se le pagó un exceso de ¢42.815.01 (cuarenta y dos mil ochocientos quince colones con un céntimo), por concepto de vacaciones no disfrutadas.
CUARTO.
"El cálculo de los
días del período 97-98 se realizó con base en 11 meses, siendo lo correcto 10
meses. según su fecha de ingreso (6/8/84), indicada en
el expediente respectivo. Lo anterior, provocó que se pagara 2.6 días de más
equivalentes a la suma de ¢42.815.01"
QUINTO. Dado lo anterior, se instruyó un procedimiento contra el señor XXX, por decisión del señor Gerente General de ese Banco y de conformidad con el oficio Nº GG 0228-99 de 17 de mayo de 1999. Este procedimiento se inició según resolución del Órgano Director dictada a las diez horas del catorce de junio de mil novecientos noventa y nueve.
OCTAVO. La audiencia oral se realizó a las 10:00 horas del 11 de agosto de 1999. El señor XXX no se hizo presente, ni persona alguna que lo representara.
NOVENO. El Órgano Director recomendó, mediante resolución de las 10:00 horas del 20 de septiembre de 1999:
"...
Por tanto
Este Organo
Director se permite recomendar que en el caso de que el señorXXX
no restituya al Banco la suma que éste canceló de más, se debe acudir a
instancias judiciales competentes a fin de procurarse resarcimiento económico
respectivo, y por ende debe procederse por parte del Jerarca de la Institución,
a dictar el acto correspondiente para que el Banco recupere lo pagado de más y
que asciende a la suma de ¢ 42.815.01." (legajo
del procedimiento presuntamente anulado).
DÉCIMO. Del expediente remitido se desprende que este primer procedimiento fue anulado. Sin embargo, no constan las razones por la cual habría sido anulado, así como tampoco la presunta resolución con la que se tomó esa decisión.
DÉCIMO PRIMERO. No consta que se le haya notificado al señor XXX la presunta anulación de ese primer procedimiento.
DÉCIMO SEGUNDO.
"Con fundamento en el
informe de fecha 26 de enero del presente año, rendido por la Gerencia General
y conocido en esta oportunidad, se acuerda instaurar un procedimiento
administrativo contra los ex funcionarios que a continuación se indican, cuyas
calidades constan en el referido documento que la Administración ha aportado en
esta ocasión: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX , XXX, XXX, XXX , XXX, XXX,
XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX.
Lo anterior, con el fin de
declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago
de prestaciones y vacaciones en exceso a dichos señores, que dejaron de
laborar en el Banco con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación
Estratégica y Modernización de esta Entidad.
Por consiguiente se
integran dos órganos directores, uno conformado por los señores: Ruth Montoya
Rojas, Sonia Gómez Escalante y María Marta Durán Rodríguez y el otro compuesto
por los señores: Fabián Ocampo Zamora, Ana Isabel Hurtado Siverio
y Carlos Calderón Villalobos,..." (El énfasis es nuestro).
DÉCIMO TERCERO. Mediante resolución dictada a las 15:00 horas del 27 de julio del 2000, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento; resolvió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada en los términos siguientes:
"...Lo anterior
obedece a los señalamientos efectuados en la documentación contenida en el
anexo número uno del INFORME DE AUDITORIA INTERNA AOP-264-98, referente
al siguiente hecho:
HECHO
Que a usted el cálculo de
los días del período 97-98 se realizó con base en 11 meses, sino lo correcto 10
meses según la fecha de ingreso(6-8-84) indicada en el
expediente respectivo. Lo anterior provocó que se pagara 2.6 días de más,
equivalente a la suma de ¢42.815.01"
DÉCIMO CUARTO. Mediante la misma resolución antes indicada se comunica que se adjunta expediente administrativo y se procede a hacer un listado de documentos que se ponen a disposición del señor XXX.
Sin embargo en el expediente remitido a este Despacho no consta que ello se haya ejecutado.
DÉCIMO QUINTO. El día 5 de octubre del año
DÉCIMO SEXTO. Mediante resolución del 19 de octubre del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento consideró y dispuso:
"1...
2.Que
mediante acción de personal facilitada por Recursos Humanos el señor XXX
recibió la suma de ¢531.235.40 por cancelación de vacaciones, donde van
incluidos los ¢42.815.01 pagados de más.
3.Que
el día señalado para la comparecencia el señor XXX no se hizo presente, y no
justificó su ausencia, motivo por el cual este Órgano Director dejó constancia
de ello la cual corre al folio 3, tomo 2 del expediente.
POR TANTO:
Este Órgano Director con
fundamento en la documentación que se ha tenido a la vista, y los artículos
252, 315, 308 y 214, siguientes y concordantes con la Ley General de la
Administración Pública considera que el acto de pago de ¢42.815.01 de más por
concepto de vacaciones al señor XXX es un acto con vicios esenciales en los
elementos que lo conforman, dando origen a la nulidad absoluta del acto y en
ese sentido se recomienda a al Junta Directiva General declararlo y
posteriormente remitirlo a conocimiento de la Procuraduría General de la
República conforme lo establece el numeral 173.6 de la Ley General de la
República."
DÉCIMO CUARTO. Según consta en el expediente de otro servidor, afectado con el mismo proceso, con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" se dirigieron a los servidores de esa entidad bancaria, al menos dos circulares:
a. La contenida en el memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal". Se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago y se puso en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".
b. La circular, también dirigida a: "Todo el personal", sin fecha, con la cual se comunicó, en lo que interesa:
"
- A
los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les
reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes
por cada año trabajado...."
b. El pago de las prestaciones se hará al momento de cesarse la relación laboral, oportunidad en la que se le cancelarán la totalidad de la cesantía, el preaviso, las vacaciones pendientes de disfrute y la parte proporcional al aguinaldo. (El énfasis es nuestro. Documentos incluidos en el expediente de XXX que no fueron descalificados en forma específica).
II. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO
PROCESO
De previo al análisis de la situación planteada es preciso observar que los documentos que integran el expediente administrativo, en su mayoría, son copias simples y algunos que son esenciales para fundamentar la imputación que hace el Órgano Director no se adjuntaron, tales como: la acción de personal con la cual se reconocieron las prestaciones legales y el soporte documental de la relación laboral misma. Sin embargo, por la forma en que se resuelve procedemos a hacer el análisis con fundamento en ellos.
Se requiere pronunciamiento de conformidad con el
artículo 173 de
No obstante, en el expediente remitido a este Despacho se manifiestan omisiones, entre ellas varias de carácter substancial que ciertamente afectan esa garantía.
- Falta
de competencia del órgano que requiere el pronunciamiento
Entre los elementos fundamentales que conforman el debido proceso, de cumplimiento previo al pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa, se encuentra la competencia de los órganos que deben participar en el procedimiento.
Según podemos corroborar en el expediente
administrativo,
C. Vicios en la intimación
Mediante resolución dictada a las 10:00 horas del diez de junio del 1999, el Órgano Director al iniciar el primer procedimiento decidió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada.
Sin embargo, la citación se hizo sin el debido
cumplimiento de la intimación, así como tampoco del requisito específicamente
previsto en el inciso f) del artículo 249 de
Ciertamente, no hubo una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
No se le hicieron al señor XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeto "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones...."
Tampoco consta que se haya puesto a disposición del señor XXX todos los documentos que en la resolución citada se indican.
Estas omisiones tienen carácter substancial, ya
que ciertamente no se puede afirmar que el señor XXX pudiera asumir la
verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real
sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías
constitucionales. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de
Los vicios antes señalados impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, dada la forma en que se resuelve esta solicitud, en aplicación de los Principios de Economía y Eficiencia Administrativa procedemos a realizar el análisis en los términos siguientes.
III. INEXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE
Y MANIFIESTA
- El
acto presuntamente viciado
Según la misma literalidad de la consulta, el
pronunciamiento que se solicita lo es de conformidad con el artículo 173 de
No obstante, según se desprende del expediente administrativo seguido en relación con la situación del señor XXX, remitido a este Despacho, se reprocha el acto administrativo únicamente en el tanto en que se tomó en consideración un mes de labores que supuestamente no debían tomarse en cuenta, teniendo ello como consecuencia un pago en exceso.
B. La naturaleza absoluta evidente y
manifiesta
1. Inexistencia de la nulidad absoluta
Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de la nulidad absoluta.
En consecuencia, es importante tener en
consideración que
"...
Artículo 166.-Habrá nulidad
absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos
constitutivos, real o jurídicamente.
Artículo 167.- Habrá nulidad
relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos,
salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la
nulidad será absoluta.
En la especie, según lo podemos notar, no falta en forma total ninguno de los elementos del acto. Según se desprende del expediente administrativo, seguido en relación con la situación remitido a este Despacho, se reprocha el acto administrativo únicamente en el tanto en que, supuestamente, se compensaron días de vacaciones a los cuales el señor XXX no tenía derecho.
2. El carácter excepcional de la potestad
administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y
manifiesta
Si no se está ante una nulidad absoluta, ello es suficiente para prescindir del examen de las cualidades "evidente" y "manifiesta".
No obstante, es conveniente señalar que, según lo substanciado en autos, el vicio que motivó la apertura del expediente administrativo no es evidente ni manifiesto.
El análisis del instituto de la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en
De los mismos principios que estructuran la
ideología republicana consagrada en el artículo 1º de
Por ello el legislador determinó y definió este
supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente
la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino
una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual
arbitrariedad de
El carácter excepcional de esta potestad se
garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo
173 de
"...
6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.
Además,
Los límites de esta potestad, se desprenden
claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando,
dentro de la discusión legislativa del proyecto de
"…
El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del
administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto
administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un
juicio con todas las garantías de un proceso judicial.
Pero se dice, y
...
...si en lugar de hablar de
la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta
que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el
administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad
absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la
declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho
de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es
manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad.
Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy
restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en
los casos de nulidad manifiesta y evidente…
…Yo por eso sugería, para
hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando
la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que
diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad
relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si
se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un
jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto
arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede
decir, si hago el juicio de lesividad porque esta
nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el
acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago
el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si
el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el
juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la
arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta
alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le
conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar,
si actúa correctamente…"
. (Acta de
"...Tal argumentación
es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración
pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que
son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un
acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y
35 de
"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).
Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:
. La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.
. Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
. Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.
. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos
de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de
3. Inexistencia de nulidad absoluta, evidente
y manifiesta en el caso concreto
Ciertamente no se está ante una nulidad absoluta. No obstante, es importante señalar que en todo caso, con fundamento en los autos administrativos, no es posible establecer, ni siquiera en forma indiciaria, la supuesta ausencia de justificación del presunto pago de la compensación. Menos aún podríamos afirmar, con vista al expediente administrativo remitido a este Despacho, que la presunta nulidad es evidente ni manifiesta.
Con la valoración conjunta de esta circunstancia y otros aspectos y elementos del procedimiento, en el caso concreto, no es posible concluir con certeza que existe nulidad absoluta, ni que la misma sea evidente y manifiesta.
Todo ello, además, en forma relacionada con el régimen específico dentro del cual se desarrollaban las relaciones laborales de los servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago, en el momento en que se dio la reestructuración cuyo cese del señor XXX fue una de sus consecuencias.
De lo expuesto se desprende con claridad que la presunta nulidad no es evidente ni manifiesta.
CONCLUSIÓN
Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, 41, 191 y 192 de la Constitución Política y 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se le pago al señor XXX las vacaciones no disfrutadas correspondiente al período 97-98.
Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado, el cual consta de dos tomos. En el número 1, hemos incorporado fotocopias de las dos circulares ya citadas.
Atentamente,
Licda. María Gerarda Arias Méndez Licda. Clara Villegas Ramírez
PROCURADORA DE HACIENDA ASISTENTE ABOGADA
C-125-2001
NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA- VICIOS DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO-PROGRAMA DE MOVILIDA LABORAL-
El Licenciado Renán Sancho Cubero Presidente Junta Directiva General Banco Crédito Agrícola de Cartago pide a la Procuraduría dictaminar en relación con la situación substanciada en treinta y un expedientes correspondientes a procedimientos administrativos ordinarios seguidos por presuntos pagos en exceso a favor de ex - servidores de ese banco.
Este Despacho, mediante C-125-2001, suscrito por las Licenciada María Gerarda Arias Méndez, Procuradora de Hacienda y Clara Villegas Ramírez, Abogada de Procuraduría, en relación con la situación de la señora XXX determinó que:
Al requerirse pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos cuestionados, la Administración debe cumplir previamente el debido proceso, que en la especie se satisfaría con el procedimiento ordinario.
No obstante, en el expediente remitido a este Despacho se manifiestan omisiones, entre ellas varias de carácter substancial que afectan esa garantía y que de conformidad con el Ordenamiento Jurídico y, específicamente los artículos: 11, 33, 39 y 41 de la Constitución Política y 173 de la Ley General de la Administración Pública, impiden dictar el pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.