Dictamen : 219 - del 13/09/2000

C-219-2000

San José, 13 de setiembre del 2000

 

 

Señorita

Norma Espinoza Montenegro

Secretaria Municipal

Municipalidad de Parrita

 

 

Estimada señorita:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su Oficio SM-2000-408, del primero de agosto último, recibido el veintidós del mismo mes, mediante el cual transcribe el acuerdo N° 1°, inciso 1, Artículo Tercero, tomado en la Sesión Ordinaria del Concejo Municipal del 31 de julio del 2000, que aprueba el Informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos CJ 003-2000, relativo al veto interpuesto por el Alcalde contra el acuerdo del Concejo que ordena acatar una disposición del Tribunal de Juicio de Aguirre y Parrita sobre la demolición del restaurante el Barrilito.

 

1.      CONTENIDO DEL ACUERDO MUNICIPAL

 

Siguiendo el criterio de la Comisión de Zona Marítimo Terrestre ZMT 045-2000, el Informe Jurídico recomienda rechazar el veto interpuesto; ordenar al Alcalde la demolición del citado restaurante dentro del plazo de tercero día; elevar los autos al Tribunal Contencioso Administrativo, emplazando al recurrente y al Presidente del Concejo, con la advertencia de que el recurso no suspende la orden, y también enviarlos a la Procuraduría para que emita criterio legal acorde con la Ley 6043.

 

En el acuerdo se expresan las razones por las que el Informe recomienda denegar el veto. Son: su apoyo en un artículo inaplicable al caso, el 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; el adecuado fundamento del criterio del la Comisión de la Zona Marítimo Terrestre en los artículos 63 de la Ley 6043 y 30 inciso b) de la Ley 7135; y la inadmisibilidad del veto contra acuerdos de mero trámite.

 

2. ANTECEDENTES

 

De las fotocopias adjuntas, que omiten las actuaciones judiciales, se desprende que en la sumaria N° 98-000030-PE, por infracción a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, el Tribunal de Juicio de Puntarenas, con sede Aguirre y Parrita, dictó sentencia firme contra el imputado Edwin Bolandi Ortíz, y ordenó demoler el Bar, Restaurante y Discotheque El Barrilito, en la zona marítimo terrestre de Playa Esterillos Oeste de Parrita, construido en forma ilegal, comisionando para ello a la Municipalidad del lugar. Vía telefónica indagamos en el Tribunal que la Procuraduría Penal estuvo representada en el proceso por el Lic. Juan José Soto Cervantes.

En ejecución de esa sentencia, la Municipalidad de Parrita, luego de oír el criterio de la Comisión de la Comisión de Zona Marítimo Terrestre, dispuso ejecutar esa sentencia y concedió a Edwin Bolandi Ortíz un plazo improrrogable de tres días a efecto de que llevara a cabo el derribo, apercibiéndolo que ante su negativa, el Municipio lo realizaría a expensa suya.

El dieciséis de mayo último Róger Vega Gamboa presentó un recurso de amparo contra la Municipalidad de Parrita, el Concejo Municipal y el Tribunal de Juicio de Puntarenas, sede en Aguirre y Parrita, alegando violación del debido proceso, por ser ocupante actual de la construcción que se ordenó demoler, con su anuencia, y hallarse en estado de indefensión. Agrega que el uso del terreno es afín con el Plan Regulador.

A la vez, el 29 de junio del 2000 estableció ante la Municipalidad de Parrita un "Incidente de Suspensión del Acto Administrativo" y un recurso extraordinario de revisión. De nuevo alegó violación del debido proceso y solicitó suspender la orden de derribo.

Ambas gestiones las rechazó el Concejo de Parrita por Acuerdo adoptado en la Sesión Extraordinaria N° 1523-2000, del 5 de julio del 2000, asunto N° 2, acogiendo el dictamen de la Comisión de la Zona Marítimo Terrestre ZMT-045-2000, y encargó al Alcalde demoler las obras en el plazo de tres días hábiles, con ayuda de una cuadrilla de campo de la Municipalidad y coordinando con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y disponiendo de una cuadrilla de campo de la Municipalidad para cumplir con el mandato judicial.

Contra lo decidido, Róger Vega Gamboa formuló los recursos de revocatoria, apelación y nulidad concomitante, y planteó, el 12 de junio del 2000, un segundo Recurso de Amparo contra el Concejo Municipal de Parrita por violación del debido proceso, incluyendo la falta de motivación del Acuerdo desestimatorio.

Al parecer, esas son las razones que llevaron al Alcalde a instaurar el veto, del que tampoco se aporta copia, a que se refiere el Acuerdo del 31 de julio del 2000, con el contenido que se mencionó en el primer punto.

A consecuencia de lo resuelto, el siete de agosto el Concejo Municipal comunicó al Alcalde el emplazamiento para que se apersonara dentro del tercer día, al Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, a alegar lo que estimare a bien y señalara casa u oficina dentro del perímetro judicial para atender notificaciones.

 

3. TRÁMITE DEL VETO

 

El veto tiene asiento constitucional en el artículo 173, inciso 1), a cuyo tenor los acuerdos Municipales podrán ser "objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado", o recurridos por cualquier interesado. "En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente".

 

La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, desarrolla ese precepto en el artículo 85, que en conducente establece: "Denegado el veto del Ejecutivo Municipal o la revocatoria interpuesta por el particular, la Municipalidad elevará los autos al Tribunal, previo emplazamiento, según la distancia, de las partes y demás interesados".

 

El Código Municipal anterior contemplaba el ejercicio del veto como atribución del Ejecutivo (artículo 57 inciso j), a plantear –sólo por motivos de legalidad- dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo, en memorial que debía indicar imprescindiblemente las normas y principios jurídicos violados. Su interposición suspendía la ejecución del acuerdo y el Concejo debía rechazarlo o acogerlo en la sesión inmediata siguiente (artículo 176).

 

Además, exceptuaba del veto una serie de acuerdos (art.177); norma que se mantiene en el nuevo Código.

 

En general, la tesis imperante en la Comisión dictaminadora de ese Código fue contraria a dicho instituto y a favor de la autonomía municipal en sus decisiones, como se observa en la Exposición de Motivos: "Sólo porque la Constitución Política consagra expresamente el veto de los actos municipales es que la Comisión no pudo erradicarlo de una vez por todas de nuestro Derecho Municipal. En criterio de la Comisión, ese anacrónico instituto es totalmente innecesario, y debiera en una futura reforma constitucional eliminarse".

 

El Código Municipal en vigor no enumera el veto en el artículo 17, concerniente a las atribuciones del Alcalde municipal, pero sí lo incorpora en el capítulo de los recursos contra los Acuerdos del Concejo:

 

"Artículo 158.- El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad, dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo.

El alcalde municipal en el memorial que presentará, indicará las razones que lo fundamentan y las normas o principios jurídicos violados. La interposición del veto suspenderá la ejecución del acuerdo.

En la siguiente sesión inmediatamente a la de la presentación del veto, el Concejo deberá rechazarlo o acogerlo".

 

E igual que su antecesor, el artículo 160 excluye del veto los acuerdos no aprobados definitivamente; aquellos en que el Alcalde tenga interés personal; los recurribles en procesos contencioso administrativo especiales; los que deban aprobar la Asamblea Legislativa o la Contraloría General de la República; o apelables ante ésta; los de mero trámite, ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores. (Acerca de la improcedencia del veto en asuntos en los que el Alcalde tiene un interés personal y directo, cfr.. Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo N° 2341 de 1977).

 

4)         CONTROL JERARQUICO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

De lo anotado interesa hacer hincapié en la función tutelar que se encomienda al Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, hoy Sección Tercera, con relación a los acuerdos municipales objeto del recurso de apelación o veto; Tribunal que a pesar de ser parte de la estructura orgánica de Poder Judicial, el acto que dicta al resolver en grado se enmarca dentro del régimen de los actos administrativos. Lo que significa que la expresión del artículo 173 in fine constitucional en el sentido de que ese Tribunal resolverá definitivamente los recursos contra los acuerdos municipales, lo es en la vía sumaria del recurso, sin demérito de la plenaria en el ámbito judicial (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso, arts. 84 y 86 inc. 3°; Constitución Política, arts. 49 y 173. Sala Primera de la Corte, resolución N° 160-1981; Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 1838 de 1976).

 

En otras palabras, el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, al conocer en alzada o por medio de un veto del Alcalde contra los acuerdos municipales actúa como jerarca impropio de la Municipalidad, y no en función de órgano jurisdiccional, ejerciendo un control de legalidad y en el veto ahora también de oportunidad. El acto sigue estando revestido del carácter municipal intrínseco (Ley 4957, artículo 3°, inciso a). Arts. 156 y 158 del Código Municipal. Resoluciones del Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 3620 de 1979. Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 6057 de 1983 y 10886 de 19888).

 

El veto es un recurso de los llamados internos, porque lo ejerce un miembro del Gobierno Municipal, en contraposición de los externos, que plantean terceros interesados, a quienes afecta lo resuelto, en sus derechos subjetivos o intereses legítimos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución N° 3058 de 1994).

 

Con relación al tema que nos ocupa se pronunció la Sala Constitucional en la sentencia N° 4072-1995, de las 10 horas 36 minutos del 21 de julio de 1995: "Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la Constitución Política para denominar a todos los actos que se producen en el seno de los concejos municipales y se dan dos formas distintas, en vía administrativa, para examinar la validez de esos actos: en el seno del mismo gobierno local, por la vía de la revisión, del veto y la revocatoria, según la impugnación provenga del mismo órgano colegiado, del ejecutivo municipal o de un interesado, o bien, por medio del recurso jerárquico impropio (mismo veto y apelación) de los que conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo del Poder Judicial. En todos los casos y salvo que el interesado renunciara a la instancia que es siempre administrativa, es en esta última etapa en donde se agota la vía administrativa, abriéndose la vía para acceder a la jurisdiccional y contenciosa ordinaria, si los reclamos resultan rechazados. Esta doble vía del control de legalidad de los acuerdos –primero municipal y luego judicial- ha surtido sus efectos en el ordenamiento jurídico costarricense, como clara manifestación de lo que es la autotutela administrativa municipal".

 

La competencia la adquiere el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo cuando la apelación o veto contra el acuerdo municipal han sido admitidos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 7708 de 1984).

 

El otro aspecto a destacar del veto es el de constituir un mecanismo de suspensión de la eficacia del acto, mediante cual el Alcalde deja constancia, fundada y en tiempo, acerca de su inconformidad sobre la invalidez e inoportunidad del acuerdo impugnado. (Con referencia al veto como medio de suspensión de la eficacia del acto, vid.: Eduardo Ortiz, La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pgs. 370 y 394; y El Control de los municipios. Revista Judicial N° 35, pgs. 25 y 35).

 

 

5)         IMPROCEDENCIA DEL CRITERIO SOLICITADO A LA PROCURADURÍA

 

De acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 1°, reformado por la Ley de Reorganización Judicial N° 7728 de 1997, art. 1°), corresponde al Poder Judicial conocer de los procesos de las diferentes materias, comprendida la penal, resolver definitivamente sobre ellos y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública si fuere menester. Reproduce el 153 de la Constitución y concuerda con el artículo 139 del Código Procesal Penal: "Poder coercitivo. El tribunal y el Ministerio Público podrán requerir la intervención de la fuerza pública y disponer las medidas necesarias para el cumplimiento seguro y regular de los actos que ordenen en el ejercicio de sus funciones."

 

En el presente caso, en vez de recurrirse al auxilio de la policía para al ejecución del fallo dictado en el proceso penal contra el señor Edwin Bolandi Ortíz, por infracción a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre en la modalidad de construcción ilegal, donde se ordenó demoler las construcciones ilegales que conforman el establecimiento comercial denominado El Barrilito, en Esterillos Oeste de Parrita, se comisionó a la Municipalidad del lugar, de conformidad con las potestades de autotutela demanial conferidas por el artículo 13 de la Ley 6043.

 

Aunque la Municipalidad acordó ejecutar la sentencia y encargó al Alcalde la remoción de las obras, éste vetó el Acuerdo, porque –al parecer- hay un tercer ocupante, quien adujo violación del debido proceso e interpuso en su defensa recursos en sede administrativa, ante el Municipio, que fueron desestimados, así como dos recursos de amparo.

 

Con ocasión de ese veto se remite copia de los autos a esta Institución para que emita el criterio correspondiente con arreglo a la Ley 6043.

 

Sin embargo, de todo cuanto precede se deduce que en el trámite del veto contra los acuerdos municipales a la Procuraduría General de la República no le corresponde emitir ningún criterio, pues implicaría arrogarse funciones que la ley no le concede y asumir competencias inherentes a la Administración activa; y, por tanto, ajenas a la naturaleza de sus cometidos, así versen sobre acuerdos relacionados con la zona marítimo terrestre. La Ley 6043 no prevé su intervención como órgano dictaminador o decisor con motivo de un veto interpuesto por el Alcalde, el que tiene un procedimiento pautado por normas especiales.

 

Al contrario, nuestra Ley Orgánica (art. 5) inhibe a la Procuraduría para inmiscuirse en la resolución de asuntos propios de los órganos administrativos que tienen una jurisdicción especial asignada por ley; supuesto en el que se encuentran los casos pendientes de resolver ante las distintas instancias –como es, por ejemplo, el trámite de un veto-, toda vez que no le es dable sustituir la voluntad de la Administración a través de dictámenes de obligatorio acatamiento.

 

Lo pertinente es entonces devolver a la Oficina de procedencia las fotocopias remitidas, a fin de que se curse el veto con ajuste al procedimiento instituido, sin perjuicio de las gestiones que el Procurador Penal a cargo de la causa penal pueda realizar para la efectiva ejecución del fallo.

El examen en torno al eventual incumplimiento del debido proceso incumbe a la Sala Constitucional en los recursos de amparo presentados.

 

6)         CONCLUSIONES

 

De lo expuesto se extraen, en resumen, las siguientes conclusiones:

 

1. El veto contra los acuerdos municipales tiene un cauce procedimental reglado por normas especiales, diversas de la Ley 6043.
2. A la Procuraduría General de la República no le compete emitir dictamen o criterio decisorio en el trámite de un veto interpuesto por el Alcalde contra un acuerdo municipal, aunque verse sobre la zona marítimo terrestre.
3. Antes bien, la Procuraduría está inhibida para inmiscuirse en la resolución de asuntos en los cuales la Administración activa tiene una jurisdicción especial asignada por Ley; hipótesis en que se encuentran los casos concretos pendientes de resolver en trámite de un veto municipal.
4. Al rechazar el Concejo Municipal de Parrita el veto que planteó el Alcalde contra el acuerdo que dispuso ejecutar la sentencia del Tribunal de Juicio de Puntarenas, con sede en Aguirre y Parrita, sobre la demolición de las construcciones del Bar, restaurante y discotheque El Barrilito, situado en la zona marítimo terrestre de Playa Esterillos Oeste, y elevar los autos al Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, ante el que emplazó al recurrente, la competencia para pronunciarse sobre el asunto es únicamente a ese Tribunal.
5. Luego, es improcedente el envío de fotocopias de actuaciones administrativas a esta Institución, con el propósito de recabar criterio al respecto, y lo propio es devolverlas a su Oficina de origen, a fin de que se curse el veto con apego al procedimiento que en Derecho corresponde.
6. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que pueda realizar el Procurador Penal apersonado en el respectivo proceso penal, para la efectiva ejecución del fallo.
7. Es de exclusivo resorte de la Sala Constitucional resolver, en los recursos de amparo presentados por quien se dice tercer ocupante, el cuestionamiento acerca del presunta inobservancia del debido proceso en la adopción del acuerdo municipal de derribo.

 

De usted, atentamente,

 

 

 

 

Dr. José J. Barahona Vargas

Procurador Ambiental

 

 

 

c.c.:      Lic. Juan José Soto Cervantes

Procurador Penal

C-219-2000

 

TRÁMITE DE VETO MUNICIPAL. CONTROL JERÁRQUICO IMPROPIO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. IMPROCEDENCIA DEL CRITERIO SOLICITADO A LA PROCURADURÍA.

 

La Secretaria de la Municipalidad de Parrita, en Oficio SM-2000-408, transcribe acuerdo municipal de trasladar a la Procuraduría el veto formulado por el Alcalde contra la decisión del Concejo de acatar lo dispuesto por el Tribunal de Juicio de la jurisdicción y demoler un restaurante, bar y discothe que se construyeron en forma indebida dentro de la zona marítimo terrestre de esa localidad.

 

El Procurador Ambiental, Dr. José J. Barahona Vargas, en dictamen C-219-2000, del 13 de setiembre del 2000, en respuesta a esa gestión, concluye que:

 

1. El veto contra los acuerdos municipales tiene un cauce procedimental reglado por normas especiales, diversas de la Ley 6043.
2. A la Procuraduría General de la República no le compete emitir dictamen o criterio decisorio en el trámite de un veto interpuesto por el Alcalde contra un acuerdo municipal, aunque verse sobre asuntos relacionados con la zona marítimo terrestre.
3. Antes bien, la Procuraduría está inhibida para inmiscuirse en la resolución de asuntos en los cuales la Administración activa tiene una jurisdicción especial asignada por ley; hipótesis en que se encuentran los casos concretos pendientes de resolver en trámite de veto municipal.
4. Al rechazar el Concejo Municipal de Parrita el veto que planteó el Alcalde contra el acuerdo que dispuso ejecutar la sentencia del Tribunal de Juicio de Puntarenas, con sede en Aguirre y Parrita, relativa a la demolición de las construcciones en referencia, ubicadas en la zona marítimo terrestre de ese cantón, y elevar los autos al Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, ante el que emplazó al recurrente, la competencia para pronunciarse sobre el asunto es únicamente de dicho Tribunal.
5. Luego, es improcedente el envío de fotocopias de actuaciones administrativas a esta Institución, con el propósito de recabar criterio al respecto, lo propio es devolverlas a su Oficina de origen, a fin de que se curse el veto con apego al procedimiento que en Derecho corresponde.
6. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que pueda realizar el Procurador Penal apersonado en el respectivo proceso penal, para la efectiva ejecución del fallo.
7. Es de exclusivo resorte de la Sala Constitucional resolver, en los recursos de amparo presentados por quien se dice tercer ocupante, el cuestionamiento acerca de la presunta inobservancia del debido proceso en la adopción del acuerdo municipal de derribo.