Dictamen : 272 - del 08/11/2000

C-272-2000

San José, 08 de noviembre del 2000

Licenciada

Maribel Sequeira Gutiérrez

Directora Ejecutiva

Instituto de Fomento y Asesoria Municipal

S.D.

Estimada señora:

Por encargo y con la aprobación del Señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, doy respuesta a su Oficio DE-1360-2000 de 16 de agosto del presente año, mediante el cual, solicita criterio técnico-jurídico acerca de lo siguiente:

"a) Dictaminar si el rubro "Prohibición", regulado en el artículo 29 inciso 1) del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del IFAM, es de aplicación a todos los funcionarios de este Instituto, considerando la especial facultad otorgada por el legislador a su Junta Directiva mediante artículo 11 inciso ch) de la Ley 4716, para dictar su propia escala salarial, misma que se ha cristalizado a través del citado reglamento.

b) Sobre la procedencia de la retribución del beneficio a aquellos a quienes la Administración ya les ha otorgado el derecho según se expuso párrafos atrás."

I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

Al respecto, se indica en el citado Oficio, que la mayoría de los funcionarios de ese Instituto disfrutan del plus denominado "prohibición", el cual se originó de un laudo arbitral que estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 1993, fecha en que, a partir del Voto Constitucional No. 1696-92 de 23 de agosto de 1992, desaparecieron esos instrumentos del ordenamiento jurídico, pero que tal sobresueldo todavía rige, por disponerlo el artículo 29 inciso 1 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio -aprobado este cuerpo normativo por la Junta Directiva mediante el Acuerdo Quinto de la Sesión Ordinaria 1991, celebrada el 07 de mayo de 1990, y publicado en la Gaceta No. 242 del 20 de diciembre de 1993-.

Por esa razón, informa usted que, varios funcionarios, en el mes de julio de 1999, solicitaron el reconocimiento del sobresueldo en cuestión, empero, la Dirección General de Presupuestos Públicos de la Contraloría General de la República, por el Oficio 9741 del 26 de agosto de 1999, improbó el incremento, basándose en el Oficio de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del mismo órgano Contralor No. 1001 del 24 de enero de 1995 y en el Oficio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria No. STAP 1585-99 del 19 de agosto de 1999, por virtud de los cuales, se sostiene que el "reconocimiento de Prohibición debe ser otorgado por ley, es decir, desprende que por vía reglamentaria el IFAM no puede ser dado ese extremo salarial." Ante esto, se plantea nuevamente a la Contraloría lo siguiente:

"Con fundamento en los elementos de hecho y de derecho antes señalados, según el cual el rubro " Prohibición", regulado en el artículo 29 inciso 1) del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del IFAM, es de aplicación a todos sus funcionarios, sin que al efecto interese relación con algún laudo que haya estado vigente en el Instituto; esto al tenor de la especial facultad otorgada por el legislador a su Junta Directiva mediante el artículo 11 inciso ch) de la Ley 4716, hoy vigente, para dictar su propia escala salarial, misma que se ha cristalizado a través del citado reglamento."

Formulación denegada por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría, ya que continúa sosteniendo que: "no procede mediante una reglamentación interna establecer o hacer extensiva a ciertos servidores, la prohibición para el ejercicio liberal de sus profesiones, porque ello solo es posible mediante una ley expresa…"

No obstante ello, la Institución a su cargo es del criterio de que existe suficiente asidero legal como para que se hubiese reglamentado el rubro en cuestión, al tenor de la competencia que le establece el mencionado artículo 11, inciso ch) de la Ley de Organización y Funcionamiento del Instituto del Fomento y Asesoría Municipal que dice: " Dictar un estatuto de personal con la correspondiente escala de salarios para los empleados y funcionarios del I.F.A.M…" , tal y como lo ha dicho la Procuraduría General de la República en Dictamen C-118-97 del 01 de julio de 1997, en concordancia con el criterio de la Dirección General del Servicio Civil, que en lo conducente señaló:

"Este aspecto es importante en orden de determinar cuál es la escala salarial por vía reglamentaria. Una aplicación automática de los antes expuesto, llevaría a considerar que ha actuado ilegalmente. Empero, la actuación del IFAM encuentra fundamento en la ley y no en su Reglamento Autónomo de Organización y Servicio en 1990. En efecto, existe una norma de rango legal que prevé esa escala salarial propia del IFAM y emitida por su Junta Directiva. El artículo 11 de la Ley de Organización del IFAM, No. 4716 de 9 de febrero de 1971, atribuye a la Junta Directiva del Ente competencia para:

"…)

ch) Dictar un estatuto de personal con la correspondiente escala de salarios para los empleados y funcionarios del I.F.A.M.

Cabría cuestionar si dicha disposición se encuentra vigente. Al respecto, estima la Procuraduría que lo dispuesto en el artículo 1, inciso ch) constituye una norma de competencia que no ha sido derogada por la Ley de Salarios de la Administración Pública. Ese inciso establece una competencia específica, constituyéndose en una ley especial en materia de regulación de la escala salarial. Existe una decisión del legislador de que los salarios de ese Ente se rijan por una escala propia y establecida por la Junta Directiva de esa entidad. Dicha disposición especial mantiene su vigencia a pesar de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Salarios. Por otra parte, no corresponde a la Procuraduría General, en función consultiva, cuestionarse la regularidad jurídica de tal disposición legislativa."

En consecuencia, con base en los argumentos anteriores, es que esa Administración ha tratado de reconocer el sobresueldo "prohibición" a los funcionarios que así lo solicitaron, quienes a partir de ese reconocimiento, sustituían el rubro "dedicación exclusiva" hasta entonces disfrutado, por lo que finalmente indica usted que, resta que la partida económica sea aprobada por la Contraloría General de la República, a fin de satisfacer dicha petición.

II.- REGIMEN SALARIAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

Conviene aclarar en este estudio que, si bien el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal es una entidad autónoma con personería jurídica y patrimonios propios,(1) es lo cierto que, no goza de una autonomía constitucional irrestricta en lo que tiene que ver con el régimen de empleo público, pues, para la regulación de las relaciones de servicio con sus funcionarios, debe atenerse, imperativamente, a las disposiciones mayores que contienen los artículos 191 y 192 de la Carta Política, por virtud de los cuales, se establecen los principios que rigen todo el sistema de trabajo en la Administración Pública, en tanto el Estado debe garantizar la eficiencia de los servicios públicos. En ese sentido, vale mencionar lo que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha argüido en relación con este tema:

(1)Ver artículo 2 de la Ley No. 4716 de 9 de febrero del 1971, y artículo 188 de la Constitución Política.

"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y su servidores, más, en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente..."

(Ver, Voto No. 1696-92 de 23 de agosto de 1992)

Por eso, lleva razón al indicarse en su Oficio que, a raíz del Voto Constitucional Número 1696-92 de 23 de junio de 1992, implicó también la inconstitucionalidad del indicado Laudo arbitral, y en consecuencia, el plus salarial que allí se regulaba; teniéndose, muy a la vista, la procedencia de los derechos adquiridos y situaciones consolidadas de los servidores beneficiados del mismo, aclarados por el Voto No. 3285-92 de las quince horas del treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos,(2) que en lo atinente, dice:

(2) Voto que viene a adicionar el No. 1696-92 de cita.

"POR TANTO: Se adiciona y aclara la sentencia No. 1696-92 de las quince y treinta horas del día veintitrés de junio de mil novecientos noventa y dos, cuya fecha se aclara, en la siguiente forma:

a.-en cuanto a los laudos sin plazo, con prórroga automática o prorrogados de hecho, las cláusulas que reconozcan derechos directamente a favor de los servidores o de sus organizaciones sociales, se mantendrán vigentes hasta el 31 de diciembre de 1993, por razones de equidad; las restantes cláusulas se tendrán por fenecidas a la fecha de publicación del fallo de la Sala; b) al vencer los laudos conforme a su plazo o según la regla del apartado anterior, se mantendrán los derechos adquiridos y las situaciones consolidadas al amparo de los laudos por los trabajadores protegidos actualmente por ellos."

De manera que, al conceptualizarse a través de esas disposiciones constitucionales "un régimen estatal de empleo público uniforme y universal", deriva también, la retribución salarial, a la que se extrae de cualquier competencia administrativa institucional, si no se toma en cuenta los lineamientos jurídicos-generales, que para esos efectos existe en el Sector Público. Así, se ha dejado ver en el Voto Constitucional No. 3309-94 de las quince horas del cinco de julio de mil novecientos noventa y cuatro, al señalarse, en lo conducente, que:

"V.-Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración publica. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos:

"Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominante "administrativa", sino más bien de gobierno, y en que ……..de un ente descentralizado a la ley no solo es posible sino también necesaria y conveniente. "Corte Plena, sentencia del 16-6-84.

VI.- La razón por la que las instituciones descentralizadas no forman parte de un régimen o "estatuto" del servicio civil se debe aparte de las razones de índole política. El artículo transitorio del artículo 140 de la Constitución Política, refiriéndose al Estatuto, establecía que:

"…podrá disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá proteger a la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso segundo del artículo 140, a más tardar el ocho de noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve…"

Con lo que se definió una primera etapa en la que la totalidad del Poder Ejecutivo Central formaría parte del régimen del Servicio Civil y paulatinamente serían incorporadas las demás dependencias, lo que no ocurrió.

VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Unico de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica, entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado, con la excepción hecha del artículo 156 de la Carta Magna en cuanto al Poder Judicial."

(Lo subrayado no es del texto constitucional)

Por ende, la potestad establecida en el artículo 11 de la Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, No. 4716 de 9 de febrero de 1971 debe ser entendido e interpretado, fundamentalmente, con el ordenamiento constitucional de cita y toda la doctrina que lo informa.

De todo lo anteriormente expuesto, se infiere que, por el carácter unilateral y predeterminado del régimen de análisis, en donde rigen postulados propios y hasta diferentes de los que rigen al régimen privado de trabajo, es claro que el sistema salarial en la Administración Pública, se encuentra preestablecido jurídicamente por "controles institucionales" que no pueden dejarse de escapar al momento de la creación de cualquier incentivo o aumento salarial que se pretenda realizar a favor de los funcionarios.

Por eso, se tiene dentro del derecho administrativo, ( Artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública) la competencia de la Contraloría General de la República que de acuerdo con los artículos 183 y 184 de la Carta Política está compelida, entre otros, a fiscalizar, dictaminar y visar la procedencia de cualquier gasto público; asimismo, La Autoridad Presupuestaria(3) que dentro de sus funciones legales, está la de formular las directrices de la política salarial del Sector Público -según quedó aclarado con el mencionado Voto Constitucional No. 3309-94-, orientándose por lo que dispone el artículo 9 de la Legislación que la crea, al señalar, en lo que interesa, que:

"En materia salarial, la Autoridad Presupuestaria se guiará por el precepto constitucional que busca salarios iguales, para trabajos iguales en idénticas condiciones de eficiencia,…". Comisión ésta, que a no dudarlo, tiene la tarea de vigilar e ir aparejando la retribución económica de todos los servidores públicos, no solo ordenando a la conformación constitucional de un único régimen de empleo público, sino, en pro de los fondos públicos que es materia netamente restrictiva. Así lo ha analizado, el Tribunal Constitucional al argüir, en lo que interesa, que:

(3) Ley No. 6821 de 19 de octubre de 1982

"…Los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el Régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública (…) En tanto la actuación de la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo del diseño y posterior ejecución de las directrices generales obre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter a aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan proceder de conformidad con su ley y con la Ley General de la Administración Pública (…) Es claro que la Autoridad Presupuestaria sí tenía competencia para denegar a los recurrentes el beneficio extraordinario que reclaman…" (S.C.V. 5297-94 (En sentido similar: 3309-94)(4)

(4) Ver, Ramírez A. (MARINA) y Fallas Vega (ELENA) Constitución Política de la República de Costa Rica (anotada, concordada y con jurisprudencia constitucional) Tomo II, Investigaciones Jurídicas S.A.1999, p.75

De la misma forma, debe tenerse presente en este análisis y en lo conducente, el precepto 11 de la Constitución Política(5), que dice: "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…" Por su parte, el ordinal 11 de la Ley General de la Administración Pública prescribe que "1.- La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes./ 2.- Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa." Así las cosas, en toda la Administración Pública debe prevalecer el principio de legalidad, según el cual toda actuación del Estado debe estar debidamente autorizada por una disposición jurídica o imperativa, en virtud de reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o de principios elementales de justicia, lógica o conveniencia(6)

(5) Recientemente reformado por la Ley No. 8003 de 8 de junio del 2000 (Ver Gaceta No. 126 de 30 de junio del 2000)

(6)Ver, artículos 13,14,15,16,17 de la Ley General de la Administración Pública

Pues bien, con base en toda esa especial regulación de empleo público, es que ha de circunscribirse la solución al caso sometido a nuestra consideración, no sin antes hacer mención breve del origen jurídico del sobresueldo por "prohibición al ejercicio liberal de la profesión"

III.- REGIMEN ACTUAL DEL SOBRESUELDO POR PROHIBICIÓN AL EJERCICIO LIBERAL DE LA PROFESIÓN:

Es con la Ley No. 5867 de 15 de diciembre de 1975, que se ha dado en compensar económicamente al "personal de la Administración Tributaria que en razón de sus cargos, se encuentra sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios". Posteriormente, se ha venido reconociendo ese rubro a otra clase de funcionarios que se les prohibe el ejercicio liberal de su profesión(7), pero con fundamento, claro está, en reformas realizadas a la legislación de cita(8), y no, por disposiciones jurídicas de grado inferior, en contravención evidente al "principio de reserva de ley" contentivo del principio de legalidad, en tanto los actos y comportamientos de la Administración, deben estar debidamente sometidos, en orden jerárquico, a la Constitución, a la ley, y a todas las otras normas derivadas de esta normativa, según se explicará, en detalle, adelante.

(7) En este sentido, esta Procuraduría ha hecho un recuento histórico sobre el desarrollo del incentivo de marras, por lo que se recomienda consultar, entre otros, el Dictamen Número C-076-98 de 23 de abril de 1998 y O.J. –085-99 de 27 de julio de 1999.

(8)En esto, es importante aclarar que, algunas reformas a esa normativa legal, se han dado, a través de normas presupuestarias, y en tal sentido resultan inconstitucionales por cuanto aquellas, no tienen que ver con la propia ejecución del presupuesto, sino de creación de incentivos que requieren del procedimiento ordinario de las leyes comunes., según incisos 1) y 11) del artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política.(Ver, entre otros, Voto No. 4977 de las 14:45 horas del 28 de junio del 2000)

IV.- FONDO DE LA CONSULTA:

Al tenor de los presupuestos anteriores, se procederá a evacuar su consulta, teniendo a la vista, el artículo 29 inciso 1) del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, que a letra dice:

"Queda prohibido a los servidores del IFAM, prestar servicios remunerados o celebrar cualquier clase de contratos u operaciones con las Municipalidades, Concejos Municipales de Distrito y organismos supra municipales, que directa o indirectamente les beneficie o que interese a sociedades en la que él, su cónyuge o alguno de sus parientes hasta el segundo grado por consanguinidad o afinidad, sean socios colectivos, comanditarios, directores o gerentes; por lo cual tendrá derecho a una remuneración adicional sobre el salario base a título de prohibición,

Dicha remuneración se remunerará de la siguiente manera:

A los Licenciados Universitarios -65%

A los Egresados Universitarios -50%

A los Bachilleres Universitarios-40%

Tercer año aprobado a nivel universitario

Contadores incorporados al colegio respectivo-30%

Técnico, Diplomado y Peritos-25%

Personal en plazas profesionales sin serlo-40"

Como se observa del texto transcrito, se trata de imponer un régimen de prohibiciones e incompatibilidades, a través de una normativa reglamentaria que, al limitar a los funcionarios de esa manera, el ejercicio de un derecho fundamental, cual es, la libertad constitucional de determinadas actuaciones, se les compensa, porcentualmente, con una remuneración adicional sobre el salario base que cada uno de ellos devenga en ese Instituto. Siendo claro, que por el carácter de esta materia, se encuentra reservada, únicamente, a la ley, tal y como lo prescribe el artículo 19 de la mencionada Ley General de la Administración Pública, cuando dispone, en lo que interesa, que:" El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservada a la ley,…"

Valga mencionar, que en un caso parecido al de examen, esta Procuraduría con buen tino, indicó:

"Pero, el artículo en cuestión no presenta sólo esa irregularidad. Por el contrario, al establecer un régimen de prohibiciones e incompatibilidades para el personal profesional, limita el ejercicio de los derechos de los funcionarios en cuestión. No es posible desconocer, al respecto, que existen beneficios cuyo reconocimiento no puede tener su origen sino en la Ley. Así, por ejemplo, la indemnización por concepto de prohibición sólo procede en los supuestos en que la ley establezca expresamente un régimen de incompatibilidades con la función pública. En efecto, el establecimiento de ese régimen implica una limitación al ejercicio de una libertad fundamental, por lo que su origen debe ser, al menos, la ley. Si esa incompatibilidad no ha sido establecida legalmente, no procede el pago de indemnización alguna. En todo caso, la fuente de esa indemnización es la propia ley, por lo que no existe potestad administrativa de fijar los porcentajes correspondientes: la Administración se limita a concretizar en cada funcionario el porcentaje previsto legalmente. Diferente es la situación con el régimen de dedicación exclusiva, el cual permite que, en ausencia de prohibiciones legalmente establecidas, la Administración acuerde con el funcionario que éste preste sus servicios profesionales en forma exclusiva a la Administración recibiendo la indemnización que al efecto se ha establecido reglamentariamente. El sistema es facultativo ya él puede recurrir la Administración cuando considere indispensable que servidor o funcionario le preste sus servicios en forma exclusiva. Empero, el carácter consensual y facultativo no abarca el establecimiento de los porcentajes de compensación, los cuales son establecidos reglamentariamente. De allí que si bien la Administración puede recurrir a este mecanismo, en ausencia de un régimen de incompatibilidades legalmente establecido, para garantizarse la exclusividad de sus funcionarios, no está facultada para establecer la remuneración correspondiente."

(Ver, Dictamen No. C-202-96 de 16 de diciembre de 1996)

(Lo subrayado no es del texto original)

De ahí que, no es posible entender que por la especial facultad otorgada a la Junta Directiva de la Institución consultante, mediante el artículo 11 inciso ch) de la Ley 4716, la Administración puede separarse de los mandatos constitucionales mencionados, al tratar de regular esa clase de salarios con una normativa de la naturaleza del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio en cuestión, sino por una ley formal emanada del Poder Legislativo, a través del procedimiento previsto en la Constitución Política, según lo ha explicado reiteradamente la Jurisdicción Constitucional, al indicar:

"a) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de leyes , es posible regular y, en su caso restringir los derechos y libertades –todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables;

b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial";

c) En Tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior , podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer." (Voto No. 280-I-94 de las 14:33 horas del 07 de junio de 1994)

En todo caso, no está demás decir que, la señalada competencia legal, solo está conferida, para la creación de una escala de sueldos, en orden a la categoría y asignación económica que cada puesto previsto en el Manual Descriptivo de Puestos existe en ese Instituto del Estado.

En segundo lugar y por derivación de lo hasta aquí expuesto, es claro también que, de conformidad con el artículo 34 de la Carta Política, aquellos funcionarios que por el mencionado reglamento, se les ha venido pagando, desde hace tiempo, el sobresueldo por "Prohibición", deberán mantenérseles los derechos salariales adquiridos e ingresados a sus patrimonios, una vez cumplidos los procedimientos correspondientes; toda vez que, por la diversa interpretación que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal ha dado al Dictamen No. C-118-97 del 01 de julio de 1997, se originó esa irregular situación, según se constata de los antecedentes de su consulta.

V.- CONCLUSIÓN:

Por todo lo expuesto, este Despacho arriba a la siguiente conclusión:

1.- La especial facultad otorgada a la Junta Directiva de la Institución consultante, mediante el artículo 11 inciso ch) de la Ley 4716, no autoriza a la Administración, regular por vía reglamento, el pago por "prohibición" al ejercicio de determinadas actuaciones de los funcionarios a su cargo, sino es, separándose del "principio de "reserva de ley", tutelado, en forma general, por el artículo 28 de la Constitución Política, según reiterado criterio de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y esta Procuraduría General de la República.

2.- De conformidad con el artículo 34 de la Carta Política, aquellos funcionarios que por el mencionado reglamento, se les ha venido pagando, desde hace tiempo, el sobresueldo por "Prohibición", deberán manténerseles los derechos salariales adquiridos e ingresados a sus patrimonios, una vez cumplidos los procedimientos correspondientes; toda vez que, por la diversa interpretación que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal ha dado al Dictamen No. C-118-97 del 01 de julio de 1997, se originó esa irregular situación, según se constata de los antecedentes de su consulta.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

Procurador II a.i.

CC: Presupuestos Públicos de la Contraloría General de la República.